美國(guó)私立高校財(cái)政資助分類管理制度的變遷及啟示

胡茂波 朱夢(mèng)玫 伍海泉

摘 要 在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和高等教育的發(fā)展、政府和私立高校的利益訴求、非正式制度的影響下，美國(guó)非營(yíng)利性私立高校財(cái)政資助制度變遷從以強(qiáng)制性制度為主，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉T致性制度為主；營(yíng)利性私立高校財(cái)政資助制度變遷則以誘致性制度為主，強(qiáng)制性制度為輔。財(cái)政資助制度的變遷為私立高校帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)收益，為社會(huì)帶來(lái)了公共利益。借鑒其經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)民辦高校財(cái)政資助制度應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)利益主體及其職責(zé)；細(xì)化并落實(shí)非營(yíng)利性民辦高校財(cái)政資助制度相關(guān)政策，合理界定政府對(duì)其管轄范圍；改善并保障營(yíng)利性民辦高校的經(jīng)費(fèi)籌措環(huán)境。

關(guān)鍵詞 制度變遷；私立高校；財(cái)政資助；分類管理

[中圖分類號(hào)] F810.453 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2018）05-0092-06

制度是一種用于約束和規(guī)范主體利益或個(gè)人行為的規(guī)則，新舊制度的改革與替代過(guò)程可被稱為制度變遷。美國(guó)私立高校財(cái)政資助的制度變遷，是指在特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，新的私立高校財(cái)政資助政策對(duì)舊有相關(guān)政策不斷地替代過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，基于美國(guó)經(jīng)濟(jì)不同時(shí)期的不同變化，為了滿足變遷主體的利益訴求，私立高校財(cái)政政策被逐漸完善，財(cái)政資助分類管理被逐步實(shí)施。然而，美國(guó)高等教育分權(quán)制決定了各州政府的私立高校財(cái)政資助政策存在差異性，聯(lián)邦政府只能通過(guò)法律、政策資助等方式影響私立大學(xué)發(fā)展。故本文將基于制度變遷理論，從宏觀層面上分析美國(guó)私立高校財(cái)政資助分類管理制度變遷的歷程、類型、影響因素、成效及啟示。

一、美國(guó)私立高校財(cái)政資助分類管理制度變遷的歷程

17世紀(jì)至19世紀(jì)初，美國(guó)高校辦學(xué)體制尚未有明確分類。但依據(jù)如今的高校分類標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)時(shí)的美國(guó)高等教育以非營(yíng)利性私立高校為主，財(cái)政資助渠道單一。美國(guó)分權(quán)體制形成后，憲法將高等教育劃為州政府的管轄范圍，高校財(cái)政資助政策由州立法機(jī)關(guān)規(guī)定，高等院校資助資金也由州政府提供。此時(shí)，受到美國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況的限制，所有高校都能夠獲得州政府的財(cái)政資助。然而，聯(lián)邦政府對(duì)高等教育宏觀控制權(quán)的期望，致使政府希望將部分私立高校改為公立高校。然而，1819年的達(dá)特茅斯學(xué)院案判定州政府無(wú)權(quán)更改私立高校的辦學(xué)屬性，保障了私立高校的辦學(xué)自主權(quán)。該案件推動(dòng)了公私立高校劃分標(biāo)準(zhǔn)的形成，轉(zhuǎn)變了政府對(duì)高等教育的資助模式，使美國(guó)私立學(xué)院自1824年起不再享受政府資助。19世紀(jì)中期，美國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)崛起，農(nóng)業(yè)科技急需發(fā)展。1862年，《莫里爾法案》在此背景下被通過(guò)。該法案規(guī)定公、私立高校均能獲得聯(lián)邦政府的“贈(zèng)地資助”，享受同等撥款、合同等其他優(yōu)惠。同期，營(yíng)利性私立高校如公司學(xué)院也獲得了發(fā)展。這類高校主要進(jìn)行成人教育和職業(yè)教育，并未被政府納入高等教育體系。營(yíng)利性私立院校的出現(xiàn)為私立高校財(cái)政資助分類管理制度的產(chǎn)生提供了前提條件。

