國際碳稅制度建立的主要內容及對我國的啟示

劉建 高維新

摘 要：隨著氣候不斷變暖，中國作為全球最大碳排放國家之一，亟需在確保經濟發(fā)展的同時，實施節(jié)能減排工作，應對全球氣候變化。而碳稅作為主要減排手段之一，已經被諸多國家付諸實踐，并且取得了一定效果。基于此，本文首先分析了碳稅制度的發(fā)展歷程，進而研究了國外建立碳稅制度的先進經驗，進一步根據國外建立碳稅制度的經驗，為我國建立碳稅制度提出幾點啟示。

關鍵詞：國際碳稅制度；發(fā)展階段；國際經驗做法；啟示

碳稅主要是針對二氧化碳排放量征收的一種稅制，碳稅開征主要目標是希望通過減少二氧化碳排放量，減緩全球氣候變暖進程。當前，我國為了減緩全球氣候變暖進程，承諾到2030年左右，將國內單位生產總值二氧化碳排放量，較2005年降低60%-65%。在此過程中，我國應出臺相應節(jié)能減排政策，達到減少二氧化碳排放的目標。其中，征收碳稅作為主要節(jié)能減排手段之一，受到我國相關立法部門的重視。并且，伴隨著國家節(jié)能減排政策的出臺，我國建立碳稅制度的愿望越來越強烈。據中國商網報道顯示，2017年11月20日財政部正式在《中華人民共和國資源稅法》資源稅稅目稅率表中，明確指出對二氧化碳將以2%-5%的稅率進行征稅，這意味著碳稅制度在意識形態(tài)領域已基本成型。而發(fā)達國家一直都對碳稅制度非常重視，如芬蘭、丹麥、英國等發(fā)達國家早已建立了碳稅制度，且隨著經濟發(fā)展，這些國家碳稅制度日漸趨于完善。因此，我國在建立碳稅制度時，可借鑒國際豐富的碳稅制度建立和實施經驗，進而加速推進我國碳稅制度的建立進程。

一、國際碳稅制度的發(fā)展歷程

碳稅最早是出現(xiàn)在英國經濟學家庇古所提出的“庇古理論”中，其主要目標是根據污染造成的危害，向排污者征稅，進而達到減少污染物排放的目標。并且，在2005年簽訂的《京都協(xié)議書》中，明確以法律形式限制了溫室氣體排放量，為要建立碳稅制度的國家提供了立法依據。目前，隨著節(jié)能減排進程的推進，越來越多國家建立了碳稅制度。據權威數據顯示，截止到2017年底，全球已經有39個國家和23個地區(qū)，制定并建立了碳稅制度。并且，挪威、瑞典、芬蘭、日本、荷蘭等國明確了碳稅征收標準，并進一步完善了碳稅制度。從碳稅的發(fā)展歷程來看，碳稅制度的建立主要分為三個階段。

第一個階段是在20世紀90年代。隨著二氧化碳排放量不斷增加，芬蘭、丹麥、荷蘭等國紛紛建立了碳稅制度。然而，由于各國實際發(fā)展情況和節(jié)能減排目標不同，在建立碳稅制度時，也存在一定的差異性。例如，芬蘭碳稅制度主要采取混合式，稅率設置主要包含了石化能源和非石化能源兩個部分。石化能源主要包括煤、石油，以及各種能源制品；非化石能源主要包括電力、生物質能源等。并且，芬蘭碳稅建立初期，主要將含碳量作為計稅依據，設定了1.2歐元/噸二氧化碳較低的碳稅稅率。瑞典征稅依據主要是以燃料中含炭量為征稅依據，碳稅的征收范圍覆蓋了大部分化石能源。與芬蘭不同的是，瑞典在對能源按含碳量征收碳稅的同時，對煤炭、石油和輕燃料等能源，以57.39歐元/噸、0.5歐元/升和0.38歐元/升的稅率征收能源稅。這一階段碳稅的實施效果最為明顯，在應對氣候變化和保護生態(tài)環(huán)境方面，發(fā)揮了重要作用。與此同時，這一階段碳稅制度建立的經驗，為以下兩個階段建立碳稅制度提供了參考依據。

