實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村養(yǎng)老保險制度國際比較及經(jīng)驗啟示

方中書

（華東理工大學(xué)化學(xué)與分子工程學(xué)院，上海200237）

一、引言

目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展較為迅速，國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2017年末我國的城鎮(zhèn)化率達到58.52%。盡管如此，我國仍然是一個農(nóng)業(yè)大國，當(dāng)前鄉(xiāng)村常住人口57661萬人，占總?cè)丝诘乃某梢陨蟍[[1]中華人民共和國國家統(tǒng)計局.2017年經(jīng)濟運行穩(wěn)中向好、好于預(yù)期[]。將我國的農(nóng)業(yè)人口及其占總?cè)丝诘谋戎嘏c其他國家進行比較（見表1），可知我國農(nóng)業(yè)人口在絕對數(shù)量和相對數(shù)量上都很大，我國農(nóng)村的養(yǎng)老壓力也更為嚴(yán)峻。

表1：中國與部分國家農(nóng)業(yè)人口比較

受傳統(tǒng)文化的影響，中國人自古以來就看重親情和血緣關(guān)系，反映在農(nóng)村養(yǎng)老上一直以家庭養(yǎng)老為主，且家庭養(yǎng)老在特定的歷史階段也發(fā)揮了重要的作用。而隨著社會的不斷進步、市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，目前我國面臨著人口老齡化的沖擊。相對于城市而言，隨著農(nóng)村年輕勞動力的大量輸出，農(nóng)村的老齡化和養(yǎng)老問題尤為突出，以家庭養(yǎng)老為主的模式已不能滿足農(nóng)村養(yǎng)老的需求。發(fā)展完善我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、切實有效地解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題已經(jīng)迫在眉睫。

二、國內(nèi)外研究綜述

（一）國外研究綜述

許多發(fā)達國家由于其發(fā)展進程中的歷史原因，走上了城鄉(xiāng)一體發(fā)展的道路，未有顯著的城鄉(xiāng)差距，所面臨的農(nóng)村問題也不太突出，因此，國外學(xué)者關(guān)于農(nóng)民養(yǎng)老保險問題方面的研究并不多見，相關(guān)理論和研究成果也不顯著。隨著發(fā)展中國家的日益崛起，關(guān)于這些國家農(nóng)村的養(yǎng)老保險問題日益引起了國外學(xué)者的關(guān)注。

世界銀行在2000年的社會保障策略發(fā)展報告中，分別對拉美、亞洲及非洲農(nóng)村地區(qū)的社會保障體系的特征、現(xiàn)狀以及發(fā)展趨勢等問題進行闡述，為相關(guān)問題的研究提供了全新思路[]。吉列恩（2002）指出，同城市一樣，農(nóng)村地區(qū)也受到了來自老齡化的巨大壓力，據(jù)他預(yù)測，在本世紀(jì)中葉非洲地區(qū)60歲以上的老年人口將達到人口總數(shù)的11.8%，而亞太發(fā)展中國家的這一比重甚至將達到22%，人口老齡化進程顯然已不可逆轉(zhuǎn)，而給發(fā)展中國家?guī)淼酿B(yǎng)老壓力將遠超發(fā)達國家，因此，他提議發(fā)展中國家應(yīng)逐步擴大養(yǎng)老保障的覆蓋面[]。威廉姆森（2002）等學(xué)者指出，日益加劇的經(jīng)濟全球化進程使傳統(tǒng)的社會體制和結(jié)構(gòu)逐步瓦解，同時，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式也受到了嚴(yán)重沖擊，使得發(fā)展中國家的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因此，他認(rèn)為為了保障農(nóng)村老年人口的基本生活，國家應(yīng)該進一步完善社會救助體系[]。

