淺議鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理改革的特點及其思路

鄧海濤 朱斌

摘要：實施績效管理寫入黨的十九大報告后，各級政府及財政部門更要重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理改革，在總結(jié)預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)上，科學設(shè)計，規(guī)范管理，增強約束，提升管理效能，從根本上解決多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用效益低和資源浪費嚴重等問題，促進建立現(xiàn)代財政制度。本文結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理改革的特點，提出推行績效管理改革的思路，旨在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用效益和工作效率。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；績效管理；建議

當前黨中央將“全面實施績效管理”寫入十九大報告，為建立現(xiàn)代財政制度，促進財政管理科學化、精細化、規(guī)范化指明了發(fā)展方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理是財政預(yù)算績效管理改革的延伸和細化，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理是建立“大績效”的重要基石。各級政府及財政部門應(yīng)構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理制度，從根本上解決資金使用效益不高、損失浪費嚴重、公開透明不夠等問題，促進建立現(xiàn)代財政制度。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理改革的主要特點

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理是對政府管理的項目和資金進行精準實施、科學管理、約束有力、講求效率、嚴格問責的管理全過程，最終達到以最少的投入產(chǎn)生最大的效益。

（一）高質(zhì)量發(fā)展。

高質(zhì)量發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理的最終目標。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理，應(yīng)明確主管部門服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展的工作規(guī)劃，重點解決社會發(fā)展“三個所需”問題。

1.經(jīng)濟發(fā)展所需。通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，科學規(guī)劃新農(nóng)村建設(shè)藍圖，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，促進農(nóng)村經(jīng)濟快速增長。

2.項目建設(shè)所需。要結(jié)合地方發(fā)展和建設(shè)情況，建立中長期項目庫，逐步實施項目建設(shè)，促進鄉(xiāng)村公益事業(yè)有序、健康、和諧發(fā)展。

3.人民群眾生活所需。要重點支持人民群眾生活所需的公益性事業(yè)建設(shè)項目，改善人民群眾的生活條件，讓群眾享受國家惠民政策成果。

（二）科學管理?？茖W管理是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理的最佳路徑。應(yīng)采取有效措施，全面落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理。

1.具體思路。一是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政長遠發(fā)展問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理是新時代財政發(fā)展的永恒主題，是財政部門強化效益管理，長期堅持的工作方向。二是解決財政管理粗放問題。由原來的粗放型管理向規(guī)范化、科學化、精細化管理邁進，做到既精簡環(huán)節(jié)，又注重程序；既講求工作效率，又提高產(chǎn)出效益。三是解決財政資金效益不高的問題。針對當前農(nóng)村發(fā)展緩慢、項目建設(shè)質(zhì)量不高、資金投入不精準、資源浪費嚴重等突出問題，有針對性地加強績效管理，解決基層財政多年想管又沒管的問題，做好想辦又沒辦成的事情。

2.完善制度。要摒棄繁瑣的管理制度，提高制度的可行性，做到反映績效工作規(guī)律，符合績效工作實際，可操作、可檢查，更好地延伸和貫徹落實績效管理制度。

3.強化履職。管理人員要運用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立工作規(guī)范、責任制度和評價機制，明確工作分工，完善崗位責任體系，加強協(xié)調(diào)配合，按照制度要求，抓住薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地采取有效措施，增強執(zhí)行力，不斷地提高管理效能。

4.規(guī)范流程。要注重績效流程的設(shè)計，根據(jù)精簡程序、理清職責、分清責任、明確標準的要求，健全和優(yōu)化財政管理工作流程，使項目規(guī)劃編制、項目實施和監(jiān)管、績效評價等各項工作依照流程運行。通過科學化、精細化、規(guī)范化管理，進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理的工作質(zhì)量和效率。

（三）有效使用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的有效使用就是要以最少的投入帶來最大的產(chǎn)出效應(yīng)。具體說來，要突出“四性”。

1.預(yù)算安排的合理性。各級財政要根據(jù)項目規(guī)劃，編制中長期預(yù)算規(guī)劃，可以將部門規(guī)劃目標值作為績效目標值，這樣可以解決短期和長期預(yù)算的匹配問題，既能帶來短期效果，又能帶來長期效益。

2.資金投入的有效性，包括收入和支出兩方面。收入的有效性表現(xiàn)在滿足所需，通過提高資金投入的精確度，解決當前資金投入的短缺或者結(jié)余問題；支出的有效性表現(xiàn)在達到效率，通過加強目標管理、成本管理、質(zhì)量管理及資金監(jiān)控等途徑，最終以最少的成本獲取最大的成效。

