我國(guó)公共租賃住房的發(fā)展現(xiàn)狀與問(wèn)題研究

金浩然　王艷飛

摘要：公租房旨在解決“夾心層”群體的住房問(wèn)題，是“多渠道保障”的重要組成部分。從建設(shè)規(guī)模、租賃管理、租金等方面分析了我國(guó)公共租賃住房的發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)了主要的融資與運(yùn)營(yíng)模式，提出公租房存在選址不合理、配套不完善、供需錯(cuò)配、退出機(jī)制不健全等問(wèn)題，并給出未來(lái)公租房發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：公共租賃住房；發(fā)展現(xiàn)狀；問(wèn)題；建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2018）04-0010-16 收稿日期：2018-02-11

1 引言

1998年住房制度改革以來(lái)，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房在一定程度上改善了城市低收入家庭的住房條件，但仍有大量城鎮(zhèn)中等偏下收入家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員等“夾心層”群體，游離在保障性住房之外。2009年公共租賃住房（下簡(jiǎn)稱(chēng)“公租房”）政策率先在深圳等地試行，旨在解決這部分“夾心層”群體的住房問(wèn)題。2010年6月住建部發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》后，公租房在全國(guó)推行。根據(jù)我國(guó)公共住房計(jì)劃，公租房將逐漸取代經(jīng)濟(jì)適用房成為我國(guó)公共住房的主導(dǎo)形式。與經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和廉租房等保障性住房不同，公租房對(duì)城市非本地戶籍人口開(kāi)放。2012年5月住建部發(fā)布《公共租賃住房管理辦法》，明確了公租房分配、運(yùn)營(yíng)、使用、退出和管理等環(huán)節(jié)的基本要求。2013年12月住建部等部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，要求公租房和廉租房并軌運(yùn)行，強(qiáng)化了公租房在我國(guó)保障性住房中的地位。

本文從建設(shè)規(guī)模、租賃管理、租金等方面分析了我國(guó)公租房的發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)了主要的融資與運(yùn)營(yíng)模式，在此基礎(chǔ)上提出公租房存在的主要問(wèn)題，并給出未來(lái)公租房發(fā)展的建議。

2 我國(guó)公租房的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 建設(shè)規(guī)模及構(gòu)成

近年公租房建設(shè)成效明顯，極大改善了城市住房困難群體的居住狀況?！笆濉睍r(shí)期，中央給予足夠資金補(bǔ)助和信貸支持力度，全國(guó)累計(jì)開(kāi)工建設(shè)公租房（含廉租住房）1359萬(wàn)套，建成1086萬(wàn)套，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有城鎮(zhèn)低保家庭應(yīng)保盡保。2016年，全國(guó)新入住公租房266萬(wàn)戶。截至2016年底，已有1126萬(wàn)戶家庭住進(jìn)了公租房（見(jiàn)圖1）。

人口規(guī)模大、凈流入的城市具有更高的公租房需求，公租房房源規(guī)模大。截至2016年，重慶市是我國(guó)公租房累計(jì)配租套數(shù)最多的城市，累計(jì)建成投用公租房1488萬(wàn)平方米、配租21.4萬(wàn)套，滿足了58萬(wàn)城鎮(zhèn)人口中低收入群體的住房問(wèn)題。北京市和上海市也供給了大量公租房，其中北京市累計(jì)竣工公租房10.3萬(wàn)套、配租9.9萬(wàn)套；上海市累計(jì)供應(yīng)公租房約10.5萬(wàn)套、入住約8.6萬(wàn)套。

在房源方面，《公共租賃住房管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）要求新建公租房以配建為主，但早期仍以相對(duì)集中建設(shè)居多，近年來(lái)配建規(guī)模和比重增長(zhǎng)勢(shì)頭明顯。隨著房地產(chǎn)庫(kù)存的增加，一些省市提出公租房供給轉(zhuǎn)向購(gòu)買(mǎi)、租賃、代建或貨幣化補(bǔ)貼。例如，2015年3月江西省住建廳提出原則上不再集中新建公租房，房源通過(guò)當(dāng)?shù)卮媪可唐纷》浚ê肿》浚┗I集，批量或零星購(gòu)買(mǎi)、長(zhǎng)期租賃單套建筑面積50平方米左右，最高不超過(guò)80平方米的商品住房。

