我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)中的政府職能分析

房若迷

（武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，湖北武漢430072）

近年來(lái)，我國(guó)自然災(zāi)害的發(fā)生日趨頻繁，依靠以往主要依賴(lài)政府災(zāi)后救助的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式已經(jīng)難易滿(mǎn)足實(shí)際需要，我國(guó)需盡快建立立足本國(guó)國(guó)情、滿(mǎn)足我國(guó)發(fā)展需要的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。不管是從我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和自然狀況來(lái)說(shuō)，還是參考國(guó)際上自然災(zāi)害頻發(fā)國(guó)家采取的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府和市場(chǎng)的合作都是巨災(zāi)保險(xiǎn)一種較好的經(jīng)營(yíng)模式。在這個(gè)過(guò)程中，政府應(yīng)該作為什么角色承擔(dān)哪些責(zé)任則是必須解決的問(wèn)題。政府具備調(diào)動(dòng)資源的能力，在巨災(zāi)保險(xiǎn)管理中有其優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)過(guò)度的政府干預(yù)也可能會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，甚至在一定程度上會(huì)干擾和抑制私人保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，比如政府的過(guò)度擔(dān)保行為，可能在無(wú)形中激勵(lì)了保險(xiǎn)公司承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，不利于穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。本文通過(guò)對(duì)政府干預(yù)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)的背景及必要性介紹，分析各國(guó)政府干預(yù)的實(shí)踐，為我國(guó)在巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)中政府的職能發(fā)揮提出意見(jiàn)。

一、政府干預(yù)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)的背景

（一）政府救助的弊端

巨災(zāi)損失發(fā)生后，我國(guó)最主要和重要的應(yīng)對(duì)方式之一就是政府的災(zāi)后救助。每次巨大災(zāi)難之后，政府總是會(huì)發(fā)揮其統(tǒng)籌作用，匯聚人力、物力，對(duì)受災(zāi)區(qū)和災(zāi)民給予救助。但是，雖然政府在災(zāi)后對(duì)受災(zāi)區(qū)重建家園和休養(yǎng)生息提供了資金和物質(zhì)幫助，起到了很大作用，面對(duì)近年來(lái)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的不斷增強(qiáng)，這種以政府救助為主要應(yīng)對(duì)手段的模式已經(jīng)呈現(xiàn)出越來(lái)越多的弊端。

1.政府救助補(bǔ)償能力有限

我國(guó)領(lǐng)土面積廣闊，自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，巨災(zāi)所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失逐年遞增。2016年，僅就地震災(zāi)害而言，中國(guó)大陸地震共造成災(zāi)害事件15次，直接經(jīng)濟(jì)損失約65.5億元。我國(guó)自然災(zāi)害種類(lèi)繁多，造成的損失也非常嚴(yán)重，其中地震、洪水和臺(tái)風(fēng)是造成損失最主要的三種自然災(zāi)害。如下表1和表2為我國(guó)20世紀(jì)以來(lái)地震災(zāi)害的相關(guān)情況。資料來(lái)源：中國(guó)地震局

表1 20世紀(jì)我國(guó)6級(jí)以上的地震次數(shù)

面對(duì)巨災(zāi)帶來(lái)的巨額損失，政府救助也只能解一時(shí)燃眉之急，并不能完全彌補(bǔ)巨災(zāi)的巨大損失，甚至只能占一小部分。以2008汶川地震為例，政府救助占損失補(bǔ)償?shù)谋壤秊?%，商業(yè)保險(xiǎn)僅占0.21%，86.39%都靠居民自身承擔(dān)，受災(zāi)居民并不能獲得很好的救助，生活必要保障仍舊存在問(wèn)題。

分析1998——2016年我國(guó)巨災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失和政府救災(zāi)支出狀況，觀察表格可知，政府每年的救災(zāi)支出占巨災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失的比重很小，僅在2%、3%左右浮動(dòng)，這對(duì)于巨災(zāi)發(fā)生之后的沉重?fù)p失來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

表2 20世紀(jì)以來(lái)我國(guó)發(fā)生的大地震情況

表3 汶川地震中各種方式補(bǔ)償所占比例

表4 1998——2016年我國(guó)巨災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失和政府救災(zāi)支出