19世紀(jì)70年代，工業(yè)革命使美國(guó)對(duì)技術(shù)型人才的需求急劇增長(zhǎng)，對(duì)工程教育和職業(yè)教育的要求進(jìn)一步提高，私立高校在政府支持下迅速發(fā)展。美國(guó)政府連續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)政策法案，意在形成聯(lián)邦和州政府共建高等教育的制度模式。在此背景下，高等教育認(rèn)證體系和績(jī)效撥款制度逐步形成，私立高校的財(cái)政支持力度大幅上漲。二戰(zhàn)后，基于對(duì)退伍軍人的安置和戰(zhàn)備科技的需求，高等教育急劇擴(kuò)張，大學(xué)科研資助體系和大學(xué)生資助體系開始逐步發(fā)展。1958年《國(guó)防教育法》及1965年《高等教育法》的出臺(tái)，均加大了聯(lián)邦政府對(duì)高等教育的資助力度。其規(guī)定將長(zhǎng)期為公、私立高校提供多種形式的財(cái)政資助，包括高校設(shè)施資助、項(xiàng)目補(bǔ)助、學(xué)生資助等。1972年《高等教育修正案》設(shè)立的佩爾助學(xué)金及1978年《中等收入學(xué)生助學(xué)法案》，規(guī)定所有學(xué)生均可申請(qǐng)貸款資助，令聯(lián)邦政府可以通過(guò)加大學(xué)生資助的方式間接對(duì)私立高校進(jìn)行財(cái)政支持。州政府和聯(lián)邦政府開始共同參與高等教育管理，形成多渠道財(cái)政資助制度，為私立高校創(chuàng)造了良好的政策背景。同一時(shí)期，部分營(yíng)利性私立高校通過(guò)了高等教育認(rèn)證，獲得了學(xué)位授予權(quán)。營(yíng)利性私立高校的辦學(xué)層次不斷提升，開始逐步融入高等教育體系。私立高等教育體系開始呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)，其財(cái)政資助政策開始出現(xiàn)分類管理趨勢(shì)。

20世紀(jì)70年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，政府開始縮減私立高校財(cái)政經(jīng)費(fèi)，并在高等教育領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制。非營(yíng)利性私立高校發(fā)展受阻，被迫開始尋求其他經(jīng)費(fèi)籌措渠道。營(yíng)利性私立高校運(yùn)用其以往在公立、非營(yíng)利性私立高校發(fā)展擠壓下積累的經(jīng)驗(yàn)，利用自身屬性優(yōu)勢(shì)，獲得了迅速發(fā)展。大量營(yíng)利性私立高校在這一時(shí)期取得了高等教育認(rèn)證，營(yíng)利性私立高校這類特殊的教學(xué)機(jī)構(gòu)被正式納入高等教育體系。聯(lián)邦政府根據(jù)“禁止分配原則”，對(duì)私立高校類型進(jìn)行了劃分，將不把扣除成本之后凈收入分給學(xué)校建立者、捐助者、成員的為非營(yíng)利私立高校，不受這一限制的是營(yíng)利性私立高校。在這一劃分依據(jù)下，私立高校財(cái)政資助逐步開始實(shí)行分類管理。結(jié)合《高等教育法》《非營(yíng)利法人示范法》《國(guó)內(nèi)稅收法》中相關(guān)條例，營(yíng)利性私立高校作為企業(yè)法人，需要按照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行納稅，可以按企業(yè)模式經(jīng)營(yíng)，如通過(guò)上市籌措資金等。這類高校無(wú)權(quán)獲得政府科研資助、社會(huì)捐贈(zèng)，但有權(quán)獲得個(gè)人投資，合同收入①和學(xué)生資助；非營(yíng)利性私立高校作為學(xué)校法人，具有純公益性的特點(diǎn)，其所得盈利必須用于學(xué)校自身發(fā)展。這類院?？梢垣@得社會(huì)捐贈(zèng)、科研資助、學(xué)生資助、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資助、合同項(xiàng)目資助以及免稅優(yōu)惠等。

