上海司法行政標(biāo)準(zhǔn)體系技術(shù)路徑分析

文/韓 晶

2011年以來，上海市司法局以行政審批標(biāo)準(zhǔn)化為切入點(diǎn)，先后開展了民事法律援助、公證服務(wù)、法醫(yī)臨床司法鑒定、監(jiān)獄執(zhí)法、社區(qū)矯正、社區(qū)戒毒等標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，基本涵蓋了司法行政核心工作，為司法行政系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建提供了豐富的有效輸入，形成了“自下而上、以點(diǎn)帶面、整體聯(lián)動(dòng)”的司法行政標(biāo)準(zhǔn)體系，建立了以標(biāo)準(zhǔn)化為技術(shù)支撐的司法行政服務(wù)模式。

《關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）〉的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕89號(hào)）明確要求：加強(qiáng)政府管理標(biāo)準(zhǔn)化，提高行政效能，以推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、提升公共服務(wù)質(zhì)量和加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹c(diǎn)。2018年，是標(biāo)準(zhǔn)化改革的關(guān)鍵年，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的重視前所未有，新《標(biāo)準(zhǔn)化法》在標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量提升、構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系、建立標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)示范制度等16個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了重大突破，進(jìn)一步強(qiáng)化了標(biāo)準(zhǔn)化法治管理；上海發(fā)布《關(guān)于全力打響上?！八拇笃放啤甭氏韧苿?dòng)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，圍繞“質(zhì)量提升、標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、精細(xì)化管理等環(huán)節(jié)多點(diǎn)發(fā)力”。在推進(jìn)司法行政工作過程中引入標(biāo)準(zhǔn)化管理理念和科學(xué)制度設(shè)計(jì)，能夠更好地明確工作要求、統(tǒng)一工作規(guī)范、優(yōu)化工作流程。

引入標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)實(shí)意義

1.營(yíng)造司法公平正義法治化的應(yīng)有之意

公平正義是我們黨治國(guó)理政的一貫主張，也是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容。黨的十九屆三中全會(huì)著眼于依法治國(guó)與公平正義的有機(jī)統(tǒng)一，從立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)方面，對(duì)以法治促進(jìn)社會(huì)公平正義作出了全方位部署。司法行政系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，是人民群眾對(duì)司法行政工作合法性的基本要求，更是對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、人性化的司法服務(wù)需求，以及公平、正義的法治環(huán)境需求。

2.提升“上海服務(wù)”品牌影響力的有效工具

標(biāo)準(zhǔn)體系是司法行政系統(tǒng)公共法律服務(wù)品牌建設(shè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要助力，也是充分發(fā)揮好上海司法行政系統(tǒng)法治保障和法律服務(wù)職能的助推器。標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)貫穿了公共法律服務(wù)窗口、12348公共法律服務(wù)熱線、涉外法律服務(wù)等一系列服務(wù)全國(guó)大局、建設(shè)卓越全球城市的重要舉措，為不斷提升公共法律服務(wù)質(zhì)量、引領(lǐng)產(chǎn)品和服務(wù)走出去發(fā)揮了積極的帶動(dòng)作用。

3.優(yōu)化司法行政服務(wù)精細(xì)化管理的量化標(biāo)尺

標(biāo)準(zhǔn)體系從系統(tǒng)的角度出發(fā)，對(duì)司法行政系統(tǒng)內(nèi)部工作和對(duì)外服務(wù)能夠形成全過程管控，針對(duì)工作流程、管理規(guī)范和人員行為規(guī)范等要素提出精準(zhǔn)要求和操作指南。司法行政機(jī)關(guān)按照標(biāo)準(zhǔn)體系的要求建立健全管理體系，可以從微觀上對(duì)司法行政工作內(nèi)容和管理環(huán)節(jié)進(jìn)行全面系統(tǒng)的梳理，發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部管理中的薄弱、矛盾、重復(fù)環(huán)節(jié)，對(duì)原有的工作情況和管理模式進(jìn)行全面的審視、檢查和補(bǔ)充，優(yōu)化再造流程，理順部門之間、管理過程之間的接口，使整個(gè)管理體系更為科學(xué)完善。

