地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析和管理安排

龍俊桃 杜碧 歐健

（四川成都 610041）

進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)際上債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)。2009年，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)。2013年，美國(guó)底特律市政府向地方法院申請(qǐng)破產(chǎn)。與此同時(shí)，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模急劇膨脹，風(fēng)險(xiǎn)與日俱增。2013年，《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》公開(kāi)后，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題引起了中央和學(xué)界的廣泛關(guān)注。中央把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)①2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確。。2014年，新《預(yù)算法》賦予地方政府合法舉債的權(quán)利，同年9月，中央通過(guò)“修明渠、堵暗道”的方式規(guī)范地方政府發(fā)債行為②《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》。。2015年，我國(guó)啟動(dòng)債務(wù)置換，以化解地方政府存量債務(wù)集中到期風(fēng)險(xiǎn)。2016年，中央明確規(guī)定：地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則③國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》明確規(guī)定。。但同年，審計(jì)署發(fā)布的報(bào)告指出，除了公開(kāi)發(fā)行的債務(wù)外，地方政府債務(wù)正以PPP項(xiàng)目、政府購(gòu)買服務(wù)、政府承諾等多種隱蔽渠道積累。2017年，全國(guó)金融工作會(huì)議明確，各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任。研究分析新常態(tài)下地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及其存在的風(fēng)險(xiǎn)，完善現(xiàn)有的地方政府債務(wù)管理政策，成為當(dāng)下保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要課題。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵及國(guó)外地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)

地方政府債務(wù)是指以地方財(cái)政收入作為償還來(lái)源，最終由地方政府直接或間接承擔(dān)全部或部分清償責(zé)任的債務(wù)，主要包括地方政府新增債券、存量債務(wù)、或有債務(wù)及隱性債務(wù)④參見(jiàn)《關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)文），存量債務(wù)主要指審計(jì)確定的需要地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，包括2014年以前年度發(fā)行的債券和其他形式的政府債務(wù)。。本文著重研究以地方政府新發(fā)行的債券和存量債務(wù)為代表的顯性債務(wù)和以平臺(tái)公司債務(wù)、政府協(xié)議投資為代表的隱性債務(wù)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指因地方政府債務(wù)自身的缺陷或不確定性所誘發(fā)的一系列問(wèn)題及這些問(wèn)題對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的沖擊和影響。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可分為信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。本文主要研究地方政府債務(wù)核心風(fēng)險(xiǎn)——信用風(fēng)險(xiǎn)，即地方政府承擔(dān)償債責(zé)任但無(wú)能力按期還本付息的可能性以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果。

世界主要國(guó)家的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理歷史最早可追溯到18世紀(jì)70年代的日本，以“舉借地方政府債務(wù)必須通過(guò)議會(huì)決定”開(kāi)啟了地方債務(wù)管理的歷程。19世紀(jì)中后期、20世紀(jì)初期，美國(guó)、巴西、波蘭等國(guó)相繼爆發(fā)了債務(wù)危機(jī)，每一次債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，各國(guó)都相應(yīng)地制定了債務(wù)管理措施，逐步形成了各具特色且較為成熟的地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，完善的法律和制度是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)，基于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)的事前防范、事中監(jiān)管和事后追責(zé)的全流程管理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理全覆蓋的關(guān)鍵，信息披露等配套措施是提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理水平的保障。

在法律硬約束方面，日本政府的做法值得我們借鑒。日本中央政府每年編制債務(wù)規(guī)劃，主要包括發(fā)行規(guī)模、用途和發(fā)債方式等。地方政府根據(jù)規(guī)劃擬定具體舉債計(jì)劃報(bào)中央政府審批。1999年之后，舉債方式逐漸市場(chǎng)化。設(shè)立獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)債務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)，審計(jì)報(bào)告直接上報(bào)中央政府，同時(shí)針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題向管理部門提出改進(jìn)措施或建議。