3.項目資金的整合性。通過積極探索統(tǒng)籌整合使用資金，將一些重復(fù)的工程項目進行整合實施，將一些類似的項目資金進行捆綁使用，運用科學有效的程序?qū)Ψ龀謫挝粚嵤┚珳首R別、精準扶持、精準管理。

4.財政資金的引導性。通過整合捆綁其他資金，吸附社會閑散資金投入鄉(xiāng)村建設(shè)，加大資金投入總量，體現(xiàn)財政資金績效管理的導向作用。

（四）嚴格約束。約束機制是為了更好地規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理，始終堅持“用錢必問效，無效必問責”的監(jiān)控機制，通過規(guī)范、嚴格的績效管理機制，使財政資金發(fā)揮更好的效率，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理全履蓋、監(jiān)督全過程。具體說來，應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出績效管理的四個重點環(huán)節(jié)建立關(guān)鍵控制點。

1.健全管控制度。績效管理涉及面廣、環(huán)節(jié)多、要求高，應(yīng)加強財政部門內(nèi)部控制建設(shè)，防范各種風險，做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出績效管理關(guān)鍵點可監(jiān)控，風險點可控制，力求績效管理風險最低化、效益最大化。

2.精準規(guī)劃項目。要充分發(fā)揮群眾代表議事程序，決定建設(shè)有效項目，并將項目上報主管部門審核，經(jīng)批準后列入年度工作計劃逐年分步實施，做到無作用的項目不預(yù)算、重復(fù)的項目不建設(shè)，確保人民群眾共享改革成果。

3.把準資金量度。項目主管部門要編制項目發(fā)展規(guī)劃，制訂項目年度預(yù)算；財政部門根據(jù)預(yù)算審核項目的資金額度，堅持集中財力辦大事，把“真金白銀”用在“刀刃”上，做到財政資金使用不結(jié)余結(jié)存、不浪費挪用。

4.嚴格追責行為。對預(yù)見的風險，以防范為主，加大督查力度；對預(yù)見的問題，以提醒為主，防止問題發(fā)生；對出現(xiàn)的問題，以整改為主，糾錯問題不再發(fā)生；對檢查出來的問題，嚴格追責相關(guān)單位及主要責任人。

（五）社會效益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理是政府績效管理的細化和延伸，其結(jié)果產(chǎn)生較高的回報率，具有強烈的社會效應(yīng)。

1.財政效益。財政部門提出引入預(yù)算績效管理改革，樹立新理念，探索新辦法，具有重要意義?？冃Ч芾頋B透預(yù)算管理、項目管理、資金管理等方面，要從機制上和實踐中加強財政管理，提高資金使用效率，從而解決提高財政管理效率的難題。通過多年財政實踐和探索，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理成為當前財政部門乃至社會認可的一種有效的管理方法，在一定程度上提高了財政管理水平，為建立現(xiàn)代財政管理制度打下堅實基礎(chǔ)。

2.惠民效益。長期以來，財政資金使用效益不高、資源浪費嚴重，群眾不滿意。通過實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理，集中財力辦大事，將有限的財力有規(guī)劃地投入到鄉(xiāng)村建設(shè)，選準一批能讓大多數(shù)群眾受益的惠民項目，項目部門全過程參與跟蹤監(jiān)管，以最少的投入辦成最大效益的項目。

3.行業(yè)效益。引領(lǐng)部門及社會各界積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理，讓部門行業(yè)的項目產(chǎn)生較大的社會效應(yīng)。一是引領(lǐng)預(yù)算單位進入績效管理時代，應(yīng)加強績效管理知識引導，將之納入單位工作業(yè)績考核，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理貫穿于各部門的項目建設(shè)之中。二是將引領(lǐng)結(jié)果作為財政部門編制預(yù)算的重要依據(jù)，打足預(yù)算，讓項目單位體驗績效帶來的更大社會效應(yīng)。三是提高行業(yè)部門的社會貢獻率，通過對項目資金實行部門預(yù)算后的全覆蓋、全過程管理，從根本上監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，提高資金使用效益。

二、推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理改革的路徑

各級政府及部門應(yīng)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理作為當前貫徹黨的十九大精神的中心工作來抓，科學設(shè)計制度，精細設(shè)置框架，量定評價標準，強化約束手段，運用績效結(jié)果，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用效益和工作效率。

（一）建立可行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理制度。

1.制度設(shè)計的科學性。以預(yù)算績效管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管、統(tǒng)籌使用資金、財務(wù)管理制度等作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理制度設(shè)計的參考依據(jù)，制定符合基層實際、有管理目標、講求效益、嚴于追責的鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理機制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理制度作為建立現(xiàn)代財政制度的一個重要方面。

