財(cái)政監(jiān)督職能從經(jīng)濟(jì)走向國家治理
———改革開放四十年財(cái)政監(jiān)督的回顧與展望

●王國清 彭海斌

縱觀改革開放以來，財(cái)政監(jiān)督職能的發(fā)展軌跡，有著深刻的變化和提升，尤其是受制于財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，以及受制于立法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督的法治體系的健全，受制于國家監(jiān)察體系中專業(yè)性監(jiān)督的技術(shù)支撐優(yōu)化等。從一方面考察，財(cái)政監(jiān)督從財(cái)政預(yù)算邊緣向財(cái)政預(yù)算編制、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政預(yù)算監(jiān)督等三大核心之一發(fā)展；從另一方面研究，財(cái)政監(jiān)督從經(jīng)濟(jì)走向國家治理，新時(shí)代的財(cái)政監(jiān)督職能進(jìn)入了一個(gè)重要的新階段。

一、財(cái)政及其監(jiān)督職能研究的簡要述評(píng)

在我國，財(cái)政有哪些職能？尤其是監(jiān)督職能是否是財(cái)政固有的功能？如何界定財(cái)政監(jiān)督職能的意義、職能目標(biāo)及職能范圍？對(duì)此，財(cái)政理論和實(shí)務(wù)界有不同的觀點(diǎn)，但總體呈發(fā)展深化的趨勢(shì)。

（一）1992年以前的財(cái)政職能

1、“二職能說”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政有兩個(gè)職能：一是分配職能；二是監(jiān)督職能?！岸毮苷f”脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，決定于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，對(duì)財(cái)政職能的概括比較簡單，后來提出的調(diào)節(jié)職能在這個(gè)時(shí)間既不顯現(xiàn)，更沒有明確提出。這種觀點(diǎn)主要存在于上世紀(jì)80年代以前。

2、“三職能說”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政具有三個(gè)職能：一是分配職能；二是調(diào)節(jié)職能；三是監(jiān)督職能。黨的十一屆三中全會(huì)之后，我國進(jìn)入了有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期，改革中的一個(gè)重要方面就是對(duì)財(cái)稅體制進(jìn)行改革，如何在保證國家職能需要的前提下，充分調(diào)動(dòng)地方、企業(yè)和個(gè)人的積極性？在這種條件下，客觀上需要強(qiáng)化政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力，財(cái)政具有調(diào)節(jié)職能的理論應(yīng)運(yùn)而生，這種觀點(diǎn)主要存在于1982年至1992年。

3、“四職能說”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政有四個(gè)職能：一是籌集資金職能；二是運(yùn)用資金職能；三是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)職能；四是反映監(jiān)督職能。這種觀點(diǎn)和前述“三職能說”的最大變化，是將分配理解為組織收支，所以把原來提出的“分配職能”一分為二，從組織收入角度定義為籌集資金職能，從組織支出角度定義為運(yùn)用資金職能。這種觀點(diǎn)主要存在于1987年至1992年。

（二）1992年以后的財(cái)政職能

1992年以來，我國建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。這需要正確劃分政府和市場(chǎng)各自的活動(dòng)范圍，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，市場(chǎng)在配置資源過程中起著基礎(chǔ)性作用，同時(shí)也借鑒西方財(cái)政理論，提出了若干種類的財(cái)政職能理論。

1、“三職能說”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政職能有三個(gè)職能：一是資源配置職能；二是收入分配職能；三是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。美國著名財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查德·馬斯格雷夫也認(rèn)定這三大職能是財(cái)政的三大經(jīng)濟(jì)職能。這種“三職能說”從政府與市場(chǎng)的關(guān)系來概括財(cái)政的職能，這無疑是正確的一種思路，但監(jiān)督職能不也是國家經(jīng)濟(jì)職能的體現(xiàn)嗎？歸屬于國家政治職能的財(cái)政職能又應(yīng)如何概括呢？

