美對(duì)臺(tái)潛艇“商售許可”顯露美臺(tái)防務(wù)關(guān)系新態(tài)勢(shì)

劉匡宇

近期，美臺(tái)軍事合作動(dòng)作頻頻，美國(guó)清晰地釋放出支持臺(tái)灣“防務(wù)自主”的信號(hào)。4月7日，臺(tái)防務(wù)部門稱，美國(guó)將核準(zhǔn)臺(tái)“潛艦自造”所需的載臺(tái)技術(shù)協(xié)助與相關(guān)裝備商售案的“營(yíng)銷核準(zhǔn)證”，臺(tái)軍“海昌計(jì)劃”所需的包括戰(zhàn)斗系統(tǒng)等“紅區(qū)”（完全依賴外援）裝備，美方可望一并核準(zhǔn)對(duì)臺(tái)輸出。這一舉措不但被視為臺(tái)“潛艦自造”的一大突破，也是美國(guó)調(diào)整對(duì)臺(tái)政策、深化與臺(tái)防務(wù)關(guān)系的重要標(biāo)志。特朗普政府鼓勵(lì)其亞洲盟友通過采購(gòu)和自造軍事裝備增進(jìn)軍事實(shí)力，臺(tái)灣蔡當(dāng)局又重點(diǎn)發(fā)展“機(jī)艦自造”、信息安全和航天航空產(chǎn)業(yè)，雙方的目標(biāo)和路徑高度契合，美臺(tái)軍事合作醞釀出新的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

由洛克希德·馬丁公司制造的F-35B戰(zhàn)斗機(jī)。

商售許可是美助臺(tái)“潛艦自造”的關(guān)鍵“積木”

潛艇對(duì)臺(tái)出口是中美關(guān)系中的敏感問題。對(duì)于潛艇設(shè)計(jì)與建造經(jīng)驗(yàn)為零、急需系統(tǒng)整合技術(shù)的臺(tái)灣而言，“技術(shù)輸出許可”比單一類型的裝備輸出更重要。

目前，臺(tái)軍只有1990年從荷蘭購(gòu)入的兩艘“劍龍級(jí)”潛艇和美軍援臺(tái)的兩艘二戰(zhàn)退役潛艇，均已老舊不堪。小布什在任內(nèi)雖通過“對(duì)臺(tái)供售潛艇案”，但并未執(zhí)行。在國(guó)際商源無(wú)法供售整艦的情況下，臺(tái)灣2014年啟動(dòng)“自制潛艇”計(jì)劃并向美國(guó)求助，但奧巴馬政府?dāng)R置了相關(guān)輸出許可。雖然新上臺(tái)的蔡當(dāng)局積極主張臺(tái)灣實(shí)現(xiàn)“防務(wù)自主”，但其“潛艦自造”的“海昌計(jì)劃”卻高度依賴美援。該計(jì)劃分為兩個(gè)階段：首先，通過現(xiàn)役“劍龍級(jí)”的延壽案與戰(zhàn)斗系統(tǒng)提升案積累“自造”的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。其次，爭(zhēng)取“潛艦自造”所需載臺(tái)技術(shù)協(xié)助與“紅區(qū)”裝備輸入，包括戰(zhàn)斗系統(tǒng)、聲納帆罩、潛望鏡等。

美方通過“劍龍升級(jí)案”的系統(tǒng)整合與輸入的曖昧空間，為臺(tái)“潛艦自造”關(guān)鍵裝備和技術(shù)輸臺(tái)制造了先例和條件。其一，協(xié)助臺(tái)升級(jí)“劍龍級(jí)”潛艇。美國(guó)《2018年國(guó)防授權(quán)法案》顯示出其協(xié)助臺(tái)灣“自制防御潛艇”的政策意圖，包括發(fā)展載臺(tái)、水雷等水下戰(zhàn)力。在荷蘭廠商提供相關(guān)技術(shù)文件的情況下，臺(tái)海軍先后三次提出包括電戰(zhàn)系統(tǒng)、系統(tǒng)裝備接口整合和長(zhǎng)程潛射重型魚雷等的“劍龍級(jí)”升級(jí)案。美方針對(duì)該方案，通過商售與軍售管道批準(zhǔn)了包括MK48型重型魚雷、聲納和潛望鏡等相關(guān)技術(shù)裝備的對(duì)臺(tái)輸出。目前，臺(tái)灣事實(shí)上已累積了約半數(shù)“紅區(qū)”裝備。其中，關(guān)鍵的戰(zhàn)斗系統(tǒng)部分由美商洛克希德·馬?。羼R）得標(biāo)，并由美方主導(dǎo)系統(tǒng)整合，且該許可并未排除在其他潛艇應(yīng)用。