數(shù)據(jù)來(lái)源:民政部1998一2016社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)

注：2010——2016年“政府救災(zāi)支出（億元）”數(shù)據(jù)為財(cái)政部、民政部下?lián)苜Y金。

2.政府救助給財(cái)政帶來(lái)巨大負(fù)擔(dān)

巨災(zāi)需要大量資金，會(huì)給財(cái)政帶來(lái)巨大負(fù)擔(dān)，同時(shí)會(huì)影響國(guó)家財(cái)政預(yù)算安排，可能會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。

3.政府救助帶來(lái)負(fù)面激勵(lì)

政府救助的行為容易讓人們產(chǎn)生依賴(lài)心理，人們形成災(zāi)難之后會(huì)得到政府救濟(jì)的預(yù)期，將會(huì)減少防范意識(shí)，對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的需求可能會(huì)減少，投保率降低，這對(duì)人們利用保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)等商業(yè)化行為的養(yǎng)成是不利的。

4.政府救助效率不高

與保險(xiǎn)理賠不同的是，政府的救災(zāi)資金無(wú)法直接到達(dá)災(zāi)民手中，而必須通過(guò)各個(gè)層級(jí)的部門(mén)下放，在這個(gè)過(guò)程中很有可能出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象，災(zāi)民不能及時(shí)拿到救災(zāi)資金，政府救助的效果也就大打折扣。

（二）保險(xiǎn)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)

1.保險(xiǎn)機(jī)制因其約定性能夠在一定范圍內(nèi)促使人們防范和減少風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司在正式承保前會(huì)提出特定要求，起到防范風(fēng)險(xiǎn)和損失的作用；同時(shí)，保費(fèi)的高低也在一定程度上體現(xiàn)了投保人的風(fēng)險(xiǎn)狀況，這也有利于人們認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)狀況，從而增強(qiáng)和防范風(fēng)險(xiǎn)。

2.保險(xiǎn)機(jī)制的確定性更強(qiáng)。保險(xiǎn)機(jī)制是一種事前的損失融資機(jī)制，投保人與保險(xiǎn)公司簽訂合約，一旦未來(lái)發(fā)生了本合同中規(guī)定的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司則必須根據(jù)合約做出相應(yīng)的措施，并給出合同要求的賠付金額。而政府是否救助以及救助金額則有很大主觀性，是不確定的。

3.保險(xiǎn)機(jī)制更為公平。保險(xiǎn)基于大數(shù)法則，由保險(xiǎn)購(gòu)買(mǎi)者共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在發(fā)生巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)后按照合同分擔(dān)損失，這種方式是投保人事先知道并約定的結(jié)果；而政府的救助是由政府運(yùn)用國(guó)家的財(cái)政力量給予受災(zāi)區(qū)補(bǔ)助，這種救助的資金來(lái)源于納稅人，風(fēng)險(xiǎn)是由納稅人承擔(dān)的，這種方式的結(jié)果是不確定的，可能會(huì)存在低風(fēng)險(xiǎn)的納稅人向高風(fēng)險(xiǎn)的納稅人補(bǔ)貼的情況，這在某種程度上構(gòu)成一種逆向選擇，會(huì)對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)納稅人的權(quán)益造成損失。[1]

二、政府干預(yù)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)的必要性

正如市場(chǎng)存在失靈現(xiàn)象，巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)同樣存在信息不對(duì)稱(chēng)、逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，因此，政府的介入就十分必要。同時(shí)不同于其他保險(xiǎn)的是，巨災(zāi)保險(xiǎn)又具有公共性和準(zhǔn)公共物品性。

首先，巨災(zāi)保險(xiǎn)具有公共性。公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和效用的不可分割性，企業(yè)的逐利性使其缺乏足夠的激勵(lì)或本身沒(méi)有足夠的財(cái)力物力來(lái)提供公共產(chǎn)品。而政府作為公共產(chǎn)品的提供者無(wú)疑有著先天的優(yōu)勢(shì)。