二、美國(guó)私立高校財(cái)政資助分類管理制度變遷的類型

美國(guó)高等教育發(fā)展的時(shí)間較長(zhǎng)，相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的變化具備復(fù)雜性，使私立高校財(cái)政資助政策在不同歷史時(shí)期，表現(xiàn)出不同的制度變遷類型。即便在同一時(shí)期，私立高校財(cái)政資助政策也可能會(huì)兼具不同制度變遷類型的特點(diǎn)。林毅夫依據(jù)制度變遷的主體，將制度變遷分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。前者是指?jìng)€(gè)人或群體在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)或組織實(shí)現(xiàn)的制度變遷，后者是指由政府行政命令和法律強(qiáng)制推行和實(shí)施的制度變遷?？v觀美國(guó)私立高校財(cái)政資助分類管理制度變遷歷程，誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷的特點(diǎn)均顯現(xiàn)在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)。從宏觀層面上分析，依據(jù)分類管理的不同劃分主體，私立高校財(cái)政資助制度變遷類型可被歸為以下幾種。

非營(yíng)利性私立高校財(cái)政資助制度變遷從以強(qiáng)制性制度變遷為主，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉T致性制度變遷為主。20世紀(jì)70年代前，非營(yíng)利性私立高校財(cái)政資助制度變遷的主體是政府。美國(guó)政治體制為分權(quán)制，高等教育崇尚自主性，最初歸于州政府管理，但聯(lián)邦政府一直在爭(zhēng)取對(duì)高等教育宏觀管理的主動(dòng)權(quán)。財(cái)政資助制度作為私立高校發(fā)展的基礎(chǔ)保障，是政府重要的宏觀調(diào)控手段。當(dāng)聯(lián)邦政府與私立高校、州政府在制度變遷中期望獲得的利益發(fā)生沖突時(shí)，聯(lián)邦政府往往會(huì)以其利益偏好為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)制定或改革高等教育財(cái)政政策，以自上而下的形式強(qiáng)制性完成制度變遷。當(dāng)非營(yíng)利性私立高校的利益與政府利益保持一致時(shí)，財(cái)政資助制度變遷的最終結(jié)果才會(huì)符合高校利益。20世紀(jì)70年代后，政府對(duì)非營(yíng)利性私立高校主要采取間接的財(cái)政資助調(diào)控手段。經(jīng)濟(jì)危機(jī)的壓力使私立高校開始謀求新的發(fā)展路徑，績(jī)效撥款制度的完善顯示出政府期望在高等教育市場(chǎng)營(yíng)造良性競(jìng)爭(zhēng)模式的價(jià)值理念。此時(shí)，政府這一變遷主體在自身利益能夠得到保障的前提下，在制度變遷過(guò)程中充分支持了私立高校財(cái)政資助分類管理制度的發(fā)展。

營(yíng)利性私立高校財(cái)政資助制度變遷主要以誘致性制度變遷為主，強(qiáng)制性制度變遷為輔。營(yíng)利性私立高校誕生初始沒(méi)有被納入高等教育體系。20世紀(jì)前期，營(yíng)利性私立高校的生存空間受到擠壓，只能從政府對(duì)高等教育的宏觀財(cái)政資助政策中艱難地尋求發(fā)展機(jī)會(huì)。在此背景下，部分營(yíng)利性私立高校建立了專業(yè)協(xié)會(huì)和政府游說(shuō)組織，以保護(hù)自身利益。在這些組織的努力下，聯(lián)邦政府開始從政策層面給予營(yíng)利性私立院校立足之地，如1986年《高等教育法案》允許營(yíng)利性私立高校的學(xué)生獲得聯(lián)邦政府的學(xué)生貸款和獎(jiǎng)學(xué)金便是一個(gè)體現(xiàn)。20世紀(jì)70年代后，在私有化理念和教育多元化需求推動(dòng)下，這類院校憑借自身對(duì)利益的不斷追求，及時(shí)抓住經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)折期出現(xiàn)的市場(chǎng)機(jī)遇，獲得了較大的發(fā)展。大量的營(yíng)利性私立院校通過(guò)提升辦學(xué)水平，獲得了高等教育認(rèn)證，被納入了高等教育體系，在政策允許下獲得了其應(yīng)有待遇。由此可見，營(yíng)利性私立高校的財(cái)政資助制度變遷是由這一群體在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)推動(dòng)的，其產(chǎn)生過(guò)程屬于誘致性制度變遷。但該財(cái)政資助制度的最終實(shí)施和推行者是政府，因此其最終形成又顯現(xiàn)出強(qiáng)制性制度變遷的特點(diǎn)。

