關(guān)于樅陽(yáng)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的思考

摘要：本文結(jié)合樅陽(yáng)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的實(shí)際情況，分別從土地流轉(zhuǎn)身份上的限制、土地流轉(zhuǎn)條件上的限制、土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)上的限制、農(nóng)村土地市場(chǎng)的限制、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的限制等五個(gè)方面，分析了樅陽(yáng)縣由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)模式自身的利弊及缺乏健全的市場(chǎng)機(jī)制和有效的管理機(jī)構(gòu)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題。

隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，近年來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加速的態(tài)勢(shì)。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，反映了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。在改革開(kāi)放四十年之際，樅陽(yáng)縣的工業(yè)、農(nóng)業(yè)上升到一個(gè)新的臺(tái)階，社會(huì)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展，因此土地流轉(zhuǎn)的面積逐步擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)形式不斷豐富，它有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)了土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增加了農(nóng)業(yè)投入，拓寬了農(nóng)民增收渠道。但是由于思想意識(shí)落后、家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)模式自身的弊端及缺乏健全的市場(chǎng)機(jī)制和有效的管理機(jī)構(gòu)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地流轉(zhuǎn)仍存在以下不足。

第一，土地流轉(zhuǎn)身份上的限制。

目前我縣農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部。“土地承包方案以及土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意?！笨梢?jiàn)，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被作為例外受到了嚴(yán)格的限制。這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，從而土地承包權(quán)無(wú)法按照市場(chǎng)方式自由轉(zhuǎn)讓，對(duì)土地資源的合理配置制造了障礙。

本人認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村土地的利用不能再局限于追求“一味的公平”目標(biāo)，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以效率為中心。如樅陽(yáng)海螺公司因發(fā)展需要，征用護(hù)國(guó)居委會(huì)村集體土地，不僅解決了村里富余勞動(dòng)力、村民社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等問(wèn)題，還是縣域經(jīng)濟(jì)的中流砥柱。目前我國(guó)農(nóng)村中各集體經(jīng)濟(jì)組織之間的生產(chǎn)能力各異，如果仍舊停留在原有的生產(chǎn)格局，各地差異將越來(lái)越大，這與共同富裕的目標(biāo)相悖。同時(shí)，這種格局在很大程度上限制了集體組織間在土地利用上的余、缺調(diào)節(jié)，這不僅將對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生不利影響，也會(huì)使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)很可能局限在一個(gè)個(gè)孤立的小范圍內(nèi)，以至培育出十分零散的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，與我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展是不相協(xié)調(diào)的。

第二，土地流轉(zhuǎn)條件上的限制。

從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓來(lái)講，當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的一個(gè)前提條件是：其轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包人同意。既然已經(jīng)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)性質(zhì)，就應(yīng)賦予承包經(jīng)營(yíng)人完整的土地使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，它與承包地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)一道構(gòu)成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)情況下家庭承包制度的基礎(chǔ)。承包農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)的主體。當(dāng)前侵害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)的現(xiàn)象較多，正是因?yàn)閷?duì)農(nóng)戶自主決策的限制，使有些集體組織以土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)為借口，以所謂“反租倒包”等花樣，以低價(jià)強(qiáng)行“租用”農(nóng)戶承包地，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中與民爭(zhēng)利，或者隨意調(diào)整承包地，分出所謂“口糧田”、“機(jī)動(dòng)田”，變相剝奪農(nóng)戶土地。再者，如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)體制下這種限制情有可原的話，那隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，加之農(nóng)村土地稀缺性問(wèn)題的突顯，這種靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)占有形式已經(jīng)逐漸暴露出其弊端。如當(dāng)前樅陽(yáng)縣農(nóng)村的普遍現(xiàn)象是外出人口增多，那么這一部分人原來(lái)所承包的土地將無(wú)法由他們自己親自經(jīng)營(yíng)，如果不轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的話，勢(shì)必造成土地資源的浪費(fèi)。而如果這些土地一律由農(nóng)村集體組織來(lái)重新統(tǒng)一安排的話，成本非常大。加之現(xiàn)行法律又在農(nóng)戶之間的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)上設(shè)置了多重障礙，所以必須加以完善。

第三，土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)上的限制。

隨著社會(huì)的發(fā)展，財(cái)產(chǎn)權(quán)已有原來(lái)注重于對(duì)標(biāo)的物的現(xiàn)實(shí)支配的具體權(quán)利，演變?yōu)樽⒅赜谑杖〈鷥r(jià)或獲取融資的價(jià)值權(quán)，農(nóng)村土地承包權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的融資功能，這一點(diǎn)在有關(guān)學(xué)者提出的農(nóng)地他物權(quán)體系中已有包括。但我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)，農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種不完善的產(chǎn)權(quán)，土地收益權(quán)不完整、不清晰，難以形成土地融資市場(chǎng)，抑制了農(nóng)地的價(jià)值擔(dān)保功能，限制了土地承包權(quán)價(jià)值最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建議修改《擔(dān)保法》中對(duì)于農(nóng)村土地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的規(guī)定：指定土地流轉(zhuǎn)格式合同，明確雙方權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)的擴(kuò)展等問(wèn)題，都與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)，農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大制約因素，也必將制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利是有價(jià)值的，其物權(quán)性質(zhì)已為學(xué)界所認(rèn)同，權(quán)利人享有處分權(quán)，則之為抵押純屬自然。當(dāng)然鑒于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)畢竟與國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策息息相關(guān)，因此，建議在穩(wěn)定承包權(quán)30年不變的基礎(chǔ)上，在符合法律規(guī)定和不改變土地的農(nóng)用目的的情況下，以土地使用權(quán)抵押貸款融資的方式，使農(nóng)民較為方便地獲得急需的啟動(dòng)資金，發(fā)展農(nóng)業(yè)或農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，以此促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

第四，農(nóng)村土地市場(chǎng)的限制。

建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。首先，探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。其次，培育和發(fā)展各種類(lèi)型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織。建立土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流動(dòng)制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢(shì)，而完善中介服務(wù)組織是農(nóng)村土地市場(chǎng)化的關(guān)鍵。第三、建立調(diào)節(jié)機(jī)制，防止土地使用權(quán)過(guò)于集中，以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育，可加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓的公平性和競(jìng)爭(zhēng)性，實(shí)現(xiàn)有序管理。

第五，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的限制。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的著力點(diǎn)應(yīng)放在“動(dòng)人”上。只有人口轉(zhuǎn)移了，“動(dòng)地”才順理成章，水到渠成。所以要大力發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移，要加快“小城鎮(zhèn)”建設(shè)，拉大城市框架，提供就業(yè)崗位，讓農(nóng)民有崗位就業(yè)，為農(nóng)民穩(wěn)定轉(zhuǎn)移創(chuàng)造更多的機(jī)遇。

目前，我縣大多數(shù)農(nóng)民仍然把土地作為安身立命的基本生活保障，作為獲取收入的主要來(lái)源，作為生老病死的保障。沒(méi)有健全的社會(huì)制度，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離開(kāi)土地的安全感和適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育的進(jìn)程也將嚴(yán)重受阻。因而，必須建立健全多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會(huì)保險(xiǎn)功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。

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作者簡(jiǎn)介：汪敏（1967.07-），女，安徽樅陽(yáng)人，安徽省樅陽(yáng)縣地礦事務(wù)服務(wù)中心工作，工程師，研究方向：土地調(diào)查和研究。