其次，相較于普通風(fēng)險(xiǎn)在不同風(fēng)險(xiǎn)人群上的分散，巨災(zāi)保險(xiǎn)因其自身發(fā)生時(shí)間不確定的特點(diǎn)，在時(shí)間跨度上根據(jù)不同年份實(shí)行縱向分散，更有利于巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散，即利用未發(fā)生巨災(zāi)賠付年份的保費(fèi)和盈余覆蓋發(fā)生巨災(zāi)賠付年份的賠償和虧損。但是在實(shí)際中保險(xiǎn)公司的利益最大化要求需要保證資金的流動(dòng)性，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金影響其流動(dòng)性，保費(fèi)和盈余收入很難與實(shí)際發(fā)生巨災(zāi)損失后的賠付實(shí)現(xiàn)匹配，因此很難被商業(yè)保險(xiǎn)公司采納。

從投保人的角度，由于人們對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)信息的有限認(rèn)知以及人們的短視行為，人們便會(huì)傾向于不購(gòu)買(mǎi)巨災(zāi)保險(xiǎn)，這就會(huì)造成較低的投保率，因此政府對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的制度建設(shè)十分必要。

三、國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中的政府職能分析

政府的直接或間接干預(yù)是世界上大多數(shù)災(zāi)害頻發(fā)國(guó)家的做法。首先，政府制定相關(guān)政策，并且擁有財(cái)力提供支持；其次，市場(chǎng)發(fā)揮其市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，保險(xiǎn)公司的參與進(jìn)一步分散風(fēng)險(xiǎn)，形成巨災(zāi)保障體系。各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，政府需發(fā)揮其應(yīng)有的作用，承擔(dān)必要的責(zé)任，但政府的過(guò)度干預(yù)則會(huì)可能適得其反，無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。

（一）美國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃（NFIP）

美國(guó)的《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》于1968年通過(guò)，為洪水保險(xiǎn)提供了法律指導(dǎo)，NFIP即根據(jù)此法制定。該計(jì)劃是以社區(qū)為單位，承保對(duì)象包括洪泛區(qū)居民和中小企業(yè)，位于洪泛區(qū)內(nèi)的房屋或財(cái)產(chǎn)所有人才能（并且必須）購(gòu)買(mǎi)洪水保險(xiǎn)，并且如果被確認(rèn)為在洪泛區(qū)內(nèi)的社區(qū)一年內(nèi)沒(méi)有參加NFIP，則該社區(qū)以后都不能獲得NFIP的救助，因此，該計(jì)劃具有一定的強(qiáng)制性。

私營(yíng)保險(xiǎn)公司作為代理人參與日常管理。雖然NFIP主要由聯(lián)邦政府運(yùn)作，但美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局與保險(xiǎn)公司達(dá)成“以自己的名義承保計(jì)劃”的協(xié)議，也即參與NFIP的保險(xiǎn)公司可以按照規(guī)定“以自己的名義”簽發(fā)和出售聯(lián)邦洪水保單，收取的保費(fèi)存入洪水保險(xiǎn)基金，在損失發(fā)生時(shí)以自己的名義辦理相關(guān)理賠手續(xù)，但賠付責(zé)任由聯(lián)邦政府承擔(dān)，全國(guó)洪水保險(xiǎn)基金支付損失費(fèi)用。

國(guó)家參與承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。就災(zāi)后償付能力而言，因?yàn)槁?lián)邦政府的財(cái)政支持，NFIP可以說(shuō)不存在喪失償付能力的問(wèn)題，有權(quán)隨時(shí)向美國(guó)財(cái)政部借款。運(yùn)作的資金來(lái)源是收取的保費(fèi)。

國(guó)家參與承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。就災(zāi)后償付能力而言，因?yàn)槁?lián)邦政府的財(cái)力支持，NFIP有權(quán)隨時(shí)向美國(guó)財(cái)政部借款[雖然美國(guó)聯(lián)邦政府是洪水風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，但是其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的程度也是有嚴(yán)格限制的。聯(lián)邦政府只是在必要的時(shí)候通過(guò)有息貸款或特別撥款的形式為NFIP提供資金。]，可以說(shuō)，NFIP不存在喪失償付能力的問(wèn)題。運(yùn)作的資金來(lái)源是收取的保費(fèi)。

