湖北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及分析

陳義濤　劉艷芳

摘要：以政策和文獻梳理總結(jié)為認識基點，以實地調(diào)研和現(xiàn)狀分析為資料支撐，深入調(diào)查湖北省集體建設(shè)用地使用權(quán)情況，歸納湖北省典型流轉(zhuǎn)模式；同時在調(diào)研基礎(chǔ)上，結(jié)合對比其他地方政策，分析湖北省當前集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在問題及原因；最后根據(jù)實際流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀提出為加強農(nóng)村土地管理，規(guī)范農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為，維護農(nóng)民集體土地合法權(quán)益，湖北省推進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)及實施措施建議。

關(guān)鍵詞：湖北省；集體建設(shè)用地；土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；政策法規(guī)

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2018）04-0035-43 收稿日期：2018-03-10

1 引言

黨的十七屆三中全會和十八屆三中全會均提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在滿足一定條件的情況下實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這一提法為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)，是農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的重要信號。湖北省自2003年以來開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)試點工作，并于2006年出臺了《湖北省農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》（省政府令第294號），在一定程度上促進和規(guī)范了湖北省農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

湖北省在推行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程中，流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實情況如何、存在哪些問題以及一線工作人員的反饋等，都亟待梳理和總結(jié)。適應(yīng)深化改革的新形勢，抓住農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點，解決好農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的突出問題，要求我們深入調(diào)研、了解目前農(nóng)村集體建設(shè)用地管理與流轉(zhuǎn)中的實際情況、發(fā)現(xiàn)問題、聽取建議與思考。通過調(diào)研，抓住重點，突出重要問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定對應(yīng)的政策和辦法，加快推進湖北省農(nóng)村集體建設(shè)用地的合理流轉(zhuǎn)。

本研究旨在了解湖北省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實情況和存在的問題，選取了荊門市京山縣、大悟縣、大冶市，黃岡市浠水縣，潛江市，宜昌市長陽土家族自治縣，咸寧市嘉魚縣、赤壁市、通城縣，武漢市黃陂區(qū)、新洲區(qū)等11個典型縣區(qū)作為研究點，深入探討湖北省集體用地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題。

2 相關(guān)政策與實踐探索

2.1 相關(guān)政策梳理

通過征地將農(nóng)民集體土地征收為國有土地是通過行政程序進行的土地所有權(quán)改變的行政行為，而非通過市場流通渠道進行的市場交易行為。在我國只存在土地使用權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)的情況，土地使用權(quán)是土地市場的唯一權(quán)利載體，具有實現(xiàn)土地民事流轉(zhuǎn)的功能。到目前為止，我國對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法規(guī)一直沒有正式出臺，但是《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》以及一些地方政策對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)做出了一些明確規(guī)定。

在國家政策的推動下，全國各個地方也開始集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點工作，也相繼出臺了一些政策法規(guī)，如2005年6月，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法》頒布，自2005年10月1日起施行。根據(jù)規(guī)定，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地將視同國有土地，可以合法入市流轉(zhuǎn)。村集體土地將與國有土地一樣，按“同地、同價、同權(quán)”的原則納入土地交易市場，強調(diào)了收益應(yīng)該向農(nóng)民傾斜。這是廣東農(nóng)村集體用地管理制度的重大創(chuàng)新突破，同時更是中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新突破。該辦法允許在土地利用總體規(guī)劃中確定并經(jīng)批準為建設(shè)用地的集體土地進入市場，方式可以是出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。農(nóng)民集體土地所有者出讓、出租和抵押集體建設(shè)用地使用權(quán)，必須經(jīng)過本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意；所取得的土地收益納入農(nóng)村集體財產(chǎn)統(tǒng)一管理，其中50%以上應(yīng)存入銀行專戶，?？钣糜谵r(nóng)民集體成員的社會保障安排。村民出賣和出租住房后，不得再申請新的宅基地。