其二，對(duì)“海昌計(jì)劃”提出高要求?？紤]到“海昌計(jì)劃”的裝備與系統(tǒng)來(lái)源不同，臺(tái)灣希望美方作為主合約商進(jìn)行全盤檢視，提供“紅區(qū)”裝備并整合到同一潛艇載臺(tái)。不過，相關(guān)輸出許可因特朗普政府主管部門的人事延宕而被卡。美國(guó)務(wù)院要求臺(tái)灣在2018年3月底完成主要構(gòu)型的“設(shè)計(jì)文件階段”，在2019年3月再完成包含細(xì)部設(shè)計(jì)所需的“合約設(shè)計(jì)”。目前，臺(tái)灣在境外團(tuán)隊(duì)的協(xié)助下，已提前完成1500噸與2000噸兩型潛艇的初步構(gòu)型設(shè)計(jì)，并啟動(dòng)細(xì)部設(shè)計(jì)。近月來(lái)，薛瑞福等“親臺(tái)派”進(jìn)入美政府后，加速了臺(tái)灣獲得商售許可的進(jìn)程。

由于中美《八一七公報(bào)》并未明確限制美對(duì)臺(tái)軍事技術(shù)轉(zhuǎn)讓，美國(guó)曾多次向臺(tái)灣轉(zhuǎn)移如“經(jīng)國(guó)號(hào)”IDF戰(zhàn)機(jī)等在內(nèi)的裝備技術(shù)。在把臺(tái)灣視為“客戶”、矢志服務(wù)美國(guó)廠商贏回產(chǎn)業(yè)鏈的特朗普上臺(tái)后，美臺(tái)軍售模式轉(zhuǎn)向了更為隱蔽且有彈性的商售途徑，對(duì)中國(guó)大陸的政治紅線提出更深遠(yuǎn)的挑戰(zhàn)。不過，由于商售的買方需要為運(yùn)維成本另掏腰包并承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，美方不會(huì)介入或監(jiān)管項(xiàng)目執(zhí)行，因此商售模式很容易牽扯到政爭(zhēng)和腐敗。臺(tái)灣在遠(yuǎn)有“拉法葉案”、近有海軍“慶富弊案”的陰影下，“潛艦自造”大幅引入商售必然引發(fā)質(zhì)疑。未來(lái)，臺(tái)方2024年建成第一艘潛艇、并以四年一艘的頻率建造八艘的規(guī)劃，在美國(guó)為首的西方支持下有望大幅加速。不過，當(dāng)前的行銷許可只允許廠商做非機(jī)密性的書面簡(jiǎn)報(bào)，實(shí)物出境展出和最后實(shí)際的輸出商品與勞務(wù)也都各自需要新的許可，商售還有冗長(zhǎng)的程序要走。

美亦有意助臺(tái)升級(jí)防空能力

去年底，美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略》首度將《與臺(tái)灣關(guān)系法》及美國(guó)“致力于提供臺(tái)灣正當(dāng)防衛(wèi)需求以威懾脅迫”等文字納入其中，公開宣示將支持臺(tái)灣加強(qiáng)防衛(wèi)力量。目前看，除了強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)臺(tái)灣潛艇等海上作戰(zhàn)能力，美國(guó)在增強(qiáng)臺(tái)灣的防空領(lǐng)域方面也有密集動(dòng)作。