（二）日本地震保險(xiǎn)制度

1964年日本新瀉發(fā)生7.5級(jí)地震，日本政府設(shè)立“地震保險(xiǎn)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)”，兩年之后，通過(guò)《地震保險(xiǎn)法》和《地震再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)法案》。在此之后，不斷修改和完善地震保險(xiǎn)制度，尤其是1995年的阪神大地震，是日本歷史上最大的一次保險(xiǎn)賠付，在這次保險(xiǎn)賠付中暴露出原地震保險(xiǎn)制度的許多不足。因此，1996年日本出臺(tái)了新的地震保險(xiǎn)制度，在地震保險(xiǎn)的類(lèi)別、保險(xiǎn)金支付比例、保險(xiǎn)公司的責(zé)任劃分等方面都做出了較大的修改。

新的地震保險(xiǎn)制度與以往十分不同的是將家庭財(cái)產(chǎn)與企業(yè)財(cái)產(chǎn)分開(kāi)，分為住宅和商業(yè)兩種，并對(duì)二者規(guī)定不同的保險(xiǎn)政策。日本的家庭財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)作為家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的附加險(xiǎn)向公眾出售，不能單獨(dú)投保。具體的分?jǐn)偡绞?，如圖1中所示，由保險(xiǎn)公司將承保的地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)員全額向地震再保險(xiǎn)株式會(huì)社（JER）轉(zhuǎn)保，JER將風(fēng)險(xiǎn)分為三部分在自身、商業(yè)保險(xiǎn)公司和政府分保。地震損失發(fā)生后，按照預(yù)定的規(guī)則進(jìn)行責(zé)任分配和損失分?jǐn)?。日本的企業(yè)地震保險(xiǎn)作為企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的附加險(xiǎn)出售，采用商業(yè)化模式運(yùn)作，政府不直接參與，企業(yè)發(fā)生的財(cái)產(chǎn)損失完全由商業(yè)保險(xiǎn)公司支付，政府不參與保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)和損失的賠付。但政府可以通過(guò)審批、檢查等間接干預(yù)商業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)。

（三）英國(guó)的洪水保險(xiǎn)

1531年，英國(guó)出臺(tái)了第一部規(guī)范洪災(zāi)保險(xiǎn)的法律。英國(guó)的洪水災(zāi)害頻發(fā)，其巨災(zāi)保險(xiǎn)制度也是在20世紀(jì)60年代幾次大的洪災(zāi)之后才逐步得到確立和完善的。英國(guó)的洪水保險(xiǎn)是以市場(chǎng)為主導(dǎo)的，保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)育成熟，政府不參與洪水保險(xiǎn)的具體管理，保險(xiǎn)公司可以選擇設(shè)立和出售洪水保險(xiǎn)，居民也可以根據(jù)自己的意愿在市場(chǎng)上選擇合適的保險(xiǎn)公司分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司可以在巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)上進(jìn)行再保險(xiǎn)分散和降低風(fēng)險(xiǎn)；而政府則不提供洪水保險(xiǎn)，不參與保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)，也不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)造成的損失和責(zé)任。

雖然政府不提供巨災(zāi)保險(xiǎn)，但政府對(duì)防災(zāi)防洪的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)承擔(dān)責(zé)任，英國(guó)的保險(xiǎn)協(xié)會(huì)在其中起到很大作用。英國(guó)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)在60年代初曾與英國(guó)政府簽訂一份“君子協(xié)定”，要求政府必須興建洪水防御設(shè)施，并且提供巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分析評(píng)估、巨災(zāi)的監(jiān)測(cè)警報(bào)、災(zāi)害相關(guān)研究資料等公共產(chǎn)品，以保證巨災(zāi)保險(xiǎn)的損失控制在市場(chǎng)可以承受的范圍之內(nèi)，保險(xiǎn)公司才愿意提供家庭和小企業(yè)的洪水保險(xiǎn)。2000年的巨大洪災(zāi)促使保險(xiǎn)協(xié)會(huì)于2002年9月頒布了《洪水保險(xiǎn)供給準(zhǔn)則》，對(duì)政府防洪防御設(shè)施制定了具體標(biāo)準(zhǔn)。