在建筑面積方面，《辦法》要求新建成套公租房的建筑面積嚴(yán)格控制在60平方米以?xún)?nèi)，由政府投資或補(bǔ)貼的新建公租房單套建筑面積以40平方米為主，以購(gòu)買(mǎi)、改造、租賃等方式籌集的成套公租房控制標(biāo)準(zhǔn)可以適度擴(kuò)至60平方米，盡量滿足租戶的基本需求。各地公租房房源籌集嚴(yán)格執(zhí)行了《辦法》的要求。

在戶型方面，公租房建筑面積與申請(qǐng)人的家庭人數(shù)相對(duì)應(yīng)，一人和二人戶以單室戶型為主，三人及三人以上戶以?xún)墒覒粜蜑橹鳌Ｔ谂渥膺^(guò)程中，各群體有不同的租賃需求，多人口家庭需要兩室戶型來(lái)滿足居住需求，低收入一人戶或二人戶家庭則傾向于租賃單室戶型，以降低租賃成本。2017年2月，北京率先出臺(tái)了《公共租賃住房建設(shè)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)公租房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，放開(kāi)了22平方米最小面積的限制，允許推出面積15-22平方米的小戶型公租房，以減少租戶的租房成本。

2.2 租賃管理

在準(zhǔn)入要求方面，各地準(zhǔn)入門(mén)檻結(jié)合政策實(shí)施情況動(dòng)態(tài)調(diào)整，具體體現(xiàn)在戶籍、收入、工作和住房要求等方面。戶籍要求上，公租房的租戶在本地城鎮(zhèn)中低收入住房困難人群基礎(chǔ)上，先增加了具有穩(wěn)定工作的外來(lái)務(wù)工人員，又增加了引進(jìn)人才和園區(qū)就業(yè)人員等特定人群。部分地方對(duì)外來(lái)務(wù)工人員申請(qǐng)公租房的門(mén)檻還比較高，限制條件較多，影響了外來(lái)務(wù)工人員申請(qǐng)的積極性。收入要求上，各城市根據(jù)居民可支配收入水平和公租房供給能力進(jìn)行差異化設(shè)定。以北京市為例，有戶口的3口及以下家庭要求年收入在10萬(wàn)元以下，4口及以上家庭要求年收入在13萬(wàn)元（含）以下。其他家庭要求具有穩(wěn)定收入即可。工作要求上，各城市一般要求公租房租戶具有穩(wěn)定工作，確保租戶具有繳納租金的能力。住房要求上，各城市一般對(duì)租戶家庭住房套數(shù)或人均住房使用面積具有準(zhǔn)入要求。以北京市為例，戶籍人口要求家庭人均住房使用面積在15平方米（含）以下，非戶籍人口要求本人及家庭成員在本市均無(wú)住房。

在租期方面，各地最長(zhǎng)租期一般要求為5-6年，要求租賃合同一到兩年簽一次，到期后重新審核資格。最長(zhǎng)租期設(shè)定的初衷是增加公租房的受眾。在目前住房資源相對(duì)缺乏的階段，公租房被認(rèn)定為是低收入、住房困難群體的過(guò)渡性住房。在享受到一定時(shí)期低租金的公租房后，租戶應(yīng)及時(shí)退出，將公租房繼續(xù)租予其他住房困難群體。2011年2月重慶市國(guó)土房管局發(fā)布的《重慶市公共租賃住房管理實(shí)施細(xì)則》指出，承租人在租賃5年期滿后，可選擇申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)居住的公租房，同時(shí)說(shuō)明公租房出售的具體實(shí)施辦法另行制定。目前重慶市對(duì)出售政策進(jìn)行了大量研究，但按照重大改革“于法有據(jù)”的要求，仍然在等待國(guó)家相關(guān)政策出臺(tái)，暫未出臺(tái)進(jìn)一步的出售辦法。

2.3 租金水平

目前各城市的公租房租金在不斷調(diào)整，租金水平高低不一，多為市場(chǎng)價(jià)的60%-70%。以廣州市為例，根據(jù)居民平均收入水平設(shè)定了差異化、分層級(jí)的公租房租金，將承租者按照收入水平分為內(nèi)外“夾心層”，即月人均可支配收入低于1250元的家庭。其中，“內(nèi)夾心層”又分為三個(gè)層級(jí)，根據(jù)月人均可支配收入低于800元、801-1000元、1001-1250元，對(duì)這三個(gè)層級(jí)的承租者依次按照租賃房屋相同檔次房屋市場(chǎng)價(jià)的40%、50%和60%收取公租房租金。而“外夾心層”按照同檔次房屋市場(chǎng)租金的八成來(lái)收取租金。這種分層次的租金設(shè)定方法有效提高了公租房政策的針對(duì)性，但有些承租者為了獲得更低的租金，偽造收入證明以降低自身收入水平或選擇性失業(yè)，造成政府資源浪費(fèi)。