一是松綁行之多年的對(duì)臺(tái)武器關(guān)鍵組件和材料的禁令。2007年，小布什政府為懲罰陳水扁當(dāng)局，防范其借試射導(dǎo)彈挑釁大陸、干擾選舉，罕見地聯(lián)合盟國(guó)針對(duì)臺(tái)“中科院”導(dǎo)彈研發(fā)所需的100多項(xiàng)關(guān)鍵組件材料進(jìn)行封鎖管制，重挫臺(tái)導(dǎo)彈研產(chǎn)的計(jì)劃。近日，在美國(guó)“致力于提供臺(tái)灣正當(dāng)防衛(wèi)需求”思維的指導(dǎo)下，美方“原則上”同意解禁19項(xiàng)關(guān)鍵組件材料，一旦落實(shí)，有望加速臺(tái)“天弓”“雄風(fēng)”等導(dǎo)彈和海軍新一代戰(zhàn)斗系統(tǒng)“迅聯(lián)”的研發(fā)整合與效能提升。

二是就先進(jìn)戰(zhàn)機(jī)輸臺(tái)提出多種選項(xiàng)。近期，美軍火商多次通過“代理人”慫恿臺(tái)灣對(duì)美求購(gòu)F-35B戰(zhàn)機(jī)。日前，臺(tái)防務(wù)部門負(fù)責(zé)人嚴(yán)德發(fā)脫口講出臺(tái)灣將F-35B視為強(qiáng)化空防戰(zhàn)力的首選，并已向美方提出購(gòu)買三個(gè)中隊(duì)（72架）和四架KC-135空中加油機(jī)的求購(gòu)意向書。從技術(shù)上來(lái)看，F(xiàn)-35具有強(qiáng)大的隱身能力與戰(zhàn)場(chǎng)信息管理能力，其超音航速、尖端雷達(dá)、傳感技術(shù)和電子作戰(zhàn)斗系統(tǒng)使之成為集第五代戰(zhàn)斗機(jī)、現(xiàn)代化轟炸機(jī)和全天候作戰(zhàn)斗系統(tǒng)為一體的戰(zhàn)斗平臺(tái)。臺(tái)方評(píng)估，在大陸大量部署短程彈道導(dǎo)彈的情況下，能夠垂直起降和距外攻擊的F-35B是其保存空中戰(zhàn)力的首選。而美方則更看重其情報(bào)偵搜、聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)功能，雙方需求存在交叉。然而，估計(jì)在短期內(nèi)臺(tái)灣很難獲得F-35B。美臺(tái)除了要衡量與大陸“攤牌”的政治風(fēng)險(xiǎn)外，臺(tái)灣方面能否承擔(dān)F-35B近2億美元的單價(jià)以及或許數(shù)倍于之的溢價(jià)和運(yùn)維成本就很是問題;而美國(guó)方面也存在產(chǎn)能有限、盟友優(yōu)先、保密擔(dān)憂、技術(shù)缺陷和實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)缺乏等顧慮。即使美臺(tái)能夠迅速達(dá)成協(xié)議，訂單交付也將排到十幾年以后。因此，雙方又提出了“租借”臺(tái)灣二手F-15C/D或售臺(tái)F/A-18EF戰(zhàn)機(jī)以進(jìn)行高空攔截作戰(zhàn)，以及增售升級(jí)版的F-16V等多個(gè)備選過渡方案，以幫助臺(tái)灣淘汰老舊的幻影2000，增強(qiáng)與大陸蘇-30等戰(zhàn)機(jī)高空對(duì)抗的能力。