三、美國(guó)私立高校財(cái)政資助分類管理制度變遷的影響因素

私立高校利益相關(guān)者的各類需求所顯現(xiàn)出的制度不均衡，誘發(fā)了財(cái)政資助制度變遷，其變遷過(guò)程受制于多種因素。其中，變遷主體是私立高校財(cái)政資助分類管理制度變遷的必要因素，作為制度變遷的發(fā)起者、領(lǐng)導(dǎo)者和決策者，其能力及理念對(duì)制度變遷的成功與否起著決定性的作用。政府是私立高校財(cái)政資助分類管理制度變遷中影響力最大的變遷主體，為制度變遷提供法律和政策，用以尋求社會(huì)利益的最大化。政府制定的制度通?；诤暧^考量，著眼于高等教育的整體利益，這就會(huì)造成制度變遷過(guò)程中的部分制度安排，可能會(huì)有損經(jīng)濟(jì)個(gè)體或部分團(tuán)體的利益。因此對(duì)于私立高校的發(fā)展而言，政府這一變遷主體帶來(lái)的影響在不同時(shí)間階段，具備積極性與消極性的特征。私立高校作為其財(cái)政資助制度的另一變遷主體和直接受益者，一直致力于推動(dòng)制度框架朝著有利于自身利益的方向變遷。在政府的政策范圍內(nèi)，其地位的變化既是上一輪制度變遷的結(jié)果映射，也是私立高校在利益訴求過(guò)程中的激勵(lì)因素。同時(shí)，私立高校的地位還會(huì)直接影響自身發(fā)展水平，從而影響其對(duì)制度變遷的促進(jìn)力度。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)是影響私立高校財(cái)政資助分類管理制度變遷的主要因素。變遷主體對(duì)利益的訴求是引發(fā)制度變遷的根本原因，只有制度變遷的預(yù)計(jì)收益大于預(yù)期成本時(shí)，才會(huì)推動(dòng)變遷主體進(jìn)行制度變遷。美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展會(huì)帶來(lái)新的潛在利益。從狹義的角度看，對(duì)于營(yíng)利性私立高校而言，這類利益代表著學(xué)校自身或其所屬企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中可能獲得的利潤(rùn)。對(duì)于非營(yíng)利性私立高校而言，這類利益既包括學(xué)?？赡塬@得的經(jīng)濟(jì)收益，也包括學(xué)?？赡軒?lái)的公共效益；從廣義的角度看，這類利益的包含范圍更廣，意指私立高校財(cái)政資助制度變遷的方向必須與國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)相契合，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，滿足于社會(huì)效益需求。制度變遷通常發(fā)生在制度供需不平衡時(shí)，個(gè)人、團(tuán)體或政府對(duì)潛在利益的訴求，會(huì)促使現(xiàn)有制度改革，引發(fā)制度變遷。因此，在美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史轉(zhuǎn)折期或大發(fā)展期，必然會(huì)出現(xiàn)潛在利益，引發(fā)私立高校財(cái)政資助分類管理制度變遷。這表明，對(duì)于私立高校財(cái)政資助政策而言，經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展是其進(jìn)行制度變遷所必須的推動(dòng)力量及依托基礎(chǔ)。