各城市也在逐步完善實(shí)物保障與租賃補(bǔ)貼并舉的公租房保障方式，推進(jìn)公租房貨幣化。政府對(duì)符合條件的家庭給予租賃補(bǔ)貼，提高公租房保障效率，滿足群眾多樣化的住房需求，讓更多的住房困難家庭受益（見(jiàn)表1）。

3 我國(guó)公租房的融資與運(yùn)營(yíng)模式

3.1 資金來(lái)源

合理的融資模式，是公租房建設(shè)計(jì)劃順利執(zhí)行的基本保障。公租房不同于一般市場(chǎng)性租賃住房，具有極強(qiáng)的公益性質(zhì)，資金籌集面臨著投入大、收益周期長(zhǎng)、回報(bào)收益率低等諸多困境，各級(jí)政府資金支持一般是最重要的初始資金來(lái)源。隨著公租房需求量的增加，社會(huì)資本開(kāi)始逐步進(jìn)入。

根據(jù)推行實(shí)踐，公租房建設(shè)的資金主要來(lái)自五個(gè)方面：一是政府財(cái)政資金，如中央政府和地方政府的直接財(cái)政撥款、土地出讓金凈收益、地方政府發(fā)行的債券等；二是銀行貸款，來(lái)自國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和商業(yè)銀行，公租房的投資特點(diǎn)加上劃撥土地難以抵押，限制了商業(yè)銀行對(duì)公租房貸款的積極性；三是住房公積金貸款，是住房公積金增值收益參與公租房建設(shè)的補(bǔ)充，適用于個(gè)人住房公積金貸款使用率不高的城市；四是企業(yè)出資，在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中配建或由企業(yè)投資建設(shè)的公租房，資本金由企業(yè)提供；五是其他資金來(lái)源，包括保險(xiǎn)金貸款、私募股權(quán)投資基金、房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）、企業(yè)債等。PPP模式作為一種融資新渠道，目前尚未廣泛應(yīng)用，主要原因是公租房租金低于市場(chǎng)價(jià)，投資收益率低，資金回收期長(zhǎng)，造成項(xiàng)目的凈現(xiàn)金流量無(wú)法得到保證。

3.2 融資模式

公租房的融資渠道正在逐漸多元化，各城市根據(jù)自身建設(shè)規(guī)模，選擇多種融資方式進(jìn)行資金籌集。在城市內(nèi)部，不同公租房建設(shè)項(xiàng)目的融資渠道也存在明顯差異。根據(jù)政府出資比例，可以將我國(guó)公租房的主要融資模式歸納為政府主導(dǎo)出資型和政府與企業(yè)共同出資型（見(jiàn)表2）。

在政府主導(dǎo)出資模式下，政府作為直接投資者提供資金，設(shè)立政府性質(zhì)的部門(mén)負(fù)責(zé)公租房建設(shè)。例如，北京市政府設(shè)立的北京市保障性住房建設(shè)投資中心是實(shí)現(xiàn)北京市公租房建設(shè)投融資工作的機(jī)構(gòu)。其資金主要由政府提供，包括中央、地方財(cái)政預(yù)算或?qū)ｍ?xiàng)資金，住房公積金貸款，土地出讓金凈收益的10%等。此外，還通過(guò)地方投融資平臺(tái)的私募債或銀行貸款進(jìn)行補(bǔ)充。該模式下，公租房建設(shè)方式主要有集中新建和收購(gòu)兩種。集中新建公租房由政府劃撥土地，并委托開(kāi)發(fā)商進(jìn)行建設(shè)，產(chǎn)權(quán)歸政府所有；收購(gòu)方式公租房由政府購(gòu)買(mǎi)已建成的商品房或其他空置保障房，但由于普遍地段好、位置分散，造成購(gòu)買(mǎi)價(jià)格高、管理難度大，收購(gòu)只能是一種補(bǔ)充方式。政府主導(dǎo)出資的公租房由政府負(fù)責(zé)全部運(yùn)營(yíng)工作，通過(guò)設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)或者國(guó)有資產(chǎn)管理公司來(lái)管理，統(tǒng)一配租。該模式的優(yōu)勢(shì)在于能準(zhǔn)確地執(zhí)行上級(jí)政策，便于協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，利用政府信用和資源，穩(wěn)定租賃住房市場(chǎng)的供需平衡，但在運(yùn)作效率和資金來(lái)源方面相對(duì)不足。