近些年來，中國農(nóng)村的養(yǎng)老保障問題也引起了許多國外學(xué)者和機構(gòu)的關(guān)注，并取得了相關(guān)的理論研究成果。Brunner（1996）對中國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進行了研究，他認(rèn)為在現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制的轉(zhuǎn)變過程中，會使一代人的福利減少，因此并不符合帕累托最優(yōu)狀態(tài)[]。Feldstein（1999）指出，如果中國養(yǎng)老保險制度個人賬戶中的基金運行能夠取得較高的投資回報率，那么基金積累制或許可以緩解中國日益凸顯的養(yǎng)老壓力[]。Richard Jackson（2004）等人通過分析研究指出，若中國未對現(xiàn)行的社會養(yǎng)老制度進行充分的改革，則未來中國的社會養(yǎng)老制度將很難應(yīng)對嚴(yán)峻的人口老齡化挑戰(zhàn)，而且農(nóng)村的老年人口問題將會更為突出[]。臺灣學(xué)者Shih-Jiunn Shi（2006）指出，當(dāng)前中國的農(nóng)村社會養(yǎng)老制度仍然在不斷調(diào)整，而政府也仍未建立相對穩(wěn)定的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，中國農(nóng)村人口的養(yǎng)老問題不容忽視[]。

（二）國內(nèi)研究綜述

國內(nèi)學(xué)者的研究表明，中國歷史上的養(yǎng)老保障特別是農(nóng)村的養(yǎng)老保障主要以家庭養(yǎng)老為主，而且大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前在我國的廣大農(nóng)村，家庭養(yǎng)老模式仍然處于主流地位。

張士平、劉麗華（2000）提出，我國農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障大致歷經(jīng)了新中國成立初的家庭保障制度、人民公社時期的集體保障制度、改革開放以來以家庭為主同時多元化保障等階段[]。陳彩霞（2000）提出我國農(nóng)村現(xiàn)行的養(yǎng)老方式以家庭養(yǎng)老、集體養(yǎng)老及社會養(yǎng)老為主。家庭養(yǎng)老即由子女贍養(yǎng)自己年邁的父母，為其提供物質(zhì)支持和精神關(guān)懷，但目前這種養(yǎng)老方式依然存在著許多問題；集體養(yǎng)老是由集體為老年人提供基本物質(zhì)生活保障，特別是對體弱多病、無依無靠的老年人進行供養(yǎng)，主要有五保戶和敬老院等形式，此類養(yǎng)老的覆蓋范圍較小，較難保障被供養(yǎng)老年人的生活質(zhì)量；社會養(yǎng)老盡管是未來的主要方向，但是對于即將步入老年的人口并不會產(chǎn)生顯著的作用[]。

針對構(gòu)建我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的必要性與可行性，不少學(xué)者進行了研究論證。梁鴻（2000）從國民的社會保障權(quán)利視角出發(fā)，指出我國全體國民都享有社會保障的基本權(quán)利，而廣大農(nóng)民原有的保障權(quán)利在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變過程中受到了損失，就更應(yīng)該得到回報和補償[]。樂章（2004）基于2003年的“勞動與社會保障問題”抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，深入研究分析了對我國農(nóng)民參與社會養(yǎng)老保險的意向，表明農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險有極大的需求。因此，他指出農(nóng)村養(yǎng)老保險制度不僅需要得以恢復(fù)，而且在保持政策穩(wěn)定性、連續(xù)性的同時，要出臺更為合理的制度政策，促進中國農(nóng)村養(yǎng)老保險體系不斷發(fā)展完善[]。劉洪波（2005）針對我國農(nóng)村養(yǎng)老方式的發(fā)展變化，指出建立新型農(nóng)村養(yǎng)老模式的必要性，其理由是傳統(tǒng)農(nóng)村社會保障功能的削弱、土地保障功能的虛化及家庭保障功能的缺失使得農(nóng)村的傳統(tǒng)養(yǎng)老功能日益弱化[]。

在關(guān)于我國農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險制度問題與改革措施方面，穆光宗（1998）提出了“3+2”養(yǎng)老模式，該模式基于家庭、社會和自我養(yǎng)老三種方式，并逐步探索社會化養(yǎng)老及社會化助老事業(yè)，從實質(zhì)上滿足農(nóng)村老人的多樣化養(yǎng)老需求[]。張大勇、李茜、于占杰（2005）通過對我國膠東地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險試點的運行情況進行調(diào)查，指出在試點的過程中，法律依據(jù)和政策連續(xù)性較為欠缺，養(yǎng)老保險基金管理存在漏洞及水平低下等問題，影響到了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的正常運行[]。安增龍（2006）橫向與縱向比較了相關(guān)國家的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并提出符合國情的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展思路和制度框架[]。彭嘉圣（2006）指出我國農(nóng)村養(yǎng)老保險體系所面臨的最大問題是各級政府對該制度建設(shè)的重視不夠，理論研究嚴(yán)重滯后于實踐要求，而且受傳統(tǒng)思想、落后保障方式的禁錮，廣大農(nóng)民對參加養(yǎng)老保險有著較多的顧慮[]。