第二階段是在2000年-2010年之間。在這一階段，英國、冰島、愛爾蘭等國家，以及加拿大不列顛哥倫比亞省等地區(qū)建立了碳稅制度。英國作為全球二氧化碳排放量較多的國家之一，為了減少二氧化碳排放量，控制氣候變化，2000年頒布了《氣候變化計劃》，決定針對二氧化碳的排量進行征稅。英國碳稅主要針對非家庭用煤炭、天然氣和電力系統(tǒng)征收碳稅，并根據其碳含量，按照從低到高的原則征收碳稅。同時，英國將碳稅收入主要用于減少雇主支付的社會保險和節(jié)能減排項目的投資。此外，2008年7月加拿大不列顛哥倫比亞省開始對最終消費者征收碳稅。征收對象涵蓋了所有的化石燃料，主要包括汽油、柴油、煤以及家用燃油，成為了全球最全面、最徹底的碳稅征收地區(qū)之一，制定了8.07歐元/噸二氧化碳的碳稅稅率，且計劃到2012年底，每年以4歐元的增長趨勢，逐步增長碳稅稅率。同時，加拿大不列顛哥倫比亞省將碳稅額外收入，主要用于抵消該省個人和企業(yè)上繳的其他稅種減少部分，尤其是個人和企業(yè)所得稅。這一時期建立碳稅制度的國家，目前碳稅發(fā)展較為穩(wěn)定。

第三個階段是2011年至今。在這一時期，日本、澳大利亞等國家建立了碳稅制度。日本雖然在2007年便開始正式設施碳稅，但是碳稅主要以環(huán)境稅的獨立模式進行征收，直至2011年10月1日，日本才將碳稅征收方式由環(huán)境稅獨立方式，變革為煤炭附加稅的形式進行運作。因此，將日本歸納到碳稅制度第三個階段當中。日本碳稅稅基逐步由化石能源的含碳量，轉換為化石燃料中二氧化碳的排放量，并且將碳稅的稅率由18.2歐元/噸二氧化碳，改革為2.2歐元/噸二氧化碳排放量附加稅率。日本碳稅征收模式的改革，不僅避免了重復征稅和減少征稅成本的現(xiàn)象，而且減弱了碳稅制度的推行阻力。同時，澳大利亞作為南半球碳排大國，也積極建立了碳稅制度。據澳大利亞相關數據顯示，澳大利亞每年人均碳排放量超過了中國和美國，成為全球人均二氧化碳排放量最多的國家。因此，2012年澳大利亞政府通過了新法案，決定對二氧化碳排放實行強制性征稅政策。并且預計到2020年，澳大利亞將減少二氧化碳排放量約為159萬噸。澳大利亞主要對電力行業(yè)、煤炭、鋼鐵工業(yè)、碳排放量大的產品征收碳稅，但是澳大利亞對用于家庭和交通方面的燃料，不征收碳稅。澳大利亞碳稅的建立，推動了澳大利亞可再生能源、清潔能源和節(jié)能技術的發(fā)展。根據澳大利亞政府部門數據顯示，至2020年澳大利亞全國范圍內將會有20%的電力來自于可再生能源。

綜上所述，全球各國為了應對氣候變化，制定了相應的法律法規(guī)，并實施了碳稅制度。并且，許多地區(qū)和國家的碳稅制度已經取得了顯著效果。因此，分析國際碳稅制度建立經驗，對我國建立碳稅制度具有十分重要的意義。

二、國際碳稅制度建立的經驗分析

（一）碳稅制度法律法規(guī)較為完善

發(fā)達國家非常注重環(huán)境保護，且建立了完善的碳稅制度，成為了全球碳稅制度實施的先驅者。并且，隨著碳稅制度不斷發(fā)展，碳稅制度相關法律法規(guī)也日益完善，能夠更好監(jiān)督碳稅的實施。例如，2009年美國環(huán)保署裁定二氧化碳為污染物，將二氧化碳納入到《清潔空氣法案》的章程范圍內。至此，美國對二氧化碳征稅，具有了法律依據。同年，美國眾議院通過的《清潔能源安全法》，明確提出美國將在2020年，對未能達到美國碳排放標準的進口產品征收高額碳稅，表明美國的碳稅實施法律法規(guī)得到了進一步完善。同時，日本在上世紀90年代簽訂《京都議定書》后，針對建立碳稅制度提出的一系列法律條款與方案。2004日本進一步制定了碳稅制度的法律條款，且近幾年不斷完善和修正之前碳稅的法律條款，對碳稅的稅率、征收范圍以及減免政策作出了詳細而具體的規(guī)定。此外，2009年日本環(huán)境省提出“地球溫暖化對策稅具體案”，將碳稅作為一種新稅種，正式列入日本稅制改革大綱中，并指出碳稅主要對石油、天然氣等進行征稅。進而使得日本在征收碳稅時，具有可參考的具體法律。擁有完善的法律法規(guī)，可為碳稅制度的建立和實施工作提供監(jiān)督指引。