在政府與企業(yè)共同出資模式下，公租房建設(shè)資金來(lái)自于開(kāi)發(fā)商、園區(qū)、各級(jí)政府等多個(gè)主體，主要有兩種投資方式。第一種是當(dāng)政府資金出現(xiàn)短期不足時(shí)，開(kāi)發(fā)商墊資建設(shè)公租房，之后由政府償還建設(shè)費(fèi)用。在這個(gè)過(guò)程中，政府牽頭，企業(yè)被動(dòng)參與公租房建設(shè)。第二種是政府回購(gòu)方式，政府進(jìn)行前期項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)，開(kāi)發(fā)商參與招標(biāo)，中標(biāo)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資和建設(shè)，待建設(shè)完成后，政府根據(jù)協(xié)議出資回購(gòu)。這種方式包括“建設(shè)”和“移交”兩個(gè)環(huán)節(jié)，開(kāi)發(fā)商競(jìng)標(biāo)成功后自行解決資金問(wèn)題，是開(kāi)發(fā)商主動(dòng)投資的行為。政府與企業(yè)共同出資模式的優(yōu)勢(shì)在于資金充足，運(yùn)作效率高，但逐利性強(qiáng)，需要政府進(jìn)行監(jiān)管。目前我國(guó)公租房處于以增量建設(shè)為主的階段，在政府財(cái)政支持之外，需要積極引導(dǎo)社會(huì)投資參與，確保公租房政策的有效執(zhí)行。

3.3 運(yùn)營(yíng)模式

公租房運(yùn)營(yíng)主要有政府專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)兩種模式。

在政府專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理模式中，各地逐漸將運(yùn)營(yíng)主體統(tǒng)一到一個(gè)機(jī)構(gòu)。例如，在過(guò)去一段時(shí)期，深圳市公租房運(yùn)營(yíng)主體涵蓋住房制度改革辦公室、住宅租賃中心等政府部門(mén)或政府委托授權(quán)的事業(yè)單位。2016年4月，深圳市成立住房保障署，其核心職能是做好戶籍低收入群體和夾心層住房保障工作，將過(guò)去分散的運(yùn)營(yíng)職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一，既節(jié)省了行政成本，又提高了服務(wù)效率。這種依托于政府專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)模式，符合公租房公益性的特征，由政府專(zhuān)業(yè)部門(mén)對(duì)公租房建設(shè)、配租、退出等流程進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管，能夠抑制公租房的尋租現(xiàn)象，保證公租房政策的順利執(zhí)行。

市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的典型代表是上海市。上海市成立的公租房公司具有獨(dú)立法人資格，具體負(fù)責(zé)區(qū)域范圍內(nèi)的公租房建設(shè)、房源籌措、運(yùn)營(yíng)管理、財(cái)務(wù)投融資等。公租房公司的啟動(dòng)資金由市和區(qū)級(jí)政府共同提供，保持財(cái)政獨(dú)立。也就是說(shuō)，除了啟動(dòng)資金外，其他資金運(yùn)作自負(fù)盈虧，這種運(yùn)營(yíng)模式與瑞典的政府房屋公司以及荷蘭的社會(huì)住房公司相類(lèi)似。至2012年年底，上海市就已經(jīng)成立了21家公租房公司。公租房公司依靠自有資金、銀行貸款和保險(xiǎn)資金定向用于公租房建設(shè)，用商品房的利潤(rùn)沖減公租房的投資成本，用租金收入償還公租房投資的財(cái)務(wù)成本。這些公司運(yùn)營(yíng)以來(lái)取得了良好的社會(huì)效益，作為住房保障的一線窗口企業(yè)，有效保障了公租房政策的順利執(zhí)行。

