解決最后一公里問題

關(guān)鍵詞 公共服務(wù) 市場(chǎng)化 共享單車

作者簡(jiǎn)介：劉亞曦，首都師范大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.067

一、 公共服務(wù)市場(chǎng)化的概述

（一）公共服務(wù)的概念

公共服務(wù)的理念最早源自法國(guó)，隨著資本主義的發(fā)展，逐漸在西方國(guó)家產(chǎn)生深刻的影響。由于社會(huì)制度及歷史傳統(tǒng)的不同，中國(guó)對(duì)于公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)相對(duì)較晚，因此對(duì)于公共服務(wù)的概念學(xué)界有著不同的見解。袁曙宏教授認(rèn)為“公共服務(wù)就是一個(gè)公共團(tuán)體所從事的、目的在于滿足普遍利益需要的各項(xiàng)活動(dòng)?！?唐鐵漢、李軍鵬指出“公共服務(wù)就是政府為滿足社會(huì)公共需要而提供的產(chǎn)品與服務(wù)的總稱，而且這種服務(wù)主要由政府予以生產(chǎn)、提供，全體社會(huì)成員無差別享有。” 基于上述描述我們不難發(fā)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)的分歧主要是對(duì)于主體的分歧。因此，筆者認(rèn)為社會(huì)公共服務(wù)是指由政府、公共組織或者其他公共授權(quán)的組織提供的具有共同消費(fèi)性質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

（二）行政權(quán)演變下公共服務(wù)的市場(chǎng)化進(jìn)程

行政權(quán)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念，它的具體內(nèi)容隨著政治經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和社會(huì)時(shí)代更迭交替有所變化。從歷史的角度來考察，中外行政權(quán)的發(fā)展和演變歷史并不一樣，西方國(guó)家的行政權(quán)經(jīng)歷了從小到大再到小的過程；而我國(guó)的行政權(quán)經(jīng)歷了從超大到大再到小不斷縮緊的過程。在資產(chǎn)階級(jí)革命勝利之初的“自由法治國(guó)”時(shí)期，社會(huì)上推崇“最少的限制，最好的政府”這一理念，行政權(quán)不得限制公民的私人權(quán)利，行政的任務(wù)局限于消極的維護(hù)社會(huì)秩序和安全，行政法的使命是控制政府的公共權(quán)力。在人類社會(huì)進(jìn)入到20世紀(jì)之后，行政權(quán)作為一只有形的手由小變大，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀上的調(diào)控，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適度干預(yù)和管理。在“社會(huì)法治國(guó)”的時(shí)間段，盛行的是“最多的給付，最好的政府”此時(shí)，行政的任務(wù)不僅是程序的維持，還需要主動(dòng)為個(gè)人的生存和發(fā)展提供行政給付。行政權(quán)呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的擴(kuò)張勢(shì)頭，不斷向自己的上游與下游發(fā)展，滲透到立法領(lǐng)域與司法領(lǐng)域，時(shí)至今日，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了傳統(tǒng)的權(quán)力界限。行政權(quán)的過度擴(kuò)張致使公共服務(wù)被政府壟斷，權(quán)錢交易權(quán)力尋租、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象層出不窮。為尋求解決此類現(xiàn)象，政府逐漸轉(zhuǎn)變對(duì)于社會(huì)公共服務(wù)的提供手段，改變單一角色，公共服務(wù)由政府壟斷逐漸向以政府為主、政府與企業(yè)合作為輔、鼓勵(lì)企業(yè)自主提供服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)的市場(chǎng)化趨勢(shì)逐步凸現(xiàn)出來。

（三）市場(chǎng)下公共服務(wù)主體多元化的轉(zhuǎn)變

公共服務(wù)，是21世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念。因此建立公共服務(wù)理念尤為重要。堅(jiān)持政府為主導(dǎo)，要求政府?dāng)[脫壟斷的主體地位，從“官僚理念”向“責(zé)任理念”轉(zhuǎn)變，不僅僅關(guān)注法律意義上的社會(huì)效應(yīng)，同時(shí)，既要轉(zhuǎn)變角色也要關(guān)注經(jīng)濟(jì)實(shí)效，通過傳統(tǒng)管理過程中的經(jīng)營(yíng)理念創(chuàng)新推進(jìn)行政理論創(chuàng)新。從“管制行政”過渡到“服務(wù)行政”理念，堅(jiān)持高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

企業(yè)自主提供公共服務(wù)是近年來一種全新的公共服務(wù)方式，對(duì)于服務(wù)型政府的建設(shè)有著劃時(shí)代的意義。以共享單車為例，2016年共享單車的出現(xiàn)打破了傳統(tǒng)行政法下公共服務(wù)只能由政府或政府授權(quán)組織提供的傳統(tǒng)。共享單車是公共服務(wù)在市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下自主產(chǎn)生的，是市場(chǎng)規(guī)則優(yōu)勝劣汰的產(chǎn)物，是共享經(jīng)濟(jì)的一種新型態(tài)。由此公共服務(wù)在市場(chǎng)化的作用下逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)主體的多元化。