三、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度模式國際比較

從世界范圍來看，各國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展相對于城鎮(zhèn)而言都比較遲緩，總體上也未有城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度那么發(fā)達。在經(jīng)濟全球化的浪潮下，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的競爭日趨激烈，農(nóng)村地區(qū)人口的養(yǎng)老問題也日益凸顯。許多國家尤其是發(fā)達國家已建立起較為完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系模式，并具有豐富的實踐經(jīng)驗，這對于完善我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度極具借鑒意義。

（一）國際上主要的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式

綜觀世界各國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度實踐經(jīng)驗，它們與本國的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度都是一脈相承，而在制度的籌資模式、財務(wù)機制和待遇給付等方面也大為相似。但在不同的國家之間，受到不同經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、政治體制、文化思想傳統(tǒng)的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度模式存在著較大差異。與國際上社會保障模式劃分相類似，農(nóng)村養(yǎng)老保險模式有以瑞典、加拿大和英國為代表的“國家福利型”養(yǎng)老模式，以德國、日本和美國為代表的“社會保險型”養(yǎng)老模式，以及以新加坡、智利為代表的“儲蓄積累型”養(yǎng)老模式。

1.社會保險型農(nóng)村養(yǎng)老模式

社會保險型養(yǎng)老模式被許多國家從城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系推廣到農(nóng)村地區(qū)，這一農(nóng)村養(yǎng)老保險模式成為國際上的主流模式。該模式主要強調(diào)參保者的責(zé)任，將養(yǎng)老金同收入和繳費年限相掛鉤，國家及個人各承擔(dān)養(yǎng)老保險金的部分比例。當(dāng)農(nóng)民滿足繳費期限并且達到法定年齡后，可按規(guī)定進行養(yǎng)老金領(lǐng)取。根據(jù)我國國務(wù)院在2009年發(fā)布的指導(dǎo)意見，我國目前實行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度也應(yīng)該屬于這一模式。以下介紹社會保險型農(nóng)村養(yǎng)老模式的代表國家德國的實踐經(jīng)驗。

德國雖然是最早建立社會保險制度的國家，起初的制度只覆蓋到那些獨立經(jīng)營的雇傭者，其后才逐漸覆蓋到獨立經(jīng)營的農(nóng)民，并逐步將農(nóng)、林業(yè)企業(yè)主及其家屬作為法定投保人。德國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付模式，資金主要來自于聯(lián)邦政府的補貼，另外還包括參保者的保險費和社會繳費。

德國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度以農(nóng)場主移交農(nóng)業(yè)企業(yè)為條件，來進行養(yǎng)老待遇的給付。當(dāng)參保者的繳費年限達到15年時就可領(lǐng)取養(yǎng)老金。此外，德國農(nóng)村養(yǎng)老保險由全國總聯(lián)合會統(tǒng)一指導(dǎo)，由當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村同業(yè)工傷事故保險機構(gòu)負(fù)責(zé)管理養(yǎng)老保險的具體事務(wù)。在參保者出現(xiàn)特定的災(zāi)害事故時，政府也會給予一定的實物補助。

2.國家福利型農(nóng)村養(yǎng)老模式

國家福利型養(yǎng)老模式受庇古福利經(jīng)濟學(xué)的影響，強調(diào)國家在社會養(yǎng)老中不可推卸的責(zé)任，在價值取向上把公平放在首要位置，以消除貧困和實現(xiàn)收入均等化為政策目標(biāo)。在國家福利型養(yǎng)老保險制度模式下，農(nóng)民同其他國民一樣享有全面的、普惠的養(yǎng)老待遇。養(yǎng)老基金主要來源于稅收，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制的財務(wù)模式，個人基本較少繳納保險費。這一模式產(chǎn)生于第二次世界大戰(zhàn)后的英國，在二十世紀(jì)五、六十年代處于快速發(fā)展時期。以下介紹國家福利型農(nóng)村養(yǎng)老模式的代表國家瑞典的實踐經(jīng)驗。