高等教育政策是私立高校財(cái)政資助分類管理制度變遷的制約因素。制度的改革與變遷受到其所在國(guó)家基本政治形態(tài)和法律政策的制約，私立高校財(cái)政資助的制度變遷必須在教育政策框架下進(jìn)行。美國(guó)非營(yíng)利性私立高校是高等教育的起源，在高等教育體系中占有重要地位，擁有較高的辦學(xué)質(zhì)量。因此，對(duì)于非營(yíng)利性私立高校而言，其相關(guān)財(cái)政資助制度變遷在不與政府利益沖突的前提下，通常會(huì)獲得高等教育政策的大力支持。反觀營(yíng)利性私立高校，其發(fā)展空間在20世紀(jì)70年代前都受到非營(yíng)利性私立高校和公立高校的擠壓，建立之初無(wú)權(quán)獲得政府資助。高等教育財(cái)政資助政策對(duì)非營(yíng)利性私立高校和公立高校發(fā)展的促進(jìn)作用越大，這類院校感受到的不公平競(jìng)爭(zhēng)限制就越強(qiáng)。只有在部分對(duì)公私立高校一視同仁的財(cái)政資助政策上，營(yíng)利性私立高校才能獲得發(fā)展轉(zhuǎn)機(jī)。21世紀(jì)后，高等教育市場(chǎng)機(jī)制的引入和分類管理模式的形成，為兩類私立高校提供了能夠自由競(jìng)爭(zhēng)的財(cái)政制度環(huán)境，使兩類私立高等教育均能獲得良好發(fā)展。

非正式制度是私立高校財(cái)政資助分類管理制度變遷的重要影響因素。非正式制度是指社會(huì)發(fā)展過(guò)程中形成的文化傳統(tǒng)、價(jià)值理念、意識(shí)形態(tài)等會(huì)對(duì)個(gè)人行為產(chǎn)生非正式約束的限制。私立高校財(cái)政資助分類管理制度的變遷，不僅受意識(shí)形態(tài)的評(píng)判，也會(huì)受到路徑依賴的影響及價(jià)值理念的制約。該影響因素在現(xiàn)實(shí)中體現(xiàn)為，美國(guó)特有的慈善文化成為了非營(yíng)利性私立高校社會(huì)捐贈(zèng)制度的基礎(chǔ)與邏輯起點(diǎn)；私立高校對(duì)辦學(xué)自主權(quán)的堅(jiān)持保障了營(yíng)利性和非營(yíng)利性私立高校具備更多的籌資渠道；民眾及社會(huì)對(duì)教育公平的追求催生了營(yíng)利性和非營(yíng)利性私立高校差異性資助政策的形成。因而，社會(huì)意識(shí)形態(tài)會(huì)成為財(cái)政資助分類管理制度變遷的核心導(dǎo)向，產(chǎn)生各類制度變遷的利益目標(biāo)及追求方式。財(cái)政資助政策利益相關(guān)者的知識(shí)理念和價(jià)值觀念，會(huì)對(duì)制度變遷過(guò)程中的財(cái)政資助政策改革和執(zhí)行效果產(chǎn)生實(shí)際影響，形成不同的制度變遷結(jié)果。

四、美國(guó)私立高校財(cái)政資助分類管理制度變遷的實(shí)踐影響

私立高校財(cái)政資助分類管理制度變遷結(jié)果的成功與否，取決于私立高校是否能夠從中受益。通過(guò)分析營(yíng)利性和非營(yíng)利性私立高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源和規(guī)模的變化，可以大致判斷出私立高校財(cái)政資助分類管理制度變遷的現(xiàn)實(shí)效果及其對(duì)兩類高校產(chǎn)生的影響。當(dāng)前，高等教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入和績(jī)效撥款制度的形成，擴(kuò)寬了私立高校的籌資渠道。依據(jù)美國(guó)教育科學(xué)研究所（The Institute of Education Sciences）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，私立高校的財(cái)政收入主要由學(xué)費(fèi)，聯(lián)邦政府撥款、補(bǔ)助金和相關(guān)合同收入，州和地方政府撥款、資助和相關(guān)合同收入，私人捐贈(zèng)（投資）和相關(guān)合同收入，教學(xué)活動(dòng)和投資收益，附屬企業(yè)津貼等構(gòu)成。