圖1 上海司法行政標(biāo)準(zhǔn)體系框架

司法行政標(biāo)準(zhǔn)體系框架

1.司法行政標(biāo)準(zhǔn)體系框架

上海司法行政系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)體系框架由司法行政相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件與司法行政標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成，二者相互補(bǔ)充、相輔相成（見圖1）。

2.司法行政標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建思路

司法行政系統(tǒng)在推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)之初，鼓勵(lì)界限較為清晰、制度相較成熟、運(yùn)行較為順暢、保障較為有利的工作條線先行先試，雖然有利于局部工作的開展和經(jīng)驗(yàn)的積累，但未在基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和保障標(biāo)準(zhǔn)等共性標(biāo)準(zhǔn)子體系中予以提煉，造成每個(gè)條線的標(biāo)準(zhǔn)體系相對(duì)獨(dú)立或封閉。為了進(jìn)一步提升標(biāo)準(zhǔn)體系的包容性和可延展性，司法行政系統(tǒng)從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，結(jié)合已經(jīng)建立的標(biāo)準(zhǔn)體系，制定框架性、引導(dǎo)性的總領(lǐng)架構(gòu)，為后續(xù)工作條線開展模塊化應(yīng)用提供接口，保障各子體系相互配合、聯(lián)動(dòng)運(yùn)行，形成互為補(bǔ)充、相輔相成的動(dòng)態(tài)體系框架。

②標(biāo)準(zhǔn)與法律協(xié)同

法律、法規(guī)及規(guī)范的核心要素是規(guī)定人或單位的權(quán)利義務(wù)及其責(zé)任，規(guī)定的內(nèi)容通常具有普適性，故聚焦在“點(diǎn)”上就比較原則，針對(duì)性弱，一般缺乏具體的量化操作指標(biāo)；標(biāo)準(zhǔn)不直接規(guī)范權(quán)利義務(wù)和罰則，一般從工作環(huán)節(jié)上規(guī)定具體的指標(biāo)、方法和要求（即“一事一議”“一事一標(biāo)”）。兩者的區(qū)別具化了標(biāo)準(zhǔn)的定位，即對(duì)適用的法律、法規(guī)及規(guī)范的實(shí)施進(jìn)行承接和細(xì)化。對(duì)于司法行政標(biāo)準(zhǔn)化工作的開展而言，尤其應(yīng)理清標(biāo)準(zhǔn)與法律之間的關(guān)系，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)對(duì)法律條款的銜接和細(xì)化作用，利用標(biāo)準(zhǔn)配套法律來共同規(guī)范司法行政工作。

③服務(wù)于司法行政總體建設(shè)目標(biāo)

司法行政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)以司法總體建設(shè)目標(biāo)為導(dǎo)向，橫向上覆蓋了以導(dǎo)則、術(shù)語、分類及代碼、符號(hào)與標(biāo)志為子體系的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)（第一層），以及包括保障系統(tǒng)、業(yè)務(wù)管理和評(píng)價(jià)與改進(jìn)子體系的專用標(biāo)準(zhǔn)（第二層）；縱向上分切各子體系，尤其是業(yè)務(wù)管理，按照工作條線進(jìn)行劃分，使每項(xiàng)工作都能上溯其所需要的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和專用標(biāo)準(zhǔn)（主要是保障系統(tǒng)和評(píng)價(jià)與改進(jìn)子體系），這樣就形成了模塊化的標(biāo)準(zhǔn)體系，每一個(gè)子體系都可以成為司法行政總體建設(shè)目標(biāo)的“分項(xiàng)”，達(dá)到“1+1＞2”的工作目標(biāo)。

司法行政標(biāo)準(zhǔn)化工作推進(jìn)路徑

1.轉(zhuǎn)變思想，樹立標(biāo)準(zhǔn)化工作意識(shí)