瑞典被譽為“福利國家的櫥窗”，該國的農(nóng)民享有與其他國民一樣的養(yǎng)老保險待遇。瑞典的養(yǎng)老保險金主要由基本養(yǎng)老金、補充養(yǎng)老金及部分養(yǎng)老金構(gòu)成。只要公民的年齡達到65周歲，都能按月從地方保險部門領(lǐng)取一定數(shù)額的基本養(yǎng)老金。補充養(yǎng)老金則根據(jù)公民退休前的收入和工齡進行發(fā)放。而部分養(yǎng)老金是指公民在年滿60周歲時，可以在減少工時的情形下，領(lǐng)取相應(yīng)的補貼。此外，瑞典政府部門會根據(jù)經(jīng)濟的發(fā)展和物價的變動情況，每年相應(yīng)地調(diào)整養(yǎng)老金的給付水平。

在瑞典的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中，貝弗利奇勛爵的普遍福利理論發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，而國家在這一過程中起著絕對的主導(dǎo)作用，養(yǎng)老保險項目所有的開支皆來源于國家的稅收，而個人無需繳費。該模式的不足之處是極大增加了國家的財政負(fù)擔(dān)，在一定程度上影響著國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。

3.儲蓄積累型農(nóng)村養(yǎng)老模式

儲蓄積累型養(yǎng)老模式興起于二十世紀(jì)中葉的新加坡，隨后逐步推廣到智利和阿根廷等發(fā)展中國家。這種養(yǎng)老模式突出了參保者的個人責(zé)任，保險基金由雇主和雇員按一定比例來繳納，而國家不負(fù)擔(dān)保險費，只承擔(dān)最低養(yǎng)老金和基金最低回報率的補貼，并提供政策支持和發(fā)揮監(jiān)督管理的作用。以下介紹儲蓄積累型農(nóng)村養(yǎng)老模式的代表國家智利的實踐經(jīng)驗。

智利軍政府上臺后開始大刀闊斧地進行社會經(jīng)濟改革，于1980年出臺了《養(yǎng)老保險法》。1981年，政府依據(jù)《養(yǎng)老保險法》開始對缺乏統(tǒng)一性的舊養(yǎng)老保險制度進行改革，將此前實行的養(yǎng)老保險基金的現(xiàn)收現(xiàn)付模式轉(zhuǎn)變成完全積累的新模式，建立起強制性的個人賬戶，并且第一次將農(nóng)民等自雇者覆蓋在養(yǎng)老保險制度之內(nèi)。智利規(guī)定，所有養(yǎng)老保險參保人都必須建立個人賬戶，雇主和國家無需繳納保險費，政府僅給予部分參保優(yōu)惠。繳費者可以自主選擇一家私營養(yǎng)老金管理公司管理自己的個人賬戶。當(dāng)其退休時，可以按個人養(yǎng)老金賬戶中的積累數(shù)額領(lǐng)取養(yǎng)老金

智利的養(yǎng)老基金管理公司是專門運營養(yǎng)老保險基金的私營機構(gòu)，只能從事養(yǎng)老保險基金的收入、支出和投資。智利政府規(guī)定，養(yǎng)老基金管理公司必須要常年保持在四千人以上的客戶規(guī)模，養(yǎng)老基金的收益全部劃歸養(yǎng)老基金，并且公司要依法納稅。若公司破產(chǎn)也只限于公司自身的資產(chǎn)，不能使養(yǎng)老金遭受任何損失。

（二）三種主要的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式評析

從上述三種模式的特點和實施情況來看，社會保險型養(yǎng)老重點在于多元化的基金籌集，由政府補貼、個人繳費及社會繳費構(gòu)成，能夠較好保障農(nóng)村地區(qū)人口的老年生活。并凸出了對等的權(quán)利義務(wù)，參保者所享受的社會養(yǎng)老保險權(quán)利及待遇取決于其對社會養(yǎng)老保險制度的供款情況。此外，基于現(xiàn)收現(xiàn)付制，該模式提升了養(yǎng)老保險基金的互濟性。同時，這一模式的不足之處是養(yǎng)老金的積累較少，較難應(yīng)對未來人口老齡化的威脅。