不再將臺(tái)灣作為籌碼，謀求全面升級(jí)與臺(tái)關(guān)系

一是美對(duì)臺(tái)防務(wù)政策轉(zhuǎn)趨進(jìn)攻性，欲強(qiáng)化臺(tái)灣在“印太戰(zhàn)略”中的節(jié)點(diǎn)作用和“同盟”身份。日前，美國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)“印太戰(zhàn)略”事務(wù)的副助卿黃之瀚在訪臺(tái)時(shí)，明確提出要將臺(tái)灣納入美“印太戰(zhàn)略”，強(qiáng)化“對(duì)臺(tái)承諾”，這一政策變化已體現(xiàn)在前述的特朗普政府對(duì)臺(tái)防務(wù)政策實(shí)踐上。美保守派正在推動(dòng)這種變化的制度化和結(jié)構(gòu)化，并從根本上改變美國(guó)對(duì)臺(tái)政策定位，包括售臺(tái)進(jìn)攻性、戰(zhàn)略性武器的常態(tài)化和高端化，甚至幫助臺(tái)灣發(fā)射“微衛(wèi)星”、訓(xùn)練宇航員和發(fā)展諸如電磁炮等能量武器。更重要的是，上述熱炒的這些武器能勾連起一張針對(duì)大陸的戰(zhàn)略威懾和情報(bào)偵查網(wǎng)絡(luò)。如此一來(lái)，臺(tái)灣將不再是美國(guó)第一島鏈上的“情報(bào)低地”，而將會(huì)被強(qiáng)化成為其圍堵中國(guó)大陸“印太戰(zhàn)略”鏈條和“東亞小北約”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。以在臺(tái)部署F-35或“薩德”的傳聞為例，美國(guó)已經(jīng)在日本、韓國(guó)、新加坡等地，以及其在亞太活動(dòng)的航母、兩棲艦上大量部署了上述武器，其他一些中國(guó)大陸的鄰國(guó)也在美國(guó)的候選名單當(dāng)中。若在臺(tái)完成部署，則數(shù)以千計(jì)的五代機(jī)或?qū)⑿纬蓪?duì)中國(guó)大陸的戰(zhàn)略合圍和空中壓制。

二是商售或成為美臺(tái)防務(wù)合作新的著力點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。美國(guó)通過價(jià)格和渠道都更有彈性的商售代替“質(zhì)優(yōu)價(jià)高”、由國(guó)防部主導(dǎo)的傳統(tǒng)軍售模式，可以化整為零、分散壓力、規(guī)避制約，降低臺(tái)灣獲取輸出許可的難度。此次潛艇輸臺(tái)許可不但是美國(guó)重新檢視臺(tái)灣安全議題的起手式，也體現(xiàn)了美臺(tái)軍事合作路徑和內(nèi)容的重大轉(zhuǎn)折，這表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

美臺(tái)軍事合作深化融合。傳統(tǒng)軍售多是具體裝備和技術(shù)轉(zhuǎn)移的個(gè)案，而商售更強(qiáng)調(diào)漸進(jìn)而廣泛的軍事合作與產(chǎn)業(yè)整合，作為美軍火商代言人，“美臺(tái)商會(huì)”長(zhǎng)期鼓吹將臺(tái)灣防務(wù)產(chǎn)業(yè)深度融入美國(guó)軍工產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，臺(tái)軍工廠商也應(yīng)要求組建“防務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)會(huì)”，雙方還升級(jí)了“防務(wù)工業(yè)會(huì)談”等政商交流平臺(tái)。未來(lái)，在美臺(tái)中高層軍事互動(dòng)全面松綁的推動(dòng)下，臺(tái)灣除可成為美國(guó)軍火商的供應(yīng)商、制造商和購(gòu)買者，也能借外部力量開拓海外市場(chǎng)，例如合作制造“低配版”的“小F-35”、“小神盾”以供外銷。

形成以美國(guó)為中心的對(duì)臺(tái)售武“生態(tài)鏈”。此前，荷蘭、法國(guó)曾因?qū)ε_(tái)軍售而惡化與中國(guó)大陸的雙邊關(guān)系，此后，一中原則受到多數(shù)國(guó)家的尊重和恪守。但各國(guó)軍火商始終覬覦臺(tái)灣市場(chǎng)。此次商售許可預(yù)示著一種新的對(duì)臺(tái)售武生態(tài)鏈正在成形，即在早已關(guān)閉傳統(tǒng)動(dòng)力潛艇生產(chǎn)線美國(guó)居中整合、牽頭掩護(hù)下，各國(guó)間接向臺(tái)灣提供相應(yīng)的技術(shù)部件，同時(shí)利用臺(tái)灣資本和需求啟動(dòng)歐洲的生產(chǎn)線，幫助美國(guó)進(jìn)一步控制產(chǎn)業(yè)鏈和市場(chǎng)上下游。例如，2016年，洛馬被爆借臺(tái)北航展向臺(tái)灣推銷其與西班牙、法國(guó)合造的“鲉魚級(jí)”S-80潛艇，以拉來(lái)臺(tái)灣合同和定金啟動(dòng)歐洲的生產(chǎn)線，該潛艇的戰(zhàn)斗、武器控制和聲納系統(tǒng)均為臺(tái)灣急需的“紅區(qū)”裝備，臺(tái)方則放風(fēng)稱部分已簽約發(fā)包。未來(lái)，在潛艇外殼和“絕氣推進(jìn)系統(tǒng)（AIP）”技術(shù)上有優(yōu)勢(shì)、急于突破政治限制以對(duì)臺(tái)輸出的日本也是危險(xiǎn)的潛在參與者。