基于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)的全流程管理機(jī)制及配套措施方面，美國(guó)、哥倫比亞和巴西的做法都值得我們借鑒。美國(guó)《憲法》規(guī)定，地方政府擁有完全的自主發(fā)債權(quán)。各州政府通過(guò)立法明確地方政府對(duì)債務(wù)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，建立破產(chǎn)和責(zé)任追究制度。通過(guò)債務(wù)限額、預(yù)算平衡和收支管理等規(guī)定，加強(qiáng)預(yù)算管理，控制債務(wù)規(guī)模。通過(guò)信息披露、信用評(píng)級(jí)和私人債券保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)債務(wù)運(yùn)行市場(chǎng)化，信息披露有法可依，信用評(píng)級(jí)至少由穆迪或標(biāo)準(zhǔn)普爾公司評(píng)定。市政債券保險(xiǎn)由政府付費(fèi)，保險(xiǎn)公司專人負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)管理。建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分析和預(yù)警。如俄亥俄州建立了“地方財(cái)政監(jiān)控計(jì)劃”，由州審計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行監(jiān)控和預(yù)警，如果發(fā)生危機(jī)，組建“財(cái)政計(jì)劃與監(jiān)督委員會(huì)”進(jìn)行危機(jī)處理。哥倫比亞建立了一套釋放債務(wù)預(yù)警信號(hào)的紅綠燈監(jiān)管體系，將地方政府債務(wù)與其財(cái)政狀況聯(lián)系起來(lái)，用利息支出率和債務(wù)率兩個(gè)指標(biāo)來(lái)確定地方政府是否處于紅燈區(qū)域，進(jìn)入紅燈區(qū)域的政府禁止借貸而綠燈區(qū)的則允許借貸。巴西政府1998年的“財(cái)政穩(wěn)定計(jì)劃”和2000年的《財(cái)政責(zé)任法》均規(guī)定，地方政府舉債行為必須由參議院審議。地方政府舉債規(guī)模不得超過(guò)資本性支出預(yù)算，州、市政府的債務(wù)率分別低于200%和120%，擔(dān)保債務(wù)比重不得超過(guò)22%，新增債務(wù)率必須低于18%。地方政府每年償債率不得低于13%，地方政府債務(wù)余額占銀行凈資產(chǎn)的比重不得超過(guò)45%。通過(guò)一系列指標(biāo)值區(qū)別管理各州、市，構(gòu)建初步分級(jí)管理體系；地方政府換屆前八個(gè)月禁止舉借新債；禁止商業(yè)銀行違規(guī)貸款和關(guān)聯(lián)貸款；通過(guò)債務(wù)信息聯(lián)網(wǎng)，提高債務(wù)透明度；違法責(zé)任人將受到罰款、開(kāi)除公職、禁止從事公職活動(dòng)直至追究刑事責(zé)任等處罰。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)——以西部某省為例

（一）國(guó)內(nèi)地方政府債務(wù)的發(fā)生、發(fā)展

本文將我國(guó)地方政府債務(wù)發(fā)展劃分為四個(gè)歷史階段：第一階段（1950～1968年），誕生了我國(guó)首支地方政府債券；第二階段（1979～2007年），隨著《預(yù)算法》頒布、分稅制改革，以城投債為代表的地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生；第三階段（2008～2013年），以城投債的爆發(fā)式增長(zhǎng)和地方政府融資多元化為特點(diǎn)；第四階段（2014年至今），新《預(yù)算法》確立了地方政府發(fā)債主體地位，中央規(guī)定僅通過(guò)發(fā)行債券舉借債務(wù)并啟動(dòng)債務(wù)置換（見(jiàn)表1）。

表1 地方政府債務(wù)發(fā)展歷史沿革表

2009～2014年，地方政府債券發(fā)行保持小幅增長(zhǎng)。自2015年起，隨著地方政府債券自發(fā)自還、債務(wù)置換和清理規(guī)范平臺(tái)債務(wù)，債券發(fā)行規(guī)模大幅增長(zhǎng)。2016年，地方政府共發(fā)行債券1159次，發(fā)行總額60458.40億元，其中，以中期（3～5年）債券為主，占發(fā)行總額的31.8%；未到期地方政府存量債券總額106251.80億元，待償期限同樣以中期為主，占比30.6%（見(jiàn)圖1）。受期限結(jié)構(gòu)影響，自2012年起，到期兌付額、利息支出額呈V型增長(zhǎng)（見(jiàn)圖2）。

圖1 2009～2016年地方政府債券發(fā)行情況

圖2 2009～2016年地方政府債券兌付情況

（二）西部某省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)