圖1 日本家庭財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)制度模式

表5 國(guó)際巨災(zāi)保險(xiǎn)模式比較

通過(guò)對(duì)以上三個(gè)國(guó)家的介紹，可以看出，美國(guó)的洪水保險(xiǎn)計(jì)劃由政府主導(dǎo)，日本的地震保險(xiǎn)采取再保險(xiǎn)的模式分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，英國(guó)的洪水保險(xiǎn)則以市場(chǎng)為主導(dǎo)。通過(guò)對(duì)各國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)模式的比較，可以得出結(jié)論，無(wú)論是哪個(gè)國(guó)家的保險(xiǎn)制度和體系都是以本國(guó)國(guó)情為基礎(chǔ)，依據(jù)其不同的風(fēng)險(xiǎn)分布、民眾參保意識(shí)、保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)育程度等因素，針對(duì)本國(guó)主要的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，進(jìn)行有效的運(yùn)營(yíng)管理，防范風(fēng)險(xiǎn)。而政府都在其中直接或間接地起到了作用，包括制定有效的制度和政策，提供財(cái)力支持，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)的工程建設(shè)等。

四、我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)中的政府職能

政府對(duì)巨災(zāi)市場(chǎng)的干預(yù)應(yīng)立足于本國(guó)國(guó)情，考慮該國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治和自然地理環(huán)境。具體來(lái)說(shuō)，一是經(jīng)濟(jì)因素。就巨災(zāi)保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，表現(xiàn)為該國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r，如果一國(guó)的保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)達(dá)，保險(xiǎn)市場(chǎng)則可以作為分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑；反之，政府的直接或間接干預(yù)就十分必要。二是自然地理因素。如果該國(guó)自然災(zāi)害發(fā)生的頻率較低，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)低，那么覆蓋多種風(fēng)險(xiǎn)的綜合性保險(xiǎn)項(xiàng)目較合適；如果自然災(zāi)害種類(lèi)雖然不多，但發(fā)生頻率高，造成損失大，則建立專(zhuān)項(xiàng)的巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目，更有利于分散嚴(yán)重的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)損失。三是政治因素。福利型國(guó)家因其政治文化的影響，更看重社會(huì)福利，政府主導(dǎo)的巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目是這一類(lèi)國(guó)家的首選。而注重市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和效率的國(guó)家則認(rèn)為不應(yīng)過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)行為，更多地選擇利用保險(xiǎn)市場(chǎng)來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)，積極發(fā)揮市場(chǎng)的作用。[2]但從以上單個(gè)代表性國(guó)家也可以看出，市場(chǎng)和政府的角色并不是完全分割開(kāi)來(lái)的，以市場(chǎng)為主導(dǎo)的英國(guó)，政府也承擔(dān)著建設(shè)防洪基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任；以政府為主導(dǎo)的美國(guó)，私人保險(xiǎn)市場(chǎng)也有運(yùn)作的空間。吸取國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的優(yōu)點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，對(duì)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)中應(yīng)發(fā)揮的職能提出以下幾點(diǎn)建議:

（一）加強(qiáng)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法建設(shè)

法律法規(guī)是巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)和發(fā)展的首要條件。觀察各個(gè)國(guó)家的巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展歷程，無(wú)一不是在法律指引下進(jìn)行一次次的完善。我國(guó)在洪水保險(xiǎn)法律方面仍存在欠缺，并沒(méi)有針對(duì)地震、洪水等重大災(zāi)害的單項(xiàng)立法，也沒(méi)有具體的操作指導(dǎo)。南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害以及汶川“5.12”大地震，政府雖然在關(guān)鍵時(shí)刻采取措施補(bǔ)救和補(bǔ)償，從這也可以看出我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的空缺，在實(shí)踐中遇到巨災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)防范、保險(xiǎn)賠付等問(wèn)題，出現(xiàn)“無(wú)法可依”的尷尬局面。政府應(yīng)盡快制定巨災(zāi)保險(xiǎn)的法律制度，為巨災(zāi)保險(xiǎn)推行提供制度保證。