2.2 實踐探索

為打開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，并促使其有序進行，我國從20世紀90年代中期開始，逐漸在全國開展了流轉(zhuǎn)試點工作，做出了大膽的創(chuàng)新，并取得了一定的成績。在這些試點實踐探索中有許多值得我們學(xué)習(xí)借鑒的創(chuàng)新舉措。如廣東南?？h的實踐探索將集體資產(chǎn)所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)實行三權(quán)分離，進一步改革和明晰了農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民真正參與到收益分配中來的要求得到了初步的滿足；集體土地連片開發(fā)，促進其節(jié)約、集約利用，通過集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地的配置效率獲得了進一步的提高，并實現(xiàn)了農(nóng)民、村集體、政府和開發(fā)商共贏。而“重慶模式”幾乎是所有類型的農(nóng)村集體建設(shè)用地“全員參與”，土地資源得到合理配置，又緩解城市化用地壓力，實現(xiàn)土地要素和資金雙向?qū)α?，基本實現(xiàn)了城市、工業(yè)和“三農(nóng)”的互利共贏；全國首家農(nóng)村土地交易市場的建立，在社會主義市場經(jīng)濟背景下，能夠充分發(fā)揮市場機制的積極作用。

3 湖北省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與特點

3.1 農(nóng)村集體建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)特征

湖北省農(nóng)村集體建設(shè)用地分為三類：經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地和公益性建設(shè)用地。數(shù)據(jù)顯示，各類用地所占比例存在較大的差異。三類用地中，宅基地所占比例最大，普遍在70%以上，公益性建設(shè)用地次之，一般在30%以下，經(jīng)營性建設(shè)用地占比最小，一般不超過10%；經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地和公益性建設(shè)用地間存在1：6：3的關(guān)系（見表1）。該數(shù)據(jù)反映了兩個特點，一是農(nóng)村集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)存在明顯的分化現(xiàn)象；二是對宅基地和公益性建設(shè)用地的關(guān)注應(yīng)大于經(jīng)營性建設(shè)用地。

3.2 湖北省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

3.2.1 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本情況

數(shù)據(jù)表明，湖北省各類農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)情況主要是未改變用地類型直接進行流轉(zhuǎn)，其次是改變用地類型后進行流轉(zhuǎn)，再次是通過增減掛鉤等情況騰退用地后進行建設(shè)用地指標的流轉(zhuǎn)，此外還存在一些其他情況，如劃撥等（見表2）。

3.2.2 流轉(zhuǎn)平臺現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)表明，湖北省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要情況為私下流轉(zhuǎn)，比例高達42.52%，其次為國有平臺，比例為29.92%，最少為農(nóng)村平臺，比例為22.05%，少量情況為其他，如集體統(tǒng)一建房后流轉(zhuǎn)等（見表3）。反映了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無序現(xiàn)象的普遍，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為亟待規(guī)范化管理；同時國有平臺上的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)占比相對較大，表明“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”具有一定的基礎(chǔ)。

3.2.3 價格形成機制

數(shù)據(jù)表明，湖北省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價格形成機制主要是“由轉(zhuǎn)讓方與受讓方協(xié)商確定”“由政府、轉(zhuǎn)讓方和受讓方等多方協(xié)商確定”和“根據(jù)基準地價或相同區(qū)段用地價格確定”，總體情況占比分別為39.30%、25.76%和23.17% （見表4）。

3.2.4 收益分配機制

湖北省各級政府均參與到了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級政府參與的比例較大；流轉(zhuǎn)中各參與主體的收益分配主要由多方協(xié)定，表明了收益分配過程有一定的民主性；農(nóng)村集體所得收益的內(nèi)部分配主要由集體決定，其次是內(nèi)部協(xié)商確定，最后是政府指導(dǎo)確定，反映了集體在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配中的支配性地位（見表5）。

3.2.5 主要障礙

推進湖北省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要障礙是“交易程序不規(guī)范”和“收益分配制度不合理”，占比為22.89%和18.07%，其次是“政策不支持”和“村民反對”，占比為15.26%和15.26%。數(shù)據(jù)反映了兩方面的問題，一是來自村民的反對聲音；二是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策和配套制度的不完善。

3.2.6 主要糾紛

湖北省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，主要的糾紛分別是“收益分配有爭議”和“流轉(zhuǎn)價格有爭議”，占比為31.71%和28.66%，其次是“交易程序有爭議”和“權(quán)屬爭議”，占比為18.29%和17.07%。數(shù)據(jù)反映了利益問題是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的關(guān)鍵性問題，促進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)需要梳理好價格形成機制和收益分配機制。同時，建立交易平臺、明確交易程序以及明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，是促進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)工作。