某省作為西部省份，綜合財(cái)力水平和地方發(fā)展需求的矛盾較為突出，資金缺口大，地方政府債務(wù)余額長(zhǎng)期處于全國(guó)各省平均水平以上，對(duì)分析地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)具有代表意義。

1.債務(wù)規(guī)模大且增速快，或有債務(wù)占比高。2008～2011年，4萬(wàn)億新增投資資金的70.5%主要來(lái)自地方政府預(yù)算、中央政府代發(fā)地方政府債券以及政策性貸款等，各地為實(shí)現(xiàn)這一財(cái)政目標(biāo)大量舉債，債務(wù)激增⑤《地方債的發(fā)展現(xiàn)狀問(wèn)題及對(duì)策研究》張寧，胡婉婷，趙蓉（2016年）。。2012年以來(lái)，該省實(shí)施了建設(shè)西部交通樞紐、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極等多項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，各級(jí)政府籌集和投入了大量資金，導(dǎo)致債務(wù)總規(guī)模居高不下。截至2016年，該省債務(wù)余額⑥債務(wù)余額指地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。7812.00億元，占全國(guó)的5.1%，或有負(fù)債占比32.5%，兩類債務(wù)較2012年分別增長(zhǎng)41.2%和52.4%，相較而言，同期GDP僅增長(zhǎng)36.9%（見(jiàn)表2）。

表2 西部某省地方政府債務(wù)余額表（單位：億元）

2.債券發(fā)行量激增，置換債和城投債并存。2009年，財(cái)政部首次代理發(fā)行西部某省政府債券僅90.00億元，至2016年，該省自主發(fā)行地方政府債券2890.62億元。其中，2015年和2016年分別發(fā)行置換債券1467.00億元和2306.52億元，占發(fā)行總量的八成⑦數(shù)據(jù)來(lái)源：Wind咨訊。。發(fā)行地方政府債券是2015年以后地方政府債務(wù)融資的唯一合法渠道⑧新《預(yù)算法》規(guī)定“地方政府舉借債務(wù)應(yīng)通過(guò)發(fā)行政府債券的方式”（2015年）。，對(duì)于地方政府存量債務(wù)按規(guī)定可以發(fā)行一定規(guī)模的地方政府債券置換⑨《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，即43號(hào)文，置換債券資金主要用于償還2013年審計(jì)確定的政府負(fù)有償還責(zé)任的2015年至2017年到期的債務(wù)本金。，實(shí)現(xiàn)地方政府用低利、長(zhǎng)期債務(wù)置換高利、短期債務(wù)，降低債務(wù)到期違約風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。但就目前形勢(shì)看，部分地方政府負(fù)有償還責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任的債權(quán)人，如城投債持有人，在債券未到期且收益率高的情況下置換意愿低。置換政策計(jì)劃于2017年完全結(jié)束，而城投債到期高峰主要集中于2019～2021年，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)或在2018年以后才逐步暴露。

3.一般債券發(fā)行比例提升，償債來(lái)源結(jié)構(gòu)調(diào)整尚需時(shí)日。2012年，西部某省土地出讓價(jià)款收入1363.80億元。同期，該省承諾以此收入償還的債務(wù)余額為2125.65億元，占政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的38.4%⑩數(shù)據(jù)來(lái)源：Wind咨訊。，由于經(jīng)濟(jì)、政策原因，近幾年土地市場(chǎng)波動(dòng)大，土地出讓價(jià)款收入作為償債資金來(lái)源并不穩(wěn)定。而一般債券以地方一般公共預(yù)算收入作擔(dān)保，穩(wěn)定性更高。2015年，地方政府自主發(fā)債后，新增一般債券發(fā)行占比近三分之二，反映了地方政府對(duì)償債資金來(lái)源的權(quán)衡調(diào)整，但相較于累計(jì)債務(wù)余額，徹底改善結(jié)構(gòu)尚需時(shí)日。

4.短期債務(wù)占比高，償還壓力較大。以西部某省某市為例，地方政府2017～2019年進(jìn)入債務(wù)到期高峰，截至2016年底，需政府性資金償還的債務(wù)中，短期債務(wù)（1～3年期）占55.2%。2016年，該省分別發(fā)行5年期和7年期地方政府債券865.13億元和882.88億元，占總發(fā)行量近三分之二??數(shù)據(jù)來(lái)源：Wind咨訊。?《2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，有的地區(qū)仍違規(guī)或變相舉債。抽查發(fā)現(xiàn)，至2015年底，仍有4個(gè)省有違規(guī)擔(dān)保、集資或承諾還款等行為。，某市轉(zhuǎn)貸債券也以此期限為主，可見(jiàn)地方政府試圖通過(guò)新增中長(zhǎng)期債券，自然調(diào)整期限結(jié)構(gòu)，緩解未來(lái)短期償債壓力。