2、“四職能說”。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政職能分四個(gè)職能：一是資源配置職能；二是收入分配職能；三是調(diào)控職能；四是監(jiān)督職能。這是在上述社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“三職能說”的基礎(chǔ)上，增加和強(qiáng)調(diào)了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政同樣具有與國家經(jīng)濟(jì)職能相適應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督職能，只不過與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政監(jiān)督職能相比，其職能范圍和實(shí)現(xiàn)形式，以及達(dá)到職能目標(biāo)的預(yù)期效果有所差異罷了。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的財(cái)政職能應(yīng)有四個(gè)職能，但由于著眼點(diǎn)和概括的差異，有不同的具體觀點(diǎn)。這里提出的一是公共保障職能，二是收入分配的職能，三是經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能，四是國家資產(chǎn)管理職能，這也算是此類“四職能說”的又一種代表。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政具有四個(gè)職能：一是配置資源職能；二是分配收入職能；三是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能；四是維護(hù)國家職能。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，又著力于從國家職能的經(jīng)濟(jì)職能和政治職能入手，把配置資源職能、分配收入職能和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能歸之于國家經(jīng)濟(jì)職能的體現(xiàn)，維護(hù)國家的職能則是維護(hù)國家機(jī)器存在和發(fā)展的功能，是國家政治職能的體現(xiàn)。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是上述市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“三職能說”的一種發(fā)展，增加了與國家政治職能相適應(yīng)的財(cái)政職能，是可取的，但監(jiān)督職能的消失顯然與財(cái)政是國家組織收支、調(diào)節(jié)控制、監(jiān)督管理活動(dòng)是相悖逆的。

3、“五職能說”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政具有五個(gè)職能：一是維護(hù)國家的職能；二是配置資源的職能；三是分配收入的職能；四是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能；五是監(jiān)督管理的職能。這種觀點(diǎn)既從政府與市場(chǎng)關(guān)系的角度著眼，又著力于國家政治職能和經(jīng)濟(jì)職能的制約，因此是比較可取的，在新時(shí)代條件下，這種觀點(diǎn)又應(yīng)如何深化和發(fā)展呢？

綜合上述改革開放四十年來，財(cái)政職能及其監(jiān)督職能的發(fā)展，中間雖有起伏曲折，財(cái)政職能及財(cái)政監(jiān)督職能倒是呈趨勢(shì)地發(fā)展的。從不同的階段來說，上述各種觀點(diǎn)雖說都有一定的道理，問題的關(guān)鍵在于上述各種觀點(diǎn)只著眼于經(jīng)濟(jì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，以及立法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督的法治體系的健全和國家監(jiān)察系統(tǒng)的專業(yè)性監(jiān)督的技術(shù)支撐優(yōu)化，呼喚著財(cái)政職能及財(cái)政監(jiān)督職能研究進(jìn)入了新時(shí)代，那么，新時(shí)代條件下，應(yīng)如何理解財(cái)政監(jiān)督職能呢？

二、對(duì)財(cái)政監(jiān)督職能研究的展望

筆者認(rèn)為，財(cái)政監(jiān)督職能定義，是指在國民收入的分配、再分配過程中，財(cái)政所具有的對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)以及對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明等活動(dòng)的制約、反映的監(jiān)督與管理的功能。其職能目標(biāo)是依據(jù)國家政策、法令、制度和財(cái)政經(jīng)濟(jì)杠桿來規(guī)范分配秩序，嚴(yán)格財(cái)政預(yù)算管理，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、快速的增長，促進(jìn)政治文明、社會(huì)和諧、文化昌盛、生態(tài)綠色等。其職能范圍從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到國家治理體系和治理能力。