標(biāo)準(zhǔn)化作為科學(xué)管理的有效工具，在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的作用愈發(fā)凸顯，但和目前的工作思路、方法和習(xí)慣有所不同，這就要求在推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化工作過程中圍繞司法行政系統(tǒng)各項(xiàng)職責(zé)分工，充分運(yùn)用小組學(xué)習(xí)、研討會(huì)、專題講座等多種形式開展標(biāo)準(zhǔn)化宣貫，從理論基礎(chǔ)、體系構(gòu)建、貫徹實(shí)施、案例分析等方面加強(qiáng)宣貫培訓(xùn)，對(duì)已有的相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)開展解讀，形成人人學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、事事用標(biāo)準(zhǔn)的良好氛圍。

2.規(guī)范協(xié)同，強(qiáng)調(diào)“大標(biāo)準(zhǔn)”概念

在推進(jìn)司法行政標(biāo)準(zhǔn)化時(shí)宜利用“大標(biāo)準(zhǔn)”概念、系統(tǒng)工程和綜合標(biāo)準(zhǔn)化的理念，與司法行政管理中的檔案管理、文件管理、職能管理、人事管理以及事項(xiàng)管理等規(guī)章制度有機(jī)結(jié)合，形成法律法規(guī)、規(guī)范性文件、規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)等共同組成的“泛標(biāo)準(zhǔn)”體系，充分發(fā)揮法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的協(xié)同作用。

3.頂層設(shè)計(jì)，明確司法行政標(biāo)準(zhǔn)化工作的推進(jìn)步驟

作為司法行政系統(tǒng)推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化的綱領(lǐng)性文件，《上海市司法行政系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化三年行動(dòng)計(jì)劃》將標(biāo)準(zhǔn)化工作設(shè)定為“近期、中期、遠(yuǎn)期”三階段發(fā)展目標(biāo)和具體任務(wù)，確立了以點(diǎn)帶線、線面結(jié)合、方案差異、分工細(xì)化、責(zé)任到人、制度保障的工作思路。此外，結(jié)合不同業(yè)務(wù)類別和區(qū)域，充分考慮公共法律服務(wù)供給情況，標(biāo)準(zhǔn)化工作模式可采用理論研究、試點(diǎn)建設(shè)、地方標(biāo)準(zhǔn)研制、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同等多種形式，有計(jì)劃、全方位的推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程。

4.注重實(shí)效，形成可復(fù)制、可推廣的標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)模式

促進(jìn)司法行政標(biāo)準(zhǔn)化與司法行政理論創(chuàng)新、應(yīng)用創(chuàng)新相結(jié)合，將司法行政先進(jìn)的管理理論和管理模式轉(zhuǎn)化為管理標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，提高標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、技術(shù)性、前瞻性和引領(lǐng)性，使標(biāo)準(zhǔn)成為司法行政創(chuàng)新成果可衡量、可操作、可改進(jìn)、可復(fù)制的工具。此外還應(yīng)分析驗(yàn)證司法行政管理標(biāo)準(zhǔn)，順應(yīng)開放力度和國(guó)際化程度不斷深化的形勢(shì)要求，主動(dòng)對(duì)接、積極融入對(duì)外開放大局、“一帶一路”建設(shè)、上海自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展、提升城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力等國(guó)家和上海重大戰(zhàn)略部署，引領(lǐng)司法行政標(biāo)準(zhǔn)“走出去”。

結(jié) 語

司法行政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)并非一勞永逸，應(yīng)建立司法行政標(biāo)準(zhǔn)化反饋和評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)司法行政標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、重大工程實(shí)施、關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)研制推廣等工作的實(shí)施效果進(jìn)行反饋和評(píng)價(jià)，及時(shí)對(duì)司法行政標(biāo)準(zhǔn)體系、運(yùn)行機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行修訂和完善，形成司法行政標(biāo)準(zhǔn)體系持續(xù)改進(jìn)、良性循環(huán)機(jī)制。