5.縣級(jí)債務(wù)占比重，自主還款能力弱。相對(duì)東部地區(qū)，西部某省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)總量偏小，縣域產(chǎn)業(yè)多以農(nóng)業(yè)為主，財(cái)政收入較少，還款來(lái)源有限，自主還款能力弱，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生資金需求大，債務(wù)結(jié)構(gòu)中縣級(jí)債務(wù)占比高、增速快，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)下沉明顯。截至2016年，該省省本級(jí)政府債務(wù)余額463.00億元，同比下降9.9%，縣級(jí)政府債務(wù)余額4914.00億元，占全省債務(wù)的62.9%（見(jiàn)圖3），同比增長(zhǎng)6.1%。以該省某市為例，2009～2016年，市級(jí)新增債券金額年均增長(zhǎng)3.8%，縣級(jí)年均增長(zhǎng)21.0%，還本付息額市級(jí)年均增長(zhǎng)76.7%，縣級(jí)年均增長(zhǎng)130%（見(jiàn)圖4）。

圖3 截至2016年西部某省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)占比

圖4 2009～2016年某市市、縣級(jí)政府新增債券和還本付息情況

6.隱性債務(wù)規(guī)模大、增速快，情況復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)較大。2015年后，地方政府債券成為地方政府舉債唯一合法途徑，分析和杜絕隱性債務(wù)就成了重中之重。隱性債務(wù)是地方政府通過(guò)變相舉債工具舉借的、未納入預(yù)算管理的表外債務(wù)。隱性債務(wù)按照舉債主體分：一是以平臺(tái)公司、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位為主體，需地方政府以財(cái)政性資金償還或提供擔(dān)保的債務(wù)；二是以地方政府為主體，以PPP項(xiàng)目、政府購(gòu)買服務(wù)或協(xié)議投資為形式的相關(guān)償還或擔(dān)保債務(wù)。2015年后，平臺(tái)公司新增債務(wù)雖不再納入地方政府債務(wù)范圍，但在債券流通市場(chǎng)，城投債依然被投資者視為地方政府債務(wù)而受到追捧，地方政府違規(guī)擔(dān)保也屢有發(fā)生??數(shù)據(jù)來(lái)源：Wind咨訊。?《2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，有的地區(qū)仍違規(guī)或變相舉債。抽查發(fā)現(xiàn)，至2015年底，仍有4個(gè)省有違規(guī)擔(dān)保、集資或承諾還款等行為。。

PPP項(xiàng)目數(shù)和投資額快速增長(zhǎng)，“明股實(shí)債”難以杜絕。為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，西部某省大力推廣PPP模式，PPP項(xiàng)目供需兩旺。截至2017年4月，該省運(yùn)作PPP項(xiàng)目890個(gè)，投資額9892.37億元，較2016年年初分別增長(zhǎng)21.3%和28倍??數(shù)據(jù)來(lái)源：Wind咨訊。?《2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，有的地區(qū)仍違規(guī)或變相舉債。抽查發(fā)現(xiàn)，至2015年底，仍有4個(gè)省有違規(guī)擔(dān)保、集資或承諾還款等行為。。若發(fā)生市場(chǎng)需求變化導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際需求不及預(yù)期，或運(yùn)營(yíng)收益無(wú)法收回投資等，政府的擔(dān)保或承諾將形成政府債務(wù)。

融資方式多元化，增大風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)隱患。受平臺(tái)公司清理整頓影響，平臺(tái)借債速度放緩，規(guī)模下降，地方政府融資渠道拓寬，融資方式多元化成為地方政府隱性債務(wù)新特點(diǎn)。目前，地方政府隱性債務(wù)融資方式主要包括六大類：銀行貸款、債券類融資工具、非銀行金融機(jī)構(gòu)融資、供應(yīng)商應(yīng)付款、從企業(yè)和個(gè)人借款及其他（見(jiàn)表3）。如果管理手段無(wú)法及時(shí)跟進(jìn)，就難以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控全覆蓋。