4 我國(guó)公租房發(fā)展存在的問(wèn)題

4.1空間選址不夠合理

部分公租房房源存在位置偏遠(yuǎn)的問(wèn)題。受土地財(cái)政影響，有些城市將公租房建在租房需求不高、交通不便的偏遠(yuǎn)郊區(qū)，增加了承租人的出行成本。配租模式在一定程度上緩解了公租房普遍位置偏遠(yuǎn)的問(wèn)題，有利于改善區(qū)位條件。

公租房選址還存在布局規(guī)劃不合理的問(wèn)題，導(dǎo)致公租房部分需求高的地區(qū)出現(xiàn)供給不足或有供給沒(méi)租客，部分需要不高的地區(qū)卻出現(xiàn)大量閑置公租房。

4.2 配套設(shè)施不夠完善

公租房周?chē)A(chǔ)設(shè)施配套水平普遍不高，主要體現(xiàn)在交通、教育、醫(yī)療等方面。以交通為例，新建公租房位置比較偏遠(yuǎn)，往往需要新修基礎(chǔ)設(shè)施，路網(wǎng)修建滯后，通勤公交車(chē)配置少，導(dǎo)致出行不便。主要原因是政府在公租房配套設(shè)施建設(shè)方面投入不夠，公租房建設(shè)本身融資難度就極大，更無(wú)暇顧及配套設(shè)施建設(shè)。

4.3 供需錯(cuò)配問(wèn)題突出

東部地區(qū)人口基數(shù)大，普遍存在公租房需求旺盛、供給相對(duì)不足的問(wèn)題；而有些中西部地區(qū)出現(xiàn)供大于求的現(xiàn)象，造成供需錯(cuò)配、資源浪費(fèi)。從城市等級(jí)上來(lái)看，部分中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公租房供給富余。主要原因是，中小城市的人口和產(chǎn)業(yè)吸納能力不強(qiáng)，對(duì)公租房的需求并不旺盛，同時(shí)公租房建設(shè)存在下達(dá)指標(biāo)的現(xiàn)象，缺乏對(duì)住房需求的分析，造成部分地區(qū)公租房供大于求。

4.4 退出機(jī)制不夠健全

造成公租房退出不力的主要原因是個(gè)人信息共享不暢。部分已不再符合公租房居住條件，但由于信息滯后，這部分人仍在公租房?jī)?nèi)滯留。租戶提供的個(gè)人材料難以反映實(shí)際收入水平，比如是否持有股票、有無(wú)車(chē)輛等無(wú)從可知，只有民政部門(mén)才了解這類(lèi)信息。公租房管理部門(mén)缺少完整、可信的租戶信息，對(duì)動(dòng)態(tài)查詢(xún)、審核、監(jiān)督造成不便。

4.5 法律法規(guī)存在空缺

完善的法律法規(guī)制度是公租房政策得以順利實(shí)施的保障，但目前公租房法律法規(guī)至今尚未出臺(tái)。公租房具有較為優(yōu)惠的租賃價(jià)格，為了保證公租房建設(shè)和配租過(guò)程的公開(kāi)、公正，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)各實(shí)施環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和限制，目前僅體現(xiàn)在有關(guān)公租房的部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章中，直接指導(dǎo)公租房建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的法律制度存在空缺，在實(shí)際工作當(dāng)中難以把握。

5 結(jié)論

近年來(lái)，我國(guó)公租房建設(shè)在很大程度上改善了城市住房困難群體的居住狀況，成為我國(guó)多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉住房制度中的重要一環(huán)。國(guó)家和各地區(qū)也出臺(tái)了諸多指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施規(guī)范，明確了承租人申請(qǐng)條件、申請(qǐng)流程和租賃期限等。但我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，公租房還存在選址不合理、配套不完善、供需錯(cuò)配、退出機(jī)制不健全等問(wèn)題。

本文對(duì)我國(guó)公租房發(fā)展的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，針對(duì)上述問(wèn)題，可以得出以下建議：一是統(tǒng)籌規(guī)劃各地區(qū)公租房，結(jié)合租賃住房需求，科學(xué)明確公租房的規(guī)模與布局；二是加快立法工作的推進(jìn)，建立穩(wěn)定規(guī)范的租賃關(guān)系，以法律形式保障各方權(quán)益；三是發(fā)揮政府資金的主導(dǎo)與杠桿作用，豐富融資渠道、拓寬租賃房源，合理設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)模型，保證良好的資金投入與收益循環(huán)；四是依托政務(wù)系統(tǒng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)，推動(dòng)信息共享，將公租房出租給最需要的“夾心層”群體。

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