二、以共享單車為例分析公共服務(wù)市場(chǎng)化所面臨的問題

共享單車為解決人們城市出行“最后一公里”問題而誕生，它的出現(xiàn)提供了更加經(jīng)濟(jì)、更有效率、更可持續(xù)的城市人群共享單車出行服務(wù)。共享單車的成功無疑對(duì)于公共服務(wù)的發(fā)展起到了極其重要的作用，相對(duì)比之前服務(wù)型政府的單一提供服務(wù)來說，企業(yè)自主提供公共服務(wù)的加入成為了公共服務(wù)的新發(fā)展方向，但是我們也不可以盲目樂觀，新模式的發(fā)展帶來的除去新的出行方式外還面臨著更加復(fù)雜的問題。

（一） 私占共享單車問題

將共享單車私自上鎖導(dǎo)致其他乘客無法在規(guī)范行為內(nèi)正常使用車輛的行為是對(duì)公共設(shè)施設(shè)備的違法占用，筆者認(rèn)為該行為屬于侵占行為。侵占，即將自己暫時(shí)占有的他人財(cái)物不法轉(zhuǎn)變?yōu)樽约核械呢?cái)物；或者以財(cái)物的所有人自居，享受財(cái)物的所有權(quán)的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)其不法所有的意圖 ?；诠蚕韱诬嚻脚_(tái)與行為人之間訂立的合同，行為人私自上鎖前的占有為合法占有，在私自上鎖之后享受了共享單車的所有權(quán)內(nèi)容，致使他人無法正常使用，共享平臺(tái)無法支配其所有權(quán)。

（二） 共享單車違停占道問題

共享單車的火速發(fā)展使這種自由度極高的租賃模式與城市管理之間出現(xiàn)了越來越多的問題，比如亂停車現(xiàn)象頻發(fā)，一些被 “授權(quán)”的單車運(yùn)營(yíng)公司，拖走數(shù)百輛共享單車，經(jīng)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，城管委托企業(yè)執(zhí)法不妥。依據(jù)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)依法行使行政強(qiáng)制，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)中具備資格的執(zhí)法人員實(shí)施，不得委托實(shí)施。而在此案中，運(yùn)營(yíng)公司在名義上履行“協(xié)助”職責(zé)，事實(shí)上卻行使了行政機(jī)關(guān)中具備行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員才可以實(shí)施的強(qiáng)制措施 。

（三） 共享單車押金問題

2016年，共享單車飛速發(fā)展，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，整個(gè)2016年有25個(gè)共享單車品牌洶涌入局，行業(yè)的發(fā)展勢(shì)頭日趨高漲。在蛋糕越做越大的同時(shí)，也更應(yīng)該注意到對(duì)整個(gè)行業(yè)的監(jiān)管，其中共享單車押金問題日益凸顯引發(fā)關(guān)注。僅以目前市場(chǎng)上占有量最大的摩拜單車和ofo單車為例，2017年1月兩家共享單車平臺(tái)均宣布用戶數(shù)量超過千萬，按照兩者分別299元、199元的共享單車押金計(jì)算，兩者的押金數(shù)額就高達(dá)50億元，對(duì)于巨額的押金資金，卻缺乏國(guó)家層面的強(qiáng)制性統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)，由此可能引發(fā)的法律問題自然不容忽視。第一，押金的數(shù)額政府沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下消費(fèi)者并沒有議價(jià)機(jī)會(huì)，共享平臺(tái)存在設(shè)立霸王條款的嫌疑。第二，押金退還時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，由于退款程序時(shí)間較長(zhǎng)不少用戶選擇保留押金，押金便長(zhǎng)時(shí)間處于共享平臺(tái)的支配下，由于共享平臺(tái)并非金融機(jī)構(gòu)，大量資金的長(zhǎng)時(shí)間留滯涉嫌“非法吸收公眾存款”。第三，對(duì)于押金存放期間產(chǎn)生的孳息，各共享平臺(tái)未明確予以規(guī)定，孳息歸屬問題存在異議。

三、如何應(yīng)對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化

就“小黃車”等共享單車的發(fā)展我們不難看出，社會(huì)公共服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)已經(jīng)由政府作為唯一的提供者逐漸向企業(yè)參與公共服務(wù)方向演變，并且取得了較好的成績(jī)，但與此同時(shí)，我們?nèi)绾螒?yīng)對(duì)也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。本文第三部分強(qiáng)調(diào)的公共服務(wù)所面臨的問題我們又該如何一一應(yīng)對(duì)是我們面臨的共同的難題。