表3 平臺(tái)公司、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位融資方式

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因分析

本文主要探討作為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)核心風(fēng)險(xiǎn)的信用風(fēng)險(xiǎn)，信用風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生本質(zhì)上是地方政府舉債沖動(dòng)與還款能力不匹配，而監(jiān)督管理的不完善和金融系統(tǒng)的錯(cuò)綜復(fù)雜加劇了此類風(fēng)險(xiǎn)。

（一）地方政府客觀上具有舉借大量債務(wù)的沖動(dòng)

一是地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，投資仍然是拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Γ笆濉币詠?lái)，投資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的年均貢獻(xiàn)率均超過(guò)了50%。對(duì)地方政府而言，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和項(xiàng)目投資成為主要投資方式，大量的資金需求導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。2016年，西部某省全年突出抓好631個(gè)全省重點(diǎn)項(xiàng)目和100個(gè)省級(jí)重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目，新開(kāi)工項(xiàng)目完成投資1.3萬(wàn)億元，對(duì)投資增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率達(dá)85%。

二是GDP考核導(dǎo)向刺激。以GDP增長(zhǎng)率為主的干部考核機(jī)制刺激地方政府舉債沖動(dòng)，地方政府趨向于擴(kuò)大支出規(guī)模，做大GDP。地方官員任免期限與債務(wù)期限不匹配，政績(jī)直接影響升遷，而債務(wù)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)較難衡量。同時(shí)，任免變動(dòng)頻繁也導(dǎo)致政策缺乏連續(xù)性，部分投資項(xiàng)目缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃，通過(guò)項(xiàng)目收益償還債務(wù)的相關(guān)計(jì)劃因項(xiàng)目無(wú)法產(chǎn)生足夠收益而難以實(shí)現(xiàn)，政府投資被套牢時(shí)有發(fā)生，加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三是財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配造成資金缺口。分稅制改革后，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，中央政府上收了財(cái)權(quán)，收入占比較大，雖近幾年占比呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)，但仍保持在40%以上。然而，地方政府承擔(dān)著主要的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障職能，同時(shí)為中央支出項(xiàng)目提供配套資金，地方財(cái)政支出比重明顯偏高，且保持逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，如2016年地方收支占比分別為54.5%和85.4%，資金缺口促使地方政府不斷提高融資規(guī)模 。

四是中央財(cái)政資源公共性。地方政府對(duì)作為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)補(bǔ)貼的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付較為依賴。中央財(cái)政資源具有競(jìng)爭(zhēng)性而不具排他性，這種性質(zhì)會(huì)導(dǎo)致資源過(guò)度消耗。地方政府都想搶在其他地方政府之前向中央政府獲取更多的財(cái)政資源和債務(wù)額度來(lái)發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)，在一定程度上刺激地方政府舉債。

（二）一些地方政府面臨償還債務(wù)的壓力

一是經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，財(cái)政收支失衡加劇。在全球經(jīng)濟(jì)低迷的大背景下，近幾年，除災(zāi)后重建影響短暫跳增外，GDP、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速逐年下降，西部某省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)逐年放緩。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生工程影響下，財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加劇，財(cái)政收支缺口逐年擴(kuò)大。2016年，該省公共財(cái)政收入3389.43億元，同比增長(zhǎng)1.0%；公共財(cái)政支出8011.90億元，同比增長(zhǎng)6.9%，高于地方公共財(cái)政收入增速5.9個(gè)百分點(diǎn)。

二是償債收入大幅下降。稅收、土地出讓價(jià)款收入以及國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)放緩。分稅制改革導(dǎo)致的地方收支矛盾由來(lái)已久，近幾年，宏觀稅負(fù)偏高，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減稅壓力加大，“營(yíng)改增”、減稅降費(fèi)、小微企業(yè)稅收減免等政策的實(shí)施勢(shì)在必行，但確也一定程度減緩地方稅收增長(zhǎng)，2016年，西部某省稅收同比增速較2013年下降16.1個(gè)百分點(diǎn)。房地產(chǎn)調(diào)控政策密集出臺(tái)，引發(fā)市場(chǎng)波動(dòng)，降杠桿、去庫(kù)存動(dòng)作頻繁，開(kāi)發(fā)商新增投資的能力和意愿下降，土地出讓價(jià)款收入大幅減少，2016年較2013年下降27.8%。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和國(guó)企改制，公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，該省國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)利潤(rùn)率總體下降，經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)放緩。