（二）碳稅征收行業(yè)劃分明確

國外發(fā)達國家為了順利建立和推行碳稅制度，對不同行業(yè)采取不同的征收措施。如芬蘭在設定碳稅稅率時，對天然氣和煤炭生產企業(yè)，采用免征碳稅策略；對工業(yè)能源企業(yè)和生活能源企業(yè)設定了較高的碳稅稅率；對天燃氣和煤炭消費環(huán)節(jié)的企業(yè)和個人，征收高額碳稅。具體而言，對能源消費企業(yè)，如對家庭用碳制定了每噸二氧化碳排放量高達20.2歐元的碳稅稅率。通過對不同行業(yè)實施差異化碳稅征收標準，芬蘭有效控制了二氧化碳排放量。據統(tǒng)計芬蘭國內統(tǒng)計數據顯示，2017年芬蘭通過推行碳稅差異化征收標準，使得二氧化碳排放量，較2016年降低了約3%左右。同時，挪威通過對造紙、冶金、漁業(yè)，以及石油需求企業(yè)，采取不同的碳稅征收標準，使得挪威國內二氧化碳排放量，以每年1%的速度逐年減少。在此碳稅征收背景下，國外碳稅得到了大幅度發(fā)展，取得了良好的效果。

（三）擁有健全的稅收返還制度

發(fā)達國家為了有效的推行碳稅制度，在碳稅制度建立之初，便制定了完善的稅收返回制度。許多國家碳稅稅收主要用于重點行業(yè)和企業(yè)的返還資金。例如，英國正式通過《氣候變化法案》，以及提出的全國氣候變化方案，制定了明確的碳稅返還制度。該制度中明確規(guī)定參與《氣候變化協(xié)議》的6000家工業(yè)和商業(yè)組織，在實現(xiàn)減排目標之后，可以獲得80%的碳稅返還優(yōu)惠政策，以此激勵更多企業(yè)積極參與到碳稅繳納活動中。以及丹麥的《綠色稅收框架》中明確規(guī)定，對于繳納碳稅的企業(yè)，將會返還50%的碳稅，主要用于緩解企業(yè)稅收壓力。同時，丹麥政府將來自工業(yè)領域的碳稅收入全部返回到工業(yè)，作為改善能效的投資基金。此外，英國政府將碳稅收入的部分用于節(jié)能環(huán)保投資項目，加大低碳技術應用和開發(fā)力度，實現(xiàn)節(jié)能減排的目標。而通過建立碳稅返回制度，國外碳稅繳納主體避免了因自身承受能力問題拒絕繳納碳稅現(xiàn)象出現(xiàn)。