國家福利型農(nóng)村養(yǎng)老模式極力擴大了養(yǎng)老保險制度的覆蓋水平，充分維護了社會公平性，并強調(diào)政府在養(yǎng)老保險制度中的責(zé)任。但是這種模式也有其缺陷，為了維持全面的福利支出，政府的財政壓力較大，必然要以較高的稅收作支撐，因而增加了勞動力成本，使本國企業(yè)的國際競爭力大為削弱。同時，該模式對公平的強調(diào)往往忽視效率的作用，會降低民眾的工作激情，進而對國家產(chǎn)生依賴。當(dāng)前，這種國家福利型養(yǎng)老模式正面臨著嚴(yán)峻的沖擊。

儲蓄積累型養(yǎng)老模式實行個人賬戶的完全積累，更多強調(diào)的是個人責(zé)任，能夠較好發(fā)揮參保者的自我保障作用，同時，這一養(yǎng)老模式受到人口老齡化的影響較小，對國家財政的依賴程度也較低，可以保障農(nóng)村人口晚年的基本生活。儲蓄積累型養(yǎng)老模式也同樣存在著缺陷，由于它十分注重對效率的追求，往往缺失社會公平，并且缺乏社會互濟性，不利于風(fēng)險的擴散。此外，受通貨膨脹的影響，個人賬戶中的養(yǎng)老金保值增值也比較困難。

四、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的問題

由于我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度探索和發(fā)展的時間較短，加上農(nóng)村的經(jīng)濟條件較差，而且農(nóng)民群眾受傳統(tǒng)思想的影響，其社會保險的意識比較落后，導(dǎo)致了當(dāng)前這一制度在運作中出現(xiàn)了許多問題，主要有以下幾個方面。

（一）養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)差距較大

我國在較長時間里實行的都是城鄉(xiāng)二元化的社會保障制度，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)相比，還存在許多有待完善之處。在城鎮(zhèn)地區(qū)，居民的養(yǎng)老保險主要有基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險。其中，基本養(yǎng)老保險保障參保者退休后的基本生活，企業(yè)補充養(yǎng)老保險則體現(xiàn)了企業(yè)經(jīng)濟效益，而個人儲蓄性養(yǎng)老保險能夠滿足居民不同水平的保障需求。與之相比，在我國的廣大農(nóng)村地區(qū)，雖然養(yǎng)老保險制度在不斷向前推進，但目前除了經(jīng)濟發(fā)展水平較好的農(nóng)村地區(qū)外，許多農(nóng)村還基本上采取家庭保障為主、社區(qū)扶持相結(jié)合的保險方式，這些地方的社會養(yǎng)老保險制度還停留在初步創(chuàng)立階段。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保險制度立法層次較低

當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)各項工作的開展，主要還是基于國務(wù)院2009年9月頒布的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》。由此可見，我國仍未出臺相關(guān)正式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律法規(guī)，來規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村社會養(yǎng)老制度的發(fā)展實施。同時，現(xiàn)有法規(guī)立法層次低下，也難以真正實現(xiàn)對政府和農(nóng)村人民權(quán)利義務(wù)的約束。此外，相關(guān)統(tǒng)一法律的缺失也會使農(nóng)村人口對養(yǎng)老保險制度實施的連貫性和穩(wěn)定性產(chǎn)生顧慮。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老保險資金籌措難度較大

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的指導(dǎo)意見規(guī)定，養(yǎng)老保險基金主要由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。而許多農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民收入情況并不理想，個人的繳費能力也較為有限；對于經(jīng)濟相對欠發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟補助的落實也比較困難；同時，政府補貼作為農(nóng)村養(yǎng)老保險資金籌集中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)也存在隱患，隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險在全國的全部推廣實施，問題必將越發(fā)明顯。因為按照現(xiàn)行的規(guī)定，中央政府給每位老年人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月70元，以此計算，中央財政每年的補貼總額將是一個不小的數(shù)字，且今后會陸續(xù)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)額。另外根據(jù)規(guī)定，地方政府對參保人繳費的補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，而隨著政府減稅降費的不斷推進，地方的財政收入也相應(yīng)減少，當(dāng)農(nóng)村養(yǎng)老保險的參保人數(shù)不斷增加后，各地政府特別是比較落后的中西部省份，在進行基礎(chǔ)養(yǎng)老金的投入時將面臨較大的財政壓力。