（三）部份地方政府債務(wù)管理粗放

一是監(jiān)督制衡機(jī)制缺乏。不斷縮減的財(cái)政空間和居高不下的債務(wù)水平使得監(jiān)管政府違規(guī)舉債成為當(dāng)務(wù)之急。未建立行之有效的地方政府債務(wù)監(jiān)督制衡機(jī)制，債務(wù)信息不透明，造成違規(guī)舉借或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、舉債后未及時(shí)安排支出、非支出需要舉債等情況屢禁不止，加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二是統(tǒng)計(jì)口徑存在差異。目前，財(cái)政和審計(jì)是負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)測(cè)算的主要部門，在地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑上，財(cái)政部門的測(cè)算側(cè)重地方財(cái)政預(yù)算口徑，“自下而上”匯報(bào)得出，而審計(jì)部門是“自上而下”逐級(jí)審核。統(tǒng)計(jì)口徑差異使得債務(wù)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)多重標(biāo)準(zhǔn)，難以真實(shí)準(zhǔn)確掌握債務(wù)數(shù)據(jù)，據(jù)此制定的監(jiān)督管理措施既不利于部門間發(fā)揮管理合力也難以貼近實(shí)際情況。

三是未建立科學(xué)、完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理體系。目前，各地地方債務(wù)管理較粗放，各省市均未建立起科學(xué)合理的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)量化、分級(jí)管理體系，由于全國(guó)各省、市地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不盡相同，在全國(guó)統(tǒng)一的債務(wù)管理框架下，如果各省市不能結(jié)合自身實(shí)際對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確量化、分級(jí)，那么就難以形成具有針對(duì)性、可操作性的債務(wù)管理手段，管理措施難以落到實(shí)處，債務(wù)管理就會(huì)流于形式，無(wú)法達(dá)到全面有效和動(dòng)態(tài)管理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。結(jié)合國(guó)外分級(jí)思想和指標(biāo)建設(shè)，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化、分級(jí)并實(shí)現(xiàn)分級(jí)、分類管理是實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)管理科學(xué)化、降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。

（四）商業(yè)銀行端風(fēng)險(xiǎn)控制不足

一是商業(yè)銀行有降低審核標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)機(jī)。銀行貸款是地方政府債務(wù)的主要來(lái)源，地方政府債務(wù)作為強(qiáng)信用資產(chǎn)得到商業(yè)銀行青睞，可有效提高存貸款指標(biāo)，做大做強(qiáng)銀行自身資產(chǎn)負(fù)債表，同時(shí)，商業(yè)銀行作為市場(chǎng)主體與地方政府間除發(fā)生市場(chǎng)交易行為外還存在行政管理、社會(huì)責(zé)任等諸多關(guān)聯(lián)，通過(guò)借貸關(guān)系，政府財(cái)政專戶存款和其他利益會(huì)向商業(yè)銀行傾斜，商業(yè)銀行出于以上考慮有可能主觀降低對(duì)地方政府債務(wù)的審核。

二是信息不對(duì)稱導(dǎo)致商業(yè)銀行客觀上無(wú)法管理債務(wù)資信。對(duì)于政府信用狀況，商業(yè)銀行了解甚少，貸前容易出現(xiàn)審核不足，資金投放后，由財(cái)政部門統(tǒng)一支配，商業(yè)銀行也較難進(jìn)行后續(xù)監(jiān)測(cè)。

三是監(jiān)管不到位容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)蔓延。各省級(jí)地方政府債務(wù)主要由商業(yè)銀行承接，最終匯集到各銀行總行，對(duì)銀行總機(jī)構(gòu)地方政府債務(wù)統(tǒng)一的監(jiān)督管理尚缺失，債務(wù)規(guī)模不受特殊控制，銀行通過(guò)資產(chǎn)證券化、理財(cái)產(chǎn)品等方式將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)層層轉(zhuǎn)嫁，一旦發(fā)生地方政府信用危機(jī)，通過(guò)金融系統(tǒng)傳導(dǎo)可能演變?yōu)閰^(qū)域性或系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