（四）形成了全面的碳稅配套制度

當前建立碳稅制度的國家，主要包括英國、芬蘭、瑞典，以及加拿大的魁北克和不列顛哥倫比亞省等國家和地區(qū)，并且形成了以碳稅為主體，其他配套制度協(xié)調發(fā)展的全面碳稅體系。例如，芬蘭在建立碳稅制度的同時，制定了與碳稅制度配套的化石能源稅收和非化石能源稅收體系，與碳稅協(xié)調發(fā)展。以及瑞典為了鼓勵企業(yè)采用低能耗的能源和技術，制定了一系列碳稅免稅優(yōu)惠制度。主要內容是針對達到相關能耗效率要求的企業(yè)，便可獲得免稅優(yōu)惠條件。同時，丹麥政府為了順利實施碳稅制度，制定了與碳稅相配套的補貼制度。主要內容是通過財政支出的形式，補貼繳納碳稅的企業(yè)和個人，進而減輕企業(yè)由于繳納碳稅帶來的通貨膨脹問題。此外，澳大利亞為了緩解碳稅繳納主體的賦稅壓力，制定了與碳稅相配套的補償機制和援建計劃。其中，澳大利亞針對個人這一納稅主體，通過制定碳價格機制，將碳稅收入的50%用于補償居民，減輕居民納稅壓力。并且，澳大利亞政府針對企業(yè)，制定了清潔能源援助計劃，以資金支持的方式，加大對企業(yè)發(fā)展低碳技術的投入，進而減少企業(yè)碳排放量。此外，澳大利亞針對電力和天然氣的消費主體，政府制定了5.04億歐元的資金支持政策，用來緩解繳納碳稅帶來壓力?？梢?，通過建立全面的碳稅配套制度，能夠推進碳稅制度更好的發(fā)展。

（五）碳稅使用途徑清晰、合理

歐洲作為世界上最早開始征收碳稅的地區(qū)，對碳稅收入用途做出了較為明確規(guī)范。在確定碳稅用途時，遵循了稅收中性原則，大部分國家將稅收收入主要應用到改進能源技術投資中，或者納入到財政收入當中。例如，瑞典為了有效推行碳稅制度，降低了個人所得稅稅率。因此，瑞典將碳稅收入主要用于彌補所得稅降低，產生的財政缺口。丹麥也是碳稅用途較為明確的國家之一，通過建立?？顚Ｓ庙椖?，將碳稅收入全部用于節(jié)能減排項目建設中。同時，法國政府提出了“綠色支票”的概念，將碳稅收入作為綠色稅收，并把碳稅收入全部用于扶持企業(yè)和家庭。此外，挪威與其他國家的碳稅收入用途不同，主要通過減少雇主為雇員支付社會保障稅這一途徑，將碳稅收入主要用于降低企業(yè)勞動力成本，促進碳稅制度進一步發(fā)展。總之，合理的碳稅使用途徑，可以減少碳稅制度的推廣阻力。

三、國際碳稅制度建立對我國的啟示

（一）完善碳稅法律法規(guī)

當前，我國碳稅制度還在構建中，有關碳稅制度的法律法規(guī)還不健全，進而導致碳稅在實際建立與實施過程，沒有法律保障。因此，制定碳稅制度相關法律法規(guī)具有重要的現(xiàn)實作用。具體而言，立法機構可依據發(fā)達國家建立碳稅法律法規(guī)的經驗，并結合我國實際發(fā)展情況，建立中國特色的碳稅法律法規(guī)，明確規(guī)定納稅主體的權利和義務。同時，當《環(huán)境保護稅法》、《節(jié)約能源法》等具體法律，難以對碳稅的具體實施情況做出監(jiān)督管理時，可參考由我國國務院制定的行政法規(guī)和法律框架，設立相應碳稅行政法律法規(guī)。在制定碳稅行政法律法規(guī)時，一方面，要充分考慮碳稅公益性特征，根據各行業(yè)的收入水平，設立不同碳稅征收標準。另一方面，綜合考慮納稅主體的實際情況和碳排放量，及其納稅主體的承擔能力，合理設定碳稅的最高征收標準，從而制定適合于我國國情的碳稅行政法律法規(guī)。

（二）制定合理的稅收使用途徑

我國在構建碳稅制度時，應結合實際國情，合理規(guī)劃碳稅收入途徑。在此過程中，可以借鑒發(fā)達國家的經驗，正確合理地制定碳稅使用途徑。許多建立碳稅制度的國家，主要采用?？顪视煤图{入財政收入兩種碳稅收入使用途徑。因此，我國在碳稅建立之初，可以借鑒日本的稅收使用途徑，建立碳稅收入專用資金項目，將碳稅收入主要運用到低碳技術開發(fā)、使用低碳能源等節(jié)能減排項目中，實現(xiàn)節(jié)能減排的目標。并且，在稅收進行?？顚Ｓ脮r，應做到公開透明，接受社會大眾的監(jiān)督，使納稅主體更好的接受碳稅，進而為碳稅制度推行營造良好的群眾基礎。同時，當碳稅制度發(fā)展到一定階段時，應將碳稅收入納入到國家財政收入當中，更好實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。具體而言，將碳稅收入納入到財政體系中，由財政部門對其進行統(tǒng)一管理與分配。財政部門可將碳稅收入用于企業(yè)和個人的扶持政策當中，對于受碳稅影響較大的企業(yè)，可以使用財政收入進行補貼，減輕企業(yè)賦稅壓力，以及可通過增加養(yǎng)老金的方式，減輕企業(yè)負擔，進而減少建立碳稅制度的阻力。