新時(shí)代條件下財(cái)政監(jiān)督職能的深化與提升，從根本上說，一是受制于社會(huì)主義市場(chǎng)條件；二是受制于財(cái)政的地位即財(cái)政是國家治理體系的基礎(chǔ)和治理能力的重要支柱。一方面，在社會(huì)化大生產(chǎn)和實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)主義國家對(duì)社會(huì)生產(chǎn)、分配和消費(fèi)需要實(shí)行全面的科學(xué)監(jiān)督管理，這是保持正常的財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，建立穩(wěn)定的政治社會(huì)環(huán)境的基本要求。財(cái)政監(jiān)督管理是國家管理經(jīng)濟(jì)，實(shí)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的一個(gè)主要方面。財(cái)政是社會(huì)主義國家掌握的一個(gè)重要分配工具。財(cái)政分配在社會(huì)再生產(chǎn)過程中居于分配環(huán)節(jié)，對(duì)生產(chǎn)、交換、消費(fèi)可以起到反映和制約作用；在分配的諸環(huán)節(jié)中又居于主導(dǎo)環(huán)節(jié)，可以對(duì)工資、價(jià)格、信貸、企業(yè)財(cái)務(wù)、社會(huì)保障等的制約與協(xié)調(diào)配合發(fā)揮作用；在國民收入分配中居于樞紐地位，可以反映和制約“社會(huì)三大基金”形成，而國家要對(duì)這些方面進(jìn)行管理，就需要利用財(cái)政發(fā)揮監(jiān)督管理的功用。

另一方面，從財(cái)政的地位來看，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，進(jìn)一步說，財(cái)政是國家治理體系的基礎(chǔ)和治理能力的重要支柱，因而除賦予財(cái)政在經(jīng)濟(jì)方面的監(jiān)督功能之外，還賦予財(cái)政在政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明等方面內(nèi)在的監(jiān)督功能，而健全包括財(cái)政監(jiān)督在立法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督的法治體系及其在國家監(jiān)察體系中的專業(yè)性監(jiān)督的技術(shù)支撐，深化和提升了財(cái)政內(nèi)在的監(jiān)督職能。

新時(shí)代條件下財(cái)政的監(jiān)督職能怎樣才能實(shí)現(xiàn)呢？

第一，財(cái)政收支計(jì)劃的編制、審查和執(zhí)行檢查，嚴(yán)格預(yù)算管理系統(tǒng)地掌握預(yù)算、稅收、國有資產(chǎn)、投資等的活動(dòng)情況；反映、了解、督促、管理經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明等各部門、各企事業(yè)單位貫徹黨的政策、法規(guī)、計(jì)劃和制度的情況，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)；正確處理國家、單位集體、個(gè)人三者的利益關(guān)系；收入按政策及時(shí)足額地完成各項(xiàng)收入任務(wù)，支出堅(jiān)持理財(cái)原則，統(tǒng)籌安排和合理使用各項(xiàng)資金，制止鋪張浪費(fèi)和各種違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為，維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序。

第二，由于社會(huì)再生產(chǎn)過程不僅表現(xiàn)為物資運(yùn)動(dòng)，而且表現(xiàn)為資金運(yùn)動(dòng)；社會(huì)再生產(chǎn)不僅包括物質(zhì)資料的再生產(chǎn)，而且包括人口再生產(chǎn)和環(huán)境資源再生產(chǎn)，等等。財(cái)政收入反映單位的經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)務(wù)經(jīng)營成果，財(cái)政支出反映用于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化和生態(tài)文明等發(fā)展的各項(xiàng)事業(yè)的成就。因此，各種經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明等事業(yè)活動(dòng)都會(huì)綜合地反映到財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)上。國家通過財(cái)政收支，就可以反映、分析和檢查各企事業(yè)單位的各種經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明等是否符合黨和國家的方針、政策，是否符合國家的法規(guī)、法律，是否符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，是否有利于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、國力的增強(qiáng)和人民物質(zhì)文化生活水平的提高，等等。

總之，新時(shí)代的財(cái)政監(jiān)督職能的發(fā)展，一方面從過去的財(cái)政邊緣向現(xiàn)在的財(cái)政核心之一發(fā)展；另一方面，從過去限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向國家治理體系和能力拓展深化。

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