對(duì)于非營(yíng)利性私立高校而言，1999～2013年期間，除投資收益外，其它來(lái)源的經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長(zhǎng)趨勢(shì)（見圖1，下同）。其中，學(xué)費(fèi)是最主要、最穩(wěn)定的資金來(lái)源，約占總收益的1/3，超過(guò)了其他來(lái)源經(jīng)費(fèi)的兩倍以上；聯(lián)邦政府資助和私人捐款占總體收益的比例位居其次。投資收益受經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)波動(dòng)的影響較大，在2000～2002年、2008～2009年期間受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，非營(yíng)利性私立高校的投資虧損給總體收益帶來(lái)了負(fù)面影響。但整體而言，非營(yíng)利性私立高校的投資收益依然占整體經(jīng)費(fèi)來(lái)源的較大份額。以上表明，學(xué)費(fèi)是非營(yíng)利性私立高校的基本經(jīng)費(fèi)保障。同時(shí)，聯(lián)邦政府較為重視非營(yíng)利性私立高校的發(fā)展，對(duì)其有各種形式的資助，并在籌資渠道上給予政策支持。在此影響下，1974年至今，非營(yíng)利性私立高校的數(shù)量從1536所增加到1997年的1707所，隨后其數(shù)量略有下降，但均維持在1650所上下。非營(yíng)利性私立高校的規(guī)模已經(jīng)成型，處于穩(wěn)定發(fā)展階段。

對(duì)于營(yíng)利性私立高校而言，學(xué)費(fèi)作為其總體收益的主要構(gòu)成，自1999年起呈現(xiàn)出明顯上漲趨勢(shì)，至2010年達(dá)到頂點(diǎn)，隨后又略微下降（見圖2，下同）。除學(xué)費(fèi)外的收益份額占比極小，僅在小范圍內(nèi)有所起伏，未對(duì)整體收入造成明顯影響。其中，聯(lián)邦政府資助②占總收益的比例稍多，在1999～2010年期間有明顯增長(zhǎng)，隨后有所下降；附屬企業(yè)津貼其次，呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。 營(yíng)利性私立高校的收益之和雖遠(yuǎn)低于非營(yíng)利性私立高校，但由于其經(jīng)費(fèi)主要源于學(xué)費(fèi)，同時(shí)該類高校的市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)較為豐富，該類高校能夠最大化減輕經(jīng)濟(jì)波動(dòng)帶來(lái)的收益影響。1976～2012年期間，營(yíng)利性私立高校數(shù)量經(jīng)歷了爆炸式的增長(zhǎng)，從55所增至1451所，其總體收入也呈現(xiàn)出明顯增加趨勢(shì)。然而，財(cái)政資助分類管理制度變遷雖然為營(yíng)利性私立高校的發(fā)展創(chuàng)提供了政策條件，但該類高校的特殊定位限制了政府的資助范圍。2012年，營(yíng)利性與非營(yíng)利性私立高校的數(shù)量?jī)H相差251所，但營(yíng)利性私立高校的整體財(cái)政收入還是遠(yuǎn)低于非營(yíng)利性私立高校。這表明在財(cái)政資助政策上，營(yíng)利性私立高校依然與非營(yíng)利性私立高校存在很大差距。

美國(guó)私立高校財(cái)政資助分類管理制度基于營(yíng)利性和非營(yíng)利性私立高校的不同定位和發(fā)展特點(diǎn)，為兩類學(xué)校制定了差異化的政策支持和制度約束。從私立高校的規(guī)模變化和整體收益趨勢(shì)來(lái)看，財(cái)政資助分類管理制度的變遷確實(shí)為私立高校提供了較大的經(jīng)濟(jì)收益，從而衍生出公共利益。私立高校拉動(dòng)了教育市場(chǎng)，為美國(guó)社會(huì)培養(yǎng)輸出了大量人才，既優(yōu)化了勞動(dòng)力市場(chǎng)供需狀態(tài)，又以人力資本的方式為美國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)做出了貢獻(xiàn)。在私立高校財(cái)政資助制度變遷期間，美國(guó)高等教育入學(xué)人數(shù)呈現(xiàn)出明顯的均速增加趨勢(shì)，從1970年的約858萬(wàn)人增加至2013年的約2037.5萬(wàn)人。私立高等教育入學(xué)人數(shù)常年占總?cè)雽W(xué)人數(shù)的約1/4，其中非營(yíng)利性私立高校入學(xué)人數(shù)為主要部分，營(yíng)利性私立高校的入學(xué)人數(shù)所占比已從1970年的0.0085%增至2013年的0.29%。此外，非營(yíng)利性私立高校的學(xué)生資助比例從1992～1993年的69.5%，增長(zhǎng)至2011～2012年的91.6%；營(yíng)利性私立高校的學(xué)生資助比例從1992～1993年的77%，增長(zhǎng)至2011～2012年的94.8%。可見兩類私立院校的財(cái)政資助政策雖具有差異性，但其學(xué)生資助制度較為統(tǒng)一，間接對(duì)非營(yíng)利性和營(yíng)利性私立高校提供了一定財(cái)政保障，促進(jìn)了教育公平。