（三）制定碳稅的配套制度

發(fā)達國家在建立碳稅制度時，制定了與碳稅相結合的配套制度，建立了綜合節(jié)能減排碳稅體系，進一步提升了碳稅的節(jié)能減排效果。因此，我國在建立碳稅制度時，應借鑒國際上先進經驗，制定碳稅相配套的制度，將碳稅、碳排放、行政指令等減排政策同時實施使用。具體而言，在建立碳稅制度時應建立碳交易制度，輔助碳稅制度更好的實行。碳稅制度可以根據碳交易制定碳排放總量，制定合理的碳稅稅率，實現(xiàn)碳稅和碳交易有機結合，更好發(fā)揮碳稅節(jié)能減排作用。同時，建立碳稅制度時，應積極協(xié)調碳稅與其他化石能源稅種之間的關系，充分考慮其他稅種稅收、價格和成本因素，進而對碳稅制度進行創(chuàng)新與改革，發(fā)揮碳稅與其他稅收的合力作用，進一步推動中國節(jié)能減排事業(yè)的發(fā)展。此外，可根據我國國情，對能源密集型企業(yè)，制定促進碳稅發(fā)展的財政補貼機制。如鼓勵企業(yè)進行節(jié)能減排工作，對積極研發(fā)利用減排技術，并取得明顯效果的企業(yè)，給予碳稅優(yōu)惠或者減免政策。

（四）明確碳稅的征收范圍

現(xiàn)階段，我國為了減緩全球變暖的進程，以及發(fā)展低碳經濟，正在積極籌備建立碳稅制度的相關工作。在此過程中，我國相關部門應借鑒發(fā)達國家建立碳稅制度的成功經驗，明確碳稅征收范圍。具體而言，在確定碳稅征收范圍時，初期應將煤炭、天然氣等一次性能源企業(yè)作為碳稅征收范圍。后期隨著碳稅制度的成熟與完善，應逐漸拓展碳稅制度的征收范圍，將個人、家庭納入到碳稅的征收范圍中，進一步實現(xiàn)節(jié)能減排的目標。同時，由于我國電力行業(yè)主要是通過燃燒能源資源獲取能源。因此，我國碳稅制度在確定納稅范圍時，可采用與發(fā)達國家不同的政策，將電力行業(yè)納入到碳稅征收范圍當中。此外，我國應不斷拓寬碳稅稅基，將碳稅征收范圍進一步延伸到生產生活各個領域中，更深層次的實現(xiàn)減少化石燃料消耗、二氧化碳排放及減緩氣候變暖的目標。

（五）設置不同等級稅率

稅率作為碳稅制度的重要組成部分，其設置合理與否，將會對推行碳稅制度具有重要的影響。因此，我國在建立碳稅制度時，應學習國外碳稅稅率設置經驗。具體而言，可以根據行業(yè)不同，設置不同稅率。在此過程中，對電力、生物質能等使用新能源的企業(yè)，給予碳稅減免優(yōu)惠；對私人家庭和工業(yè)企業(yè)征收一定比例的碳稅；對以資源為燃料的企業(yè)，征收高額的碳稅。同時，為了保護工業(yè)企業(yè)綜合競爭力，制定工業(yè)企業(yè)只需按照碳稅稅率50%進行繳稅的優(yōu)惠政策。并且，隨著碳稅制度不斷成熟與發(fā)展，應遵循行業(yè)不同，設置差別化的稅收原則，不斷對碳稅稅率做出調整。具體可通過逐漸降低工業(yè)企業(yè)稅率，增加個人或者家庭稅率，對能源密集型企業(yè)給予碳稅減免政策等方式，逐漸調整碳稅稅率，更好的發(fā)揮碳稅節(jié)能減排的作用。

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