2.制度設(shè)計的可行性。既要抓好上級“大績效”，也要抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小績效”，以“小績效”鞏固“大績效”，使他們相互促進，相互影響。各地要制發(fā)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效目標管理暫行辦法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效評價管理辦法》等文件，修訂完善制度辦法和業(yè)務(wù)規(guī)程，理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部管理職責，明確工作流程，制定考核辦法，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理改革穩(wěn)步推進。

3.制度設(shè)計的簡捷性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理制度設(shè)計項目要簡捷，業(yè)務(wù)流程要優(yōu)化，除去繁瑣的工作步驟，讓工作人員便于操作，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理工作制度落實到位。

（二）建立量化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理目標。

1.建立績效管理目標。要設(shè)置績效目標要素，從投入、產(chǎn)出和效果三個要素來設(shè)置；要設(shè)置績效目標框架，包括評價內(nèi)容、績效內(nèi)容、參考標準、績效目標值等；要設(shè)置績效目標標準，績效目標設(shè)置的數(shù)量要合適，突出項目重點。

2.降低績效管理成本。要從機制上強化政府內(nèi)控機制，按成本分析法制訂項目計劃，尊重民眾意愿，將有限的資源用在老百姓最需要的地方。

3.提高績效管理質(zhì)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效監(jiān)督的核心和重點在于效益監(jiān)督。要加強績效監(jiān)督，注重監(jiān)督財政支出成效和財政投資項目的最終結(jié)果；要嚴格績效考核，制定考核規(guī)章制度，明確考核工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果運用；要將績效結(jié)果與預(yù)算編制相掛鉤，對績效結(jié)果較好的，預(yù)算安排給予支持和激勵。對評價工作存在的不足，要列出整改清單，督促有關(guān)單位切實整改到位，并利用績效結(jié)果完善項目庫建設(shè)。

（三）建立標準的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效評價體系。

1.拓展評價范圍。要積極研究拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理評價范圍，不斷深化項目支出績效評價和部門整體評價，優(yōu)化績效評價指標體系，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效評價覆蓋面。通過預(yù)算單位自評、財政部門重點評價，形成支出績效分項報告和支出績效評價總報告，提出加快預(yù)算執(zhí)行進度、強化績效管理等具體工作建議。

2.提高評價質(zhì)量。根據(jù)評價工作實踐，不斷修訂完善績效評價指標體系，統(tǒng)一評價標準和尺度，盡量減少人為自由裁量權(quán)。要認真研究評價對象的特點，堅持以問題為導向，提前預(yù)判績效管理薄弱環(huán)節(jié)，并作為評價重點。要建立現(xiàn)場督查機制，對評價重點的跟進程度、工作程序、工作質(zhì)量進行監(jiān)督。

3.創(chuàng)新評價方式。要構(gòu)建“以財政部門為主導，以主管部門為依托，以單位自評為基礎(chǔ)，以專家和中介等第三方評價為主體”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效評價管理體系。比如，對有些項目資金直接由主管部門發(fā)放的，如民政部門的專項資金，整個流程由民政系統(tǒng)申報、審核發(fā)放，由縣鄉(xiāng)財政部門對民政部門使用資金情況進行績效評估和認定。

（四）建立嚴格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效約束機制。

1.責任約束。要明確縣、鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導責任，明確財政部門以及各預(yù)算單位在規(guī)劃、執(zhí)行、審核、監(jiān)控績效管理中具體的職責和任務(wù)，做到相互協(xié)調(diào)、相互配合、相互促進，全面實施績效管理。

2.規(guī)范約束。要根據(jù)建立現(xiàn)代財政制度的要求，著力在管理標準、程序優(yōu)化等方面下功夫，做到流程簡單、管理有力、科學規(guī)范。

3.監(jiān)督約束。要明確縣、鄉(xiāng)人大的相關(guān)工作機構(gòu)具體組織實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理監(jiān)督工作的職責，規(guī)定各級監(jiān)察機關(guān)及財政、審計部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效實施有效監(jiān)督和審計的職責任務(wù)。同時，重點加強財政內(nèi)部控制，將資金管理、項目實施和監(jiān)管崗位分設(shè)等相關(guān)要求落實到位。

（五）建立優(yōu)化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理環(huán)境。

1.搭建信息交流平臺。要充分利用現(xiàn)代化信息管理技術(shù)，將大數(shù)據(jù)管理運用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理之中，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理信息平臺。通過信息平臺發(fā)布，實現(xiàn)評價資源共享共用。