強(qiáng)化對(duì)臺(tái)防務(wù)政策和防務(wù)產(chǎn)業(yè)的控制。美方對(duì)臺(tái)“潛艦自造”態(tài)度曖昧，也是擔(dān)心臺(tái)灣借“防務(wù)自主”向美方要價(jià)。因此，通過加強(qiáng)政治壓力和產(chǎn)業(yè)控制，美國(guó)希望把握臺(tái)灣防務(wù)自主的發(fā)展方向和節(jié)奏，控制其不確定性和精確度，同時(shí)極大地?cái)D壓臺(tái)灣防務(wù)預(yù)算，加深臺(tái)灣對(duì)美的防務(wù)依賴。此外，美國(guó)也得以在整合全球防務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，以及最大化美商利益的同時(shí)，提升臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)活力，阻止其因經(jīng)濟(jì)脆弱而無(wú)力抗衡大陸的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)和融合引力。

三是美國(guó)對(duì)華打“臺(tái)灣牌”正升級(jí)為政治戰(zhàn)。美國(guó)頻繁打“臺(tái)灣牌”，有明顯而精確地配合中美貿(mào)易博弈的意圖;其“臺(tái)灣牌”也不再是單一要價(jià)，而是從手段升級(jí)為目的本身。除了多頭推進(jìn)防務(wù)合作，美國(guó)還推動(dòng)在臺(tái)設(shè)置“境外入境”以加速雙方社會(huì)一體化。特朗普政府大洗牌后，搭建了包括國(guó)務(wù)卿候選人蓬佩奧、國(guó)家安全顧問博爾頓、白宮貿(mào)易委員會(huì)主任納瓦羅和貿(mào)易代表萊特希澤等人在內(nèi)的“中國(guó)通”和“鷹派”國(guó)安核心決策圈。其中，身份敏感的博爾頓有意參加“美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)（AIT）”的新館落成儀式，該館采取“堡壘設(shè)計(jì)”，預(yù)計(jì)將派駐美海軍陸戰(zhàn)隊(duì)駐守，其構(gòu)想是成為美國(guó)在亞洲的情報(bào)中心和三軍指揮中心。可見，無(wú)論是就當(dāng)前中美博弈的戰(zhàn)術(shù)需要，還是基于中美中長(zhǎng)期關(guān)系重構(gòu)的戰(zhàn)略考慮，美國(guó)愈發(fā)系統(tǒng)的打“臺(tái)灣牌”不再是將臺(tái)灣作為籌碼，而是謀求全面升級(jí)與臺(tái)關(guān)系，強(qiáng)化對(duì)臺(tái)戰(zhàn)略支配，并將臺(tái)海作為中美長(zhǎng)期政治戰(zhàn)的重要場(chǎng)域。不過，坊間也有消息稱，特朗普對(duì)黃之瀚訪臺(tái)未申報(bào)而不滿，這似乎顯示特朗普的對(duì)華“組合拳”，部分也是由于其新團(tuán)隊(duì)在“對(duì)華政策調(diào)整”的政治氣候和民意加持下的揣度上意、冒進(jìn)邀功，仍缺乏清晰而系統(tǒng)的政策路徑。再者，同樣令人憂心的是，高調(diào)喊出要在中美關(guān)系中“執(zhí)棋”的蔡英文當(dāng)局，正躍躍欲試借中美政治戰(zhàn)之“機(jī)遇”，“順勢(shì)操作”、火中取栗。

（作者為中國(guó)社科院臺(tái)灣研究所助理研究員）