3.3 基層干部對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式的偏好分析

湖北省基層干部對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)模式，主要偏好為“租賃”和“自辦產(chǎn)業(yè)”，占比為53.01%和42.17%，“地票”占比最小，為4.82%。

宅基地流轉(zhuǎn)模式的主要偏好為“遷村并點”“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“舊村改造”，占比為35.42%、30.21%和23.96%，“指標交易”占比最小，為10.42%。

農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式的主要偏好為“改變用途后流轉(zhuǎn)”“租賃”和“直接流轉(zhuǎn)”，占比為42.50%、27.50%和21.25%，“騰退”和“其他”占比最小，均為6.00%。

數(shù)據(jù)反映了流轉(zhuǎn)模式的政府主導(dǎo)和封閉運行特征，不傾向于選擇市場化程度較高的地票或指標交易模式。

3.4 湖北省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的特點

3.4.1 土地集約節(jié)約利用的差異

不同地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地集約節(jié)約利用的程度是存在差異的。京山縣、浠水縣和長陽縣等調(diào)研點，由于缺乏對農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理，農(nóng)村土地利用較為粗放，閑置土地較多，宅基地占地面積較大。咸寧市等調(diào)研點，政府建章立制加強對農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理，對其審批、建設(shè)和流轉(zhuǎn)都有明確的規(guī)定，促進了閑置土地的使用，也規(guī)范了農(nóng)民的建房行為，提高了土地集約節(jié)約利用的水平。

3.4.2 集體資產(chǎn)開發(fā)和保值增值的差異

咸寧市等調(diào)研點，對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有較為完善的管理制度，建立了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的價格形成機制和收益分配機制均有明確的規(guī)定。該行為有利于將農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入合理規(guī)范可管控的軌道上，有利于社會資本對集體資產(chǎn)的開發(fā)，有利于實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值。相反，缺乏完善的地方管理辦法的調(diào)研點，集體資產(chǎn)的價值無法得到充分體現(xiàn)，往往以較低的價格實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，存在集體資產(chǎn)流失的問題。

3.4.3 地方政府政策對集體建設(shè)用地的管理具有導(dǎo)向作用

地方政府制定的政策辦法對農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理具有導(dǎo)向作用，一是國土部門可以依據(jù)相關(guān)政策辦法加強農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理，管控農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為，促進農(nóng)村集體建設(shè)用地集約利用、流轉(zhuǎn)有序進行；二是引導(dǎo)農(nóng)村集體根據(jù)相關(guān)政策辦法完善集體土地的管理細則和村規(guī)民約等，約束和規(guī)范集體內(nèi)部成員的用地和流轉(zhuǎn)行為。

4 湖北省集體用地流轉(zhuǎn)中存在的問題

4.1 法律法規(guī)存在限制及實施細則不完善

我國現(xiàn)行法律法規(guī)普遍缺少對農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的相關(guān)規(guī)定，地方政府和土地管理部門對農(nóng)村集體建設(shè)用地因法無授權(quán)而“管不了”。地方政府推進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策文件往往與國家現(xiàn)行法律法規(guī)存在沖突，基層政府和土地管理部門因不愿承擔風(fēng)險而“不想管”。此外，地方政府關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的相關(guān)政策因缺乏可行、可操作的實施細則，基層政府和土地管理部門往往發(fā)現(xiàn)問題卻“管不好”。

4.2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏交易平臺，流轉(zhuǎn)無序、收益分配不公

除部分農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點地區(qū)（如嘉魚縣）外，地方均缺乏可供農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的交易平臺。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)普遍是私下交易，存在交易無序、缺乏管理的情況；此外，流轉(zhuǎn)價格由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商，往往不經(jīng)集體同意或未告知集體，集體未獲得應(yīng)有的收益部分，集體資產(chǎn)面臨隱性流失。

4.3 集體建設(shè)用地管理難以納入現(xiàn)有的管理體系

面對農(nóng)村集體建設(shè)用地非法流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，地方政府和土地管理部門希望將非法流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地納入現(xiàn)有國有建設(shè)用地體系，進行規(guī)范化的管理。土地管理部門的方案是先對非法流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地征收為國有，然后出讓予用地單位。但是，實際中存在一系列的操作困難，使得非法流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地難以納入現(xiàn)有的國有建設(shè)用地管理體系。這其中的困難包括：（1）宗地面積普遍較小、用地分散，省國土資源廳不愿意辦理相關(guān)征收手續(xù)；（2）宗地基準地價較高，出讓價格也較高，用地單位積極性低；（3）規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍外的非法流轉(zhuǎn)土地涉及的規(guī)劃修改成本較高等。