五、啟 示

近年來(lái)，在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》等政策文件的推動(dòng)下，中國(guó)部分省份已開始了民辦高等教育分類管理試點(diǎn)。2015年初，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)部分教育法律修正案草案，明確對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，允許興辦營(yíng)利性民辦學(xué)校。2016年4月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會(huì)議審議通過(guò)了《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督治理實(shí)施細(xì)則》。2016年11月7日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法>的決定》，“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校。”至此，將民辦高校按照營(yíng)利性與非營(yíng)利性進(jìn)行分類管理已開始從政策文件上逐步推進(jìn)。然而，中國(guó)民辦高等教育在發(fā)展過(guò)程中存在許多遺留問(wèn)題，相關(guān)法律的修改與配套政策的出臺(tái)與執(zhí)行尚需謹(jǐn)慎。在此背景下，民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的穩(wěn)定性決定著其未來(lái)發(fā)展，這類院校的財(cái)政資助政策同樣需要遵循分類管理原則進(jìn)行差異化的制定。具體可以從以下幾方面進(jìn)行考量。

明確民辦高校財(cái)政資助分類管理制度變遷主體及其職責(zé)。民辦高校等相關(guān)利益主體是制度變遷的動(dòng)力源，政府則會(huì)直接影響制度變遷的發(fā)展方向，只有政府與私立高校的利益一致時(shí)，制度變遷的速度和效益才會(huì)取得理想效果。然而，中國(guó)的政治體制決定了自上而下的行政模式，以及政策自上而下實(shí)施的路徑依賴。中國(guó)民辦高校財(cái)政資助制度的改革與變遷更只能依賴于政府，民辦高校分類管理政策中相關(guān)內(nèi)容的擬定與實(shí)施只能依靠于政府。政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)民辦高等教育財(cái)政資助分類管理制度變遷的主體職責(zé)，并應(yīng)在細(xì)化民辦高校分類管理政策之時(shí)，明確不同類型民辦高校財(cái)政扶持的行使者和承擔(dān)者。這或許會(huì)涉及到各級(jí)政府間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分。故民辦高校財(cái)政資助分類管理政策的改革，應(yīng)首先對(duì)不同類別民辦高校的財(cái)政撥款或扶持的管理者和承擔(dān)者進(jìn)行區(qū)分與界定。鑒于非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦高校的屬性差異，非營(yíng)利性民辦高校的財(cái)政資助或可由省、自治區(qū)、直轄市政府部門負(fù)擔(dān)；營(yíng)利性民辦學(xué)校在政策實(shí)施的過(guò)渡期中可能存在的相關(guān)補(bǔ)助、技術(shù)服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)，則可由同級(jí)主管部門承擔(dān)。