2.績效結(jié)果公開。要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理綜合績效評價結(jié)果、部分質(zhì)量優(yōu)秀的財政支出績效評價報告等在縣財政局門戶網(wǎng)站上公開，接受社會公眾監(jiān)督。

3.強化業(yè)務(wù)培訓。要通過多種形式舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理業(yè)務(wù)培訓班，對相關(guān)政策、制度、辦法和操作流程等進行深入淺出的解讀，從而提高制度的知曉度和遵從度，培養(yǎng)一支穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理隊伍。

三、推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理應(yīng)注意幾個現(xiàn)實問題

（一）應(yīng)加強財政內(nèi)部業(yè)務(wù)對接。

1.預(yù)算編制要精準?？h財政部門編制預(yù)算要在調(diào)研充分、財力保障的基礎(chǔ)上，做好部門和項目預(yù)算編制計劃，使預(yù)算編制不留缺口。

2.資金監(jiān)管要履職。要處理好資金監(jiān)管與績效管理的關(guān)系，明確全程監(jiān)管與項目驗收的責任，掌握村級項目與實際工程量。

3.縣鄉(xiāng)績效要銜接。上級財政部門分配資金要編制項目預(yù)算，預(yù)算編制不宜超過項目預(yù)算；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所要按照上級預(yù)算項目資金，依照制度和流程全程參與管理，嚴格實施，解決出現(xiàn)的問題，確?？冃Ч芾硪?guī)范運行。

（二）應(yīng)加強財政與外部工作對接。

1.項目主管部門與財政部門職責對接。在績效管理職責中，項目主管部門對項目的申報和選定起著關(guān)鍵作用，要對事前情況作充分調(diào)研，堅決杜絕投資決策失誤或無度安排資金的行為；財政部門要對部門預(yù)算編制包括項目安排相關(guān)情況予以審核，對項目主管部門執(zhí)行項目預(yù)算情況予以跟蹤監(jiān)督。

2.項目主管部門與財政所相關(guān)工作對接。項目主管部門要將各村項目建設(shè)情況報送財政所審核，并要求財政所簽字蓋章；項目主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有所屬站所的，應(yīng)積極與財政所加強溝通，主動配合，讓村級工程項目有效、安全落地。

3.財政所與項目實施單位對接。項目實施單位的所有項目和資金都納入監(jiān)管范圍，上級安排的項目資金必須由財政所監(jiān)管。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所要對項目進行績效管理和考核，確保項目建設(shè)取得實效。

（三）應(yīng)加強績效目標與鄉(xiāng)村規(guī)劃對接。

1.繪制符合實際的規(guī)劃圖。行政村要根據(jù)村情民意，集體決議村級建設(shè)發(fā)展思路和目標，制訂三年或五年項目建設(shè)規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)行政村上報項目的可行性、必要性和效益情況進行審核把關(guān)，結(jié)合上級項目主管部門資金額度，選定一批多數(shù)群眾認同、符合村莊發(fā)展實際、有社會效益的項目納入申報范圍，解決過去項目重復(fù)建設(shè)、資金使用難見效益的問題。

2.建立規(guī)范的項目庫。要對村組上報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核的項目統(tǒng)一建立年度項目庫，通過網(wǎng)上查詢，實時了解項目實施情況，接受社會監(jiān)督。項目主管部門要對支持的鄉(xiāng)村項目注明實施情況，對已建、在建或未建項目情況一目了然。

3.杜絕項目建設(shè)的隨意性。項目主管部門、財政部門要對沒有建立項目庫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不予支持，對無資金來源的項目一律不得實行招投標。

（四）應(yīng)加強制度設(shè)計與實際操作的對接。

1.要科學規(guī)范設(shè)計基層制度，從主管部門項目安排的精確性、財政部門資金撥付及時性、項目單位實施的有效性、項目建設(shè)群眾的滿意度來考慮制度設(shè)計，力求做到有利于基層操作。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理制度不得流于形式，要做到管理“全覆蓋”、監(jiān)管“全過程”，尤其是要將績效管理與財政日常管理結(jié)合起來，做到管理有序、流程標準。

3.要從資金管理入手，按工程進度撥付資金，督促項目實施單位加快工程進度，確保資金安全運行、做到專款專用。另外，應(yīng)在項目招投標、工程竣工驗收、結(jié)算報賬等環(huán)節(jié)落實相關(guān)制度要求，做到管理精細、流程標準、程序規(guī)范、全程把關(guān)，使每筆錢花在明處，用出實效。

（作者單位：湖北省通山縣通羊鎮(zhèn)財政所、通山縣財政局）

責任編輯：欣文