4.4 農(nóng)村土地確權(quán)進展緩慢，缺乏加強管理和推進流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件

湖北省2012年開始啟動農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，未實現(xiàn)農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。該項工作是明確農(nóng)村各類土地權(quán)屬的基礎(chǔ)工作和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對加強農(nóng)村各類土地特別是建設(shè)用地的管理以及建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場具有重要的基礎(chǔ)作用。該項工作進展緩慢，農(nóng)村土地權(quán)屬不清，難以為加強管理和推進流轉(zhuǎn)的提供有力的基礎(chǔ)條件支持。

4.5 政府部門“為與不為”的管理困境

一方面是地方政府和土地管理部門“管不了、疏不通”?！肮懿涣恕笔侵敢蛉狈ο鄳?yīng)的法律法規(guī)的管理規(guī)定和授權(quán)，政府部門對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)難以進行有效地管理；“疏不通”是指政府部門有意將非法流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地納入國有建設(shè)用地管理體系進行管理，卻因為征收和出讓成本較高不能得以實施。另一方面是地方政府擔心推進農(nóng)村集體建設(shè)用地將使政府的土地財政減少，政府錢袋子縮水、收支難以為繼，缺乏推進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的積極性。

4.6 “集體”的管理能力受到普遍的質(zhì)疑

對“集體”管理能力的質(zhì)疑只要表現(xiàn)在以下三方面：（1）集體的代表性問題?！凹w”概念的虛無導(dǎo)致權(quán)利主體的缺位，“集體”的代表性如何確定，能否代表集體成員的意志？集體資產(chǎn)處置的主體應(yīng)該如何界定和明確？（2）集體的契約精神?！凹w”是否具備管理集體資產(chǎn)的能力，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，集體是否具有法人資格，能否承擔相應(yīng)的民事等權(quán)利義務(wù)？其是否具備參與集體建設(shè)用地進入市場流轉(zhuǎn)所應(yīng)具備的基本資質(zhì)？（3）集體的內(nèi)部監(jiān)督問題。集體內(nèi)部的民主監(jiān)督體制是否完善？是否可以保證對集體資產(chǎn)的良好管理，防止貪腐腐敗事件和集體資產(chǎn)流失現(xiàn)象的發(fā)生？

4.7 集體建設(shè)用地權(quán)能缺失，企業(yè)缺乏用地積極性

集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地相比，并不具有完整的使用、收益和處分的權(quán)利，在權(quán)利上受到現(xiàn)行法律的諸多限制，如流轉(zhuǎn)的限制、用途的限制和抵押融資的限制等。這些限制使得企業(yè)在使用農(nóng)村集體建設(shè)用地時顯得格外謹慎和顧慮，缺乏參與農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的積極性。此外，與具備公信力的政府相比，集體的契約履行能力無法得到有效保證以及因集體內(nèi)部矛盾而帶來的不穩(wěn)定因素，都對企業(yè)的用地決策造成一定的負面影響。

5 結(jié)語及相關(guān)建議

湖北省在中部崛起戰(zhàn)略、武漢城市圈等建設(shè)的帶動下，農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場逐漸形成，切實可行的流轉(zhuǎn)政策的頒布與實施對于促進和規(guī)范集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)意義重大。但就目前來說，湖北各市（縣）在流轉(zhuǎn)政策推行上并沒有取得很好的效果，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育緩慢，流轉(zhuǎn)依然不暢，私下流轉(zhuǎn)比較普遍，農(nóng)戶也未能充分享受到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)帶來的財產(chǎn)收益。

因此，推進湖北省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的改革政策措施研究并且做出相關(guān)建議顯得迫在眉睫。

5.1 總的思路與原則

一是明確推進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的總的思路是“有法有規(guī)有序、同地同權(quán)同價，從封閉到開發(fā)，核心在于集體資產(chǎn)保值增值、還權(quán)賦能”。