四、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策建議

（一）統(tǒng)一債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，建立科學(xué)、完善的政府資產(chǎn)負(fù)債表，完善信息共享機(jī)制

一是完善地方政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，健全政府會(huì)計(jì)核算體系，明確債務(wù)核算制度、范圍、方法和操作規(guī)范。

二是完善報(bào)表編制、會(huì)簽、監(jiān)督、審查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑的統(tǒng)一。

三是建立部門信息共享機(jī)制，加強(qiáng)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告會(huì)計(jì)分析和應(yīng)用。通過(guò)共享報(bào)表數(shù)據(jù)，使各部門在職責(zé)范圍內(nèi)加強(qiáng)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)整理和分析，拓展分析的廣度和深度，提高識(shí)別和管理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。四是健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，全面反映地方政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政可持續(xù)性，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善事前風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)監(jiān)測(cè)、處置機(jī)制

通過(guò)對(duì)地方政府債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)量化和分級(jí)，并對(duì)未來(lái)債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間進(jìn)行預(yù)測(cè)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外研究成果，地方政府債務(wù)違約概率如果控制在0.4%以內(nèi)，短期內(nèi)償債能力很強(qiáng)，發(fā)生債務(wù)違約是小概率事件，幾乎沒(méi)有違約風(fēng)險(xiǎn)，我們將0.4%定義為理想違約概率值，利用KMV模型結(jié)果，建立如下風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)表（見(jiàn)表4）。

表4 地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)表

在風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)的基礎(chǔ)上，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)撥備制度??本文所指的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)撥備是參照商業(yè)銀行貸款撥備計(jì)提的思路，對(duì)地方政府債務(wù)中可能構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)和損失作出準(zhǔn)備，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)用于彌補(bǔ)損失，同時(shí)可以反映地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況和風(fēng)險(xiǎn)成本。不同于債務(wù)償還準(zhǔn)備金，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)撥備不需要單獨(dú)設(shè)立賬戶管理，需在政府資產(chǎn)負(fù)債表中從財(cái)政收入項(xiàng)目單列反映。計(jì)提公式為：債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)撥備=（合理債務(wù)規(guī)模—地方債當(dāng)年到期額）×約定比例（約定比例依據(jù)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況而定，債務(wù)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，比例為0；低風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，比例為50%；中風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，比例為80%；高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，比例為100%）。，將撥備計(jì)提情況納入政府資產(chǎn)負(fù)債表統(tǒng)計(jì)范圍，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債表對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的反映功能。加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)，視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等級(jí)采取相應(yīng)的處置措施：

1.當(dāng)處于無(wú)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，按季跟蹤監(jiān)測(cè)地方政府違約概率；并向本級(jí)政府匯報(bào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估狀況。

2.當(dāng)處于低風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，按50%的比例計(jì)提債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)撥備；按月跟蹤監(jiān)測(cè)地方政府違約概率；及時(shí)向本級(jí)政府匯報(bào)風(fēng)險(xiǎn)狀況；利用對(duì)還款能力有影響的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，關(guān)注指標(biāo)的變化趨勢(shì)；做好存量債務(wù)償還規(guī)劃；加強(qiáng)對(duì)債務(wù)融資建設(shè)項(xiàng)目的管理。

3.當(dāng)處于中風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，按80%的比例計(jì)提債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)撥備；按月跟蹤監(jiān)測(cè)地方政府違約概率；及時(shí)向本級(jí)及上級(jí)政府匯報(bào)風(fēng)險(xiǎn)狀況；審慎辦理新增債務(wù)的審核；提高債務(wù)管理效率和資金使用效率，增加經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的償債收益。

4.當(dāng)處于高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，按100%的比例計(jì)提債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)撥備；按旬跟蹤監(jiān)測(cè)地方政府違約概率；及時(shí)向本級(jí)及上級(jí)政府匯報(bào)風(fēng)險(xiǎn)狀況；暫停新增債務(wù)的發(fā)行，進(jìn)行債務(wù)重組和債務(wù)置換，提高還款能力，減少政府非必要財(cái)政支出、縮減政府運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)。