細(xì)化落實(shí)非營(yíng)利性民辦高校財(cái)政資助制度相關(guān)政策，并合理界定政府對(duì)其財(cái)政管轄范圍。2016年11月7日修訂的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定“非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)；營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校辦學(xué)結(jié)余依照公司法、行政法規(guī)的規(guī)定分配”。然而，一方面，倘若新的標(biāo)準(zhǔn)得以執(zhí)行，非營(yíng)利性民辦高校以往的剩余財(cái)產(chǎn)需要繼續(xù)用于辦學(xué)，營(yíng)利性民辦高校的剩余財(cái)產(chǎn)則會(huì)依照公司法的有關(guān)規(guī)定分配。但以往的民辦高校在辦學(xué)結(jié)余方面的規(guī)定中并沒(méi)有“營(yíng)利性”或“非營(yíng)利性”之分，故而此處剩余財(cái)產(chǎn)的計(jì)算方法和分配標(biāo)準(zhǔn)還需在政策中進(jìn)一步細(xì)化；另一方面，2016年11月7日修訂的《民辦教育促進(jìn)法》提出“非營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定；營(yíng)利性民辦學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，由學(xué)校自主決定”?！胺菭I(yíng)利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠”。此處的政策傾向是否會(huì)令非營(yíng)利性民辦高校與公辦高校間的財(cái)政政策差異越來(lái)越小，令其“民辦”特征逐漸淡化，又是否會(huì)使政府對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的財(cái)政管理權(quán)越來(lái)越大，令非營(yíng)利性民辦高校感到“被束縛”。故政府對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的財(cái)政管轄范圍還需在政策中合理界定，在執(zhí)行過(guò)程中合理落實(shí)。

改善并保障營(yíng)利性民辦高校的經(jīng)費(fèi)籌措環(huán)境。中國(guó)民辦高校的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源是學(xué)費(fèi)，在當(dāng)前財(cái)政資助制度還不完善的背景下，極易陷入資金缺乏-質(zhì)量低下的惡性循環(huán)。營(yíng)利性民辦高等教育產(chǎn)生的根本動(dòng)力源于市場(chǎng)，但與其相關(guān)的財(cái)政資助制度卻源于政府的利益表達(dá)。以往，中國(guó)的民辦高校受到財(cái)政資助制度的約束，無(wú)法像公辦高校那樣獲得大量政府補(bǔ)助，更讓其處于高等教育體系中的弱勢(shì)地位。而當(dāng)前的政策傾向表明，對(duì)于非營(yíng)利性高校，財(cái)政資助政策可照顧其“非營(yíng)利性”特征，使其享受與公辦院校同等待遇；但對(duì)于營(yíng)利性民辦高校而言，沒(méi)有政府的財(cái)政資助，可能會(huì)令其在面對(duì)公辦高校、非營(yíng)利性民辦高校的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中面臨更大的生存壓力。因此，為了確保民辦高校分類管理政策終極訴求的實(shí)現(xiàn)，政府可在將營(yíng)利性民辦高校交付于市場(chǎng)的同時(shí)，在民辦高校分類管理政策實(shí)施初期的過(guò)渡階段，參考民辦企業(yè)的扶持政策，為這類高校制定適當(dāng)?shù)呢?cái)政扶持政策，為其創(chuàng)造更好的經(jīng)費(fèi)籌措環(huán)境，以此激發(fā)營(yíng)利性民辦高校的辦學(xué)活力，實(shí)現(xiàn)分類管理模式下兩類高校的共同發(fā)展。

[注 釋]

① 意指與政府部門、企業(yè)等簽訂的研究或服務(wù)合同。

② 此處主要包含學(xué)生資助和合同收入。

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The Changes and Enlightenments in Classified Management Institution

of Financial Aid in American Private Colleges and Universities

Hu Maobo1，Zhu Mengmei2，Wu Haiquan3

（1.Normal school of Vocational and Technical Education，Hubei University of Technology，Wuhan 430068，China； 2.Wuhan Electric Power Technical College，Wuhan 430000，China；3.Changsha University of Science & Technology，Changsha 410076，China）

Abstract： Influenced by the development of social economy and higher education，interest demands of governments and private colleges and universities，and the informal institutions，the U.S. non-profit private colleges and universities' financial assistance institution has gradually transferred from compulsory institution to inductive institution. The financial aid institutionin for-profit private colleges is mainly induced system，supplemented by compulsory system. The change of financial aid system has brought economic benefits for private colleges and universities，and has brought public benefits for society. With reference to its experience，the financial aid system of private colleges and universities in China should define the relevant stakeholders and their responsibilities，should refine and implement the relevant policies of the financial aid system of non-profit private colleges and universities，and reasonably define the scope of government's jurisdiction over it，and should improve and ensure the financing environment of for-profit private colleges and universities.

Key words： institutional changes； private colleges and universities； financial aid； classified management

（責(zé)任編輯：張丹郁）