（四）農(nóng)村養(yǎng)老保險的保障水平較低

目前農(nóng)村養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金待遇水平依然比較低，指導(dǎo)意見中規(guī)定農(nóng)民的養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。起初的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為年滿60周歲的老人每人每月55元，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金也進行了相應(yīng)的上調(diào)，2017年農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金普遍上調(diào)到70元/月以上，盡管如此，基本上仍難以滿足普通農(nóng)村居民的正常生活消費需求，特別是當(dāng)物價上漲的速度較快時，其基本生活就更難得到保障了。而對于當(dāng)前已經(jīng)年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村老人來說，他們的個人賬戶中沒有養(yǎng)老金的積累，僅僅依靠基礎(chǔ)養(yǎng)老金是難以維持其基本的生活需求。對于需要進行參保繳費的農(nóng)民，政策規(guī)定繳費標(biāo)準(zhǔn)為每年100-500元五個檔次，雖然地方可根據(jù)本地實際情況適當(dāng)增設(shè)檔次，但各地的實踐表明繳費檔次基本上都不是很高；此外，盡管方案中規(guī)定參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得，但從試點實施結(jié)果來看，大部分的農(nóng)村居民由于保守心理及經(jīng)濟條件所限，一般都是選擇較低的繳費檔次。以此計算，即使參保者繳費滿15年，當(dāng)其年滿60周歲時，每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額也只有百來元，如果再扣除物價因素的影響，這個數(shù)額無法解決沒有其他收入的農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題。這使得農(nóng)村居民對養(yǎng)老保險制度缺乏足夠的信心，進而導(dǎo)致制度的吸引力下降。

（五）農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值困難

新農(nóng)保指導(dǎo)意見規(guī)定我國農(nóng)村社會養(yǎng)老基金實行縣級管理，主要是通過購買國債和存入銀行來實現(xiàn)基金的保值增值。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值會面臨兩個方面的困難：一是從農(nóng)民繳納保險費到領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間跨度較大，根據(jù)國債利率、銀行存款利率與同期物價漲幅與通貨膨脹的對比，當(dāng)前單一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資運營方式使其收益水平常常為負(fù)，無法實現(xiàn)基金的保值增值；二是由于負(fù)責(zé)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的機構(gòu)是自收自支事業(yè)單位，其營運所需的費用來源于農(nóng)民的養(yǎng)老保險費，增加了農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理成本。如果基金不能安全營運和實現(xiàn)最大限度的增值，既會挫傷農(nóng)民的參保積極性，也會使投保農(nóng)民利益受損，并造成農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的閑置和浪費。

五、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度比較研究對我國的啟示

盡管國際上三種主流的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式從制度設(shè)計、資金運籌、具體實施到管理監(jiān)督都不盡相同，也有各自的優(yōu)缺點，但通過對比分析，它們之間仍具有一些共同的經(jīng)驗和規(guī)律，可以為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展與完善提供啟示和借鑒。

（一）建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險法律法規(guī)體系

研究各國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)現(xiàn)，西方發(fā)達國家都有一套較為完整的社會養(yǎng)老保險法律體系，從養(yǎng)老保險的參保對象、資金籌集、待遇給付到基金的運營、管理和監(jiān)督等各個方面，都以法律的形式加以規(guī)范和固定下來，說明健全的法律體系是保證農(nóng)村養(yǎng)老保險制度順利開展的必要條件。由于目前我國城鄉(xiāng)之間的社會經(jīng)濟發(fā)展情況存在著較大的差異，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實施有其特殊性，因此我國必須盡快出臺具有中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老保險法律法規(guī)，對農(nóng)村養(yǎng)老保險應(yīng)當(dāng)遵循的原則、基金運營管理、養(yǎng)老金待遇等方面的內(nèi)容做出明確規(guī)定，確保農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)有法可依，以增強制度的穩(wěn)定性、規(guī)范性和權(quán)威性，從而保障農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的良好運行。

（二）明確政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險中的責(zé)任和作用

從各國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的經(jīng)驗來看，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立是政府農(nóng)村政策選擇的重要內(nèi)容，在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立和實施過程中，政府具有不可推卸的責(zé)任。在我國農(nóng)民作為弱勢的群體，他們?yōu)閲业慕ㄔO(shè)和社會的發(fā)展做出了巨大的犧牲。在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展完善過程中，政府的責(zé)任不容缺位，必須發(fā)揮政府在財政補貼、立法監(jiān)管等方面的主導(dǎo)作用。而且由于我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建立有著較大的風(fēng)險，更需要政府積極發(fā)揮作用，并且要處理好各級政府在制度實施中的關(guān)系和責(zé)任劃分。