我國(guó)由于地理、地形等自然原因，自然災(zāi)害頻發(fā)，巨災(zāi)的種類(lèi)也更多，更加需要巨災(zāi)保險(xiǎn)法規(guī)和制度來(lái)規(guī)定巨災(zāi)保險(xiǎn)的各項(xiàng)處理辦法。因此，我國(guó)可以參照美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)不同的重大風(fēng)險(xiǎn)制定適宜的法律法規(guī)，建立單項(xiàng)立法。例如，針對(duì)地震災(zāi)害，結(jié)合我國(guó)已制定的《防震減災(zāi)法》，建立地震保險(xiǎn)法，針對(duì)洪水災(zāi)害，參考我國(guó)已制定的《防洪法》建立洪災(zāi)保險(xiǎn)法等。[3]

（二）實(shí)行強(qiáng)制性的參保方式

保險(xiǎn)遵循大數(shù)法則，在大范圍內(nèi)投保，分散風(fēng)險(xiǎn)，才能使巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有可保性。英國(guó)以市場(chǎng)為主導(dǎo)，采取商業(yè)化模式運(yùn)作巨災(zāi)保險(xiǎn),是以其發(fā)達(dá)的保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)市場(chǎng)為前提的，人們規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的主要方式是保險(xiǎn)。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害較為嚴(yán)重的國(guó)家，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，參保率和保險(xiǎn)覆蓋率很低，在較低的參保率下保險(xiǎn)無(wú)法充分發(fā)揮作用，如果沒(méi)有政府的強(qiáng)制要求，人們因?yàn)槎桃曂粫?huì)選擇購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)。因此，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，政府應(yīng)該采取強(qiáng)制性的參保方式。

（三）培育和支持巨災(zāi)保險(xiǎn)

政府應(yīng)采取措施培育和支持私人保險(xiǎn)公司發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，可建立專(zhuān)門(mén)的實(shí)驗(yàn)室和研究團(tuán)隊(duì)，研發(fā)滿(mǎn)足巨災(zāi)保險(xiǎn)需求的巨災(zāi)危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和技術(shù)，開(kāi)發(fā)具有我國(guó)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的巨災(zāi)模型，建立全國(guó)范圍的巨災(zāi)數(shù)據(jù)庫(kù)，為保險(xiǎn)公司厘定費(fèi)率提供技術(shù)和數(shù)據(jù)支撐，提升巨災(zāi)預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在政策上，給予巨災(zāi)保險(xiǎn)承保公司優(yōu)惠和補(bǔ)貼，比如減免巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)收入的稅收、允許其進(jìn)入債券和股票市場(chǎng)融資。

（四）融資支持

政府要作為巨災(zāi)保險(xiǎn)的最后貸款人，承擔(dān)“兜底”的責(zé)任。當(dāng)巨災(zāi)損失嚴(yán)重、私人保險(xiǎn)市場(chǎng)沒(méi)有能力承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府應(yīng)發(fā)揮其職能，做最后的保險(xiǎn)人和貸款人，經(jīng)營(yíng)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司提供擔(dān)保融資或再保險(xiǎn)，并且還可以向國(guó)外保險(xiǎn)公司進(jìn)行再保險(xiǎn)或分保，同時(shí)也能學(xué)習(xí)國(guó)外保險(xiǎn)公司的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn),增強(qiáng)國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)實(shí)力。

（五）加強(qiáng)災(zāi)前控制和災(zāi)后應(yīng)急救援體系的建設(shè)

政府應(yīng)積極開(kāi)發(fā)和推廣巨災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)警的基礎(chǔ)設(shè)施，運(yùn)用高新技術(shù)手段增強(qiáng)預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，完善災(zāi)難預(yù)警預(yù)報(bào)決策支持系統(tǒng)。同時(shí)，要加快建立和完善巨災(zāi)預(yù)警預(yù)報(bào)的信息發(fā)布機(jī)制，利用多種媒體和傳播途徑，及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)布災(zāi)難預(yù)警預(yù)報(bào)信息，減少恐慌和傷亡。積極發(fā)展和完善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，做好各項(xiàng)防災(zāi)減災(zāi)工程的建設(shè)，從而減少災(zāi)難發(fā)生時(shí)造成的損失。

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