二是明確推進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的原則是：基本農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高；建設(shè)用地總體不增加，結(jié)構(gòu)有優(yōu)化；農(nóng)民利益得到保障，生活水平有提高；用地節(jié)約集約水平有提高。

5.2 加強頂層設(shè)計，完善法律法規(guī)，加強部門協(xié)作

一是在十七屆三中全會和十八屆三中全會“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的基礎(chǔ)上，進一步明確改革路徑，聚合力量，推動農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。二是國家層面啟動《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》和《抵押法》等法律的修訂工作，去除農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律障礙，為推動流轉(zhuǎn)及加強管理提供法律依據(jù)。三是加強各部門的協(xié)作。

5.3 制定操作性和普適性強的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理細則

解決地方政府和土地管理部門對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)“管不好”的問題，需要制定操作性和普適性強的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理細則。管理細則一要強調(diào)操作性，是因為細則不僅要明確農(nóng)村集體建設(shè)用地該不該流轉(zhuǎn)，還要進一步規(guī)定怎樣流轉(zhuǎn)和違反相關(guān)規(guī)定后的處理程序，以便土地管理部門“按圖索驥”；二要強調(diào)普適性，是因為我國不同地區(qū)在自然條件和經(jīng)濟發(fā)展上存在較大的差異，管理細則應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)適用，也對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)適用，既對山區(qū)適用，也對平原適用。

5.4 建立國家-地方-集體三級管理體制

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理既要強調(diào)國家和地方政府的管理職能，強化政府對集體資產(chǎn)的管理和引導(dǎo)作用；也要發(fā)揮集體資產(chǎn)權(quán)利主體的積極性，提高集體的資產(chǎn)管理和內(nèi)部管理的能力。建立國家-地方-集體三級管理體制，國家進行宏觀管理、地方政府進行中觀管理、集體進行微觀管理，三級結(jié)合，強化集體資產(chǎn)的管理，有利于逐步改善農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)、強化管理能力。此外，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)涉及面廣、影響范圍和程度大，改革過程中應(yīng)從保守到開放、從封閉到開放，從政府主導(dǎo)到多方主導(dǎo)再到市場主導(dǎo)，不斷總結(jié)經(jīng)驗、改善管理、逐漸過渡，最終實現(xiàn)與國有土地同地同權(quán)同價，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，使城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源自由流動。

5.5 建立交易平臺，梳理好價格形成機制與收益分配機制

一是建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易平臺，完善平臺規(guī)章制度的建設(shè)，完善和明確與流轉(zhuǎn)條件、交易程序、流轉(zhuǎn)形式、交易價格、收益分配、權(quán)利義務(wù)設(shè)定等方面相關(guān)的制度規(guī)定。通過農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易平臺，將農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入規(guī)范化管理的軌道，加強供需管理、價格管理，顯化集體土地價值，建立有序的流轉(zhuǎn)市場環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)從封閉到開放，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

二是梳理好農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價格形成機制和收益分配機制。梳理好流轉(zhuǎn)的價格形成機制，可以保障集體資產(chǎn)不賤賣，促進集體資產(chǎn)保值增值，保護集體和集體成員的根本利益；梳理好收益分配機制，建立兼顧國家、集體和個人的收益分配機制，可以保障集體資產(chǎn)不流失，流轉(zhuǎn)收益得到合理的分配和使用。

5.6 擴大稅源，保障政府的錢袋子，提高政府的積極性

改革現(xiàn)有稅制，減輕地方對土地財政的依賴，通過向集體資產(chǎn)征收保值增值稅、持有稅和管理稅等來擴大稅源，保障地方財政的穩(wěn)定，確保政府財政收入不因農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)而受到較大的沖擊。

5.7 完善規(guī)劃、推進確權(quán)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持

一是重視村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制，重視土地利用總體規(guī)劃對村鎮(zhèn)土地利用的管控和引導(dǎo)作用，并基于土地利用總體規(guī)劃完善各類相關(guān)規(guī)劃（如村莊布局規(guī)劃等），各規(guī)劃應(yīng)強調(diào)銜接，獲得協(xié)同增效。二是推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，明晰土地產(chǎn)權(quán)，建立農(nóng)村地籍數(shù)據(jù)庫，為集體土地入市流轉(zhuǎn)提供前提條件。

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