（三）完善農(nóng)村養(yǎng)老保險基金投資運營與監(jiān)管機制

由于農(nóng)村養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分主要由財政進行預(yù)算和劃撥，不進行積累和運營，因此，農(nóng)村養(yǎng)老保險的基金管理運營主要是針對個人賬戶部分。隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險在全國的逐步推廣，個人賬戶中的基金規(guī)模越來越大，基金的監(jiān)督管理及保值增值問題就日益突出。當(dāng)前的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金實行縣級管理，應(yīng)該提高管理層次，可以建立省、市（縣）兩級分工共管的管理體制。省級負(fù)責(zé)基金的管理，并委托專業(yè)管理機構(gòu)對基金進行多元組合的投資運營，市（縣）級具體負(fù)責(zé)基金的收繳與發(fā)放工作。此外還要盡快出臺在農(nóng)村養(yǎng)老保險基金運營方面的優(yōu)惠政策，以拓寬養(yǎng)老基金的投資運營渠道。這樣就可以保證基金有較高的回報率，實現(xiàn)基金的保值增值。

與此同時，做好農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督管理工作也十分必要和重要。政府有關(guān)部門在基金的監(jiān)管中要發(fā)揮行政監(jiān)督作用，社會監(jiān)督也必不可少。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的行政主管部門要監(jiān)督國家政策的落實，并對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的籌集、使用和管理等全過程進行監(jiān)督，以確保農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益。同時發(fā)揮農(nóng)民群眾、社會輿論機構(gòu)等的社會監(jiān)督作用。政府要定期發(fā)布養(yǎng)老基金籌集和支付等信息，加大農(nóng)村養(yǎng)老保險信息的公開性和透明度，以實時接受群眾的監(jiān)督；并且拓寬農(nóng)民群眾監(jiān)督的渠道，通過設(shè)立群眾信箱或接待日等方式來為農(nóng)民群眾答疑解惑，為他們農(nóng)民建立一個自由表達意見的平臺。此外，還要發(fā)揮社會輿論的作用，比如利用新聞媒體對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險進行宣傳，對農(nóng)民參保的相關(guān)信息多加報道，不斷拓寬農(nóng)民獲取信息的渠道；同時加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理運作進行監(jiān)督，對挪用、浪費、貪污養(yǎng)老基金等現(xiàn)象予以反映和曝光。

（四）建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系

當(dāng)前我國各地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，造成廣大農(nóng)村人口的收入差距也較為顯著，而不同地區(qū)的農(nóng)民對養(yǎng)老需求也不盡相同?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中指出，要“加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)……構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，創(chuàng)新多元化照料服務(wù)模式?！盵]與城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險相類似，可以在農(nóng)村地區(qū)探索建立基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險及個人儲蓄保障相結(jié)合多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。

首先，中央政府應(yīng)進一步完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，積極構(gòu)建城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機制，來為廣大農(nóng)民提供基本的老年生活保障?；颈ｋU應(yīng)采用非繳費型收入補充養(yǎng)老保障方式，運用國家財政補貼和其他的轉(zhuǎn)移支付補貼為資金來源，以建立普遍型低水平的養(yǎng)老保障。

其次，在完善基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，各個地方政府要根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展水平及農(nóng)民收入等實際情況，尤其是在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，可以由農(nóng)村集體出資建立如農(nóng)民養(yǎng)老年金計劃等補充養(yǎng)老保險，以保障不同層次農(nóng)村人口的養(yǎng)老需求。

最后，在經(jīng)濟較富裕的地區(qū)，地方政府應(yīng)當(dāng)鼓勵農(nóng)民參加儲蓄性養(yǎng)老保險或商業(yè)養(yǎng)老保險等個人保障，以確保其年老后擁有較高質(zhì)量的養(yǎng)老水平。此外，還應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮土地保障和家庭保障的作用，在農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)中既要體現(xiàn)政府的責(zé)任和作為，又應(yīng)調(diào)動廣大農(nóng)村人口參保的積極主動性，并適應(yīng)農(nóng)村人口的特點和養(yǎng)老需求。多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系可能是目前解決我國農(nóng)民養(yǎng)老問題的最佳選擇，是推動全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的重要舉措。

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