（三）完善現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)管理框架

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快立法進(jìn)程，強(qiáng)化地方政府債務(wù)的法律硬約束。法律是所有管理形式中約束性最強(qiáng)的，科學(xué)完善的法律制度有利于地方政府債務(wù)的高效管理。通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)管理的權(quán)利、責(zé)任劃分和舉債、用債、還債的全流程控制，使地方政府債務(wù)管理有法可依，有效降低因地方政府違規(guī)舉債形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二是加快財(cái)稅體制改革，改善地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的現(xiàn)狀。在當(dāng)前減稅降費(fèi)的大背景下，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，動(dòng)態(tài)調(diào)整中央與地方稅收分配比例、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付比例，對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，適當(dāng)調(diào)高地方稅收分配比例，反之，則調(diào)低地方稅收分配比例。

三是建立國(guó)庫(kù)單一賬戶，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金統(tǒng)收統(tǒng)支，減少資金在庫(kù)外沉淀，統(tǒng)籌管理國(guó)庫(kù)資金與債務(wù)融資。

（四）建立信息分級(jí)披露制度，定期公布政府債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)，提高債務(wù)透明度

一是對(duì)債務(wù)信息實(shí)施分級(jí)披露，將新債發(fā)行、大額債務(wù)到期、債務(wù)置換、償還舊債、債務(wù)資金使用情況、債務(wù)資金項(xiàng)目進(jìn)展等通過(guò)政務(wù)信息公示平臺(tái)向全社會(huì)公布，建立公眾監(jiān)督機(jī)制；將債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)定期向人大、審計(jì)等部門公布，建立部門監(jiān)督機(jī)制，便于各部門結(jié)合自身職責(zé)，提前發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并反饋風(fēng)險(xiǎn)信息，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力。

二是對(duì)信息披露的真實(shí)性、及時(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性建立責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)非主觀原因造成的信息披露不及時(shí)、披露信息差錯(cuò)要納入政府績(jī)效考核，對(duì)因主觀原因故意瞞報(bào)、虛報(bào)造成的信息披露不真實(shí)、不完整要追究責(zé)任。

（五）加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的監(jiān)督管理，防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一是全面清查或有債務(wù)規(guī)模和具體情況，明確各方償債責(zé)任，做好政府性資金償還計(jì)劃。

二是嚴(yán)格預(yù)算管理和執(zhí)行，預(yù)算未安排事項(xiàng)不得隨意支出，堅(jiān)持地方政府舉債必須有法可依，在債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券。

三是對(duì)易形成政府或有債務(wù)的，要以資產(chǎn)負(fù)債表附注的形式進(jìn)行編制，全面反映地方政府債務(wù)狀況。

四是平臺(tái)公司做好商業(yè)化轉(zhuǎn)型，作為真正市場(chǎng)主體，依靠自身和項(xiàng)目信用融資；政府購(gòu)買服務(wù)范圍嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)且適合市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)，嚴(yán)格監(jiān)管違規(guī)違法變相債務(wù)融資。

五是嚴(yán)格責(zé)任追究，對(duì)違規(guī)擔(dān)保和違規(guī)舉債行為嚴(yán)肅處理，由平臺(tái)公司、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位等主體違規(guī)舉借的債務(wù)自行償還。

（六）加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)督管理

一是建立商業(yè)銀行地方政府債務(wù)備案管理制度，商業(yè)銀行總分行要按季將政府債券購(gòu)買、到期債券收回、平臺(tái)公司貸款發(fā)放、歸還等情況向金融監(jiān)管部門進(jìn)行備案，便于金融監(jiān)管部門掌握地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，及時(shí)對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散到金融系統(tǒng)，維護(hù)金融穩(wěn)定。

二是加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的監(jiān)督，要求商業(yè)銀行在債券購(gòu)買前要審慎評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，在債券持有期間要關(guān)注地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)變化情況，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的后續(xù)監(jiān)督。

三是加強(qiáng)債券發(fā)行過(guò)程中商業(yè)銀行行為的監(jiān)督，杜絕違反公平競(jìng)爭(zhēng)、進(jìn)行利益輸送、直接或間接謀取不正當(dāng)利益以及其他破壞市場(chǎng)秩序造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的行為發(fā)生，一旦查出，要嚴(yán)肅追究金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

四是加強(qiáng)債務(wù)規(guī)模管理，合理設(shè)定地方政府債務(wù)余額占商業(yè)銀行資產(chǎn)總額的比重上限，防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)榻鹑陲L(fēng)險(xiǎn)。

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