（一） 政府鼓勵(lì)市場(chǎng)化選擇的同時(shí)也要進(jìn)行合理監(jiān)管

我們應(yīng)該意識(shí)到進(jìn)行審慎監(jiān)管需要多個(gè)方面共同努力：第一，政府作為治理者要敢于亮劍，敢抓敢管，審慎監(jiān)管。第二，運(yùn)營(yíng)企業(yè)作為經(jīng)營(yíng)主體要遵循市場(chǎng)化原則，尊重市場(chǎng)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，完善企業(yè)內(nèi)部管理運(yùn)行機(jī)制，明確承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，提高社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量和水平。第三，公民個(gè)人作為單車使用者，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化文明意識(shí)，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，用道德準(zhǔn)繩約束行為以維護(hù)正常秩序。

（二）加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)

為破解法規(guī)滯后，填補(bǔ)法律空白，對(duì)于未成年人共享單車使用行為應(yīng)及時(shí)進(jìn)行規(guī)范，在未出臺(tái)全國(guó)性的法律法規(guī)情況下，各地方應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相關(guān)規(guī)范，明確相關(guān)責(zé)任，設(shè)定相關(guān)責(zé)任“紅線”，確保未成人的道路交通事故“零風(fēng)險(xiǎn)”。共享單車運(yùn)營(yíng)企業(yè)通過線上簽訂承諾協(xié)議，打通線上線下治理雙向道，線上通過各類應(yīng)用軟件APP及時(shí)更新定期推送、設(shè)置警示彈窗，線下通過警示標(biāo)貼張貼引導(dǎo)、舉辦志愿騎行服務(wù)、騎游宣傳等志愿活動(dòng)，通過媒體等渠道宣傳守法意識(shí)和文明騎行理念等，通過先一步出臺(tái)規(guī)范性指引，多措并舉規(guī)范對(duì)共享單車的使用，夯實(shí)共享單車領(lǐng)域法律法規(guī)基礎(chǔ)。

（三） 加強(qiáng)第三方的監(jiān)管力度

監(jiān)管仍需握指成拳，搭建社會(huì)治理平臺(tái)。目前我國(guó)法律法規(guī)尚未對(duì)共享單車押金問題做出具體規(guī)定，根據(jù)2012年9月21日商務(wù)部公布的《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》，根據(jù)規(guī)定發(fā)卡企業(yè)應(yīng)先確定一個(gè)商業(yè)銀行賬戶，這個(gè)賬戶專門進(jìn)行資金存管，針對(duì)存管資金，及時(shí)同銀行簽署存管協(xié)議。相關(guān)存管協(xié)議在明確雙方責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)規(guī)定存管銀行的監(jiān)督責(zé)任，對(duì)發(fā)卡企業(yè)資金存管的比例進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于發(fā)卡企業(yè)超額調(diào)用存管資金的行為，按照規(guī)定資金存管銀行應(yīng)予以拒絕，并按照《管理辦法》要求提供發(fā)卡企業(yè)資金繳存情況。同時(shí)，發(fā)卡企業(yè)對(duì)于預(yù)收資金只能用于主營(yíng)業(yè)務(wù)，不得用于抵押質(zhì)押、借貸、證券和股權(quán)等投資。政府、運(yùn)營(yíng)企業(yè)同第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)共同搭建監(jiān)管平臺(tái)，多方合力握指成拳，以確保資金安全、?？顚Ｓ谩?h3>四、公共服務(wù)市場(chǎng)化的意義

共享單車企業(yè)的興起具有劃時(shí)代的意義，標(biāo)志著政府不再是社會(huì)公共服務(wù)的單一提供者，標(biāo)志著公共服務(wù)可以由市場(chǎng)自主選擇，這對(duì)于我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)起到了舉足輕重的作用。公共服務(wù)市場(chǎng)化是市場(chǎng)選擇的結(jié)果，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝略汰的選擇，不僅擴(kuò)大了社會(huì)公共服務(wù)提供者的選擇范圍，更優(yōu)化了提供服務(wù)的質(zhì)量。而公共服務(wù)的市場(chǎng)化不僅僅是對(duì)人民生活的改變，也是對(duì)現(xiàn)行行政法的巨大挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)行政法在對(duì)于公共服務(wù)市場(chǎng)化方面存在著一定的阻礙，現(xiàn)代行政法突破了傳統(tǒng)行政法對(duì)于行政管理的限制，以公共服務(wù)理論為指導(dǎo)重塑行政法學(xué)的內(nèi)容體系。與此同時(shí)也是對(duì)我國(guó)政府行政管理的巨大挑戰(zhàn)，對(duì)于建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，建設(shè)法治政府、服務(wù)政府提供了新的發(fā)展目標(biāo)和方向。

注釋：

袁曙宏.服務(wù)型政府互換公法轉(zhuǎn)型——論通過公法變革優(yōu)化公共服務(wù).中國(guó)法學(xué).2006（3）.46.

唐鐵漢、李軍鵬.公共服務(wù)的理論演變與發(fā)展過程.新視野.2005（6）.36.

馬松建、張開俊.侵占罪客觀要件爭(zhēng)議問題研究.中國(guó)檢察官.2006（1）.43-46+50.

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