新環(huán)保法有關(guān)環(huán)境集體公益訴訟的缺陷及其建議解決方案

關(guān)鍵詞 環(huán)保法 環(huán)境集體公益訴訟 集體訴訟

作者簡(jiǎn)介：何停停，四川省社會(huì)科學(xué)院，法碩，研究方向：刑法與環(huán)境資源保護(hù)法。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.043

一、我國(guó)的民事訴訟法和集體訴訟

自環(huán)境糾紛日益增多以及設(shè)立環(huán)保法庭來(lái)裁決該等紛爭(zhēng)之后，目前集體公益訴訟的現(xiàn)狀已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。雖然有關(guān)集體訴訟的法律已經(jīng)被編入我國(guó)的民事訴訟法，但是這些規(guī)定如何適用于通過(guò)我國(guó)環(huán)保法庭審理的環(huán)境案件尚不清晰。

我國(guó)的民事訴訟法于1991年制定，其中明確允許集體訴訟和多原告組合提起訴訟，要求賠償污染造成的損害。因此，我國(guó)歷史上有允許多個(gè)原告和不特定的個(gè)人共同參與一起訴訟的情況。盡管我國(guó)的民事訴訟法正式允許提起集體訴訟，但是成功率和使用頻率仍屬較低。然而，集體訴訟案件數(shù)量的增長(zhǎng)表明，利用法院解決爭(zhēng)端正變得越來(lái)越普遍。

集體訴訟可以為原告帶來(lái)兩個(gè)不同的益處。一個(gè)是把資源集中在一起聘請(qǐng)可有效提起集體訴訟的律師的經(jīng)濟(jì)可行性。另外一個(gè)益處就是為那些以個(gè)人身份提起訴訟但勝訴幾率極有限的原告提供一個(gè)起訴政府部門和國(guó)有企業(yè)的機(jī)會(huì)。但是，我國(guó)之所以批準(zhǔn)提起集體訴訟的理由目前尚不明確。有人推測(cè)我國(guó)一直試圖通過(guò)支持集體訴訟來(lái)減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，同時(shí)改善環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀。然而，我國(guó)的法院系統(tǒng)和資源的匱乏性，使得處理大規(guī)模集體訴訟的程序性和實(shí)質(zhì)性問(wèn)題上變得越來(lái)越困難，這實(shí)際上會(huì)削減政府支持這類訴訟的動(dòng)機(jī)。

此外，由于我國(guó)的民事訴訟法將提起公益訴訟的權(quán)利限于法定機(jī)構(gòu)和相關(guān)機(jī)構(gòu)，對(duì)于哪些為合資格的實(shí)體并沒(méi)有作進(jìn)一步的解釋，模棱兩可的規(guī)定讓法院不斷限制這類訴訟。當(dāng)環(huán)境保護(hù)法第二稿修正案表示僅中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以提起公益訴訟，公眾擔(dān)心其進(jìn)一步限制向單一組織提起訴訟的權(quán)利，而沒(méi)有界定該權(quán)利的范圍和條件，違反了修改后的民事訴訟法的法律原則。有些人甚至表示，擬議的環(huán)境保護(hù)法是在拿民事訴訟法開(kāi)玩笑。盡管新的環(huán)境保護(hù)法確實(shí)界定了這一權(quán)利的范圍和條件，但它仍然任意限制了法定組織的數(shù)量，因?yàn)槊袷略V訟法允許更多組織提起環(huán)境集體訴訟。盡管如此，在根據(jù)民事訴訟法允許提起集體訴訟中，中國(guó)至少打算使當(dāng)事人可提起集體訴訟，包括涉及環(huán)境問(wèn)題的公益訴訟。

二、環(huán)保法庭與公益訴訟的興起

除了集體訴訟的興起之外，我國(guó)還表示有意擴(kuò)大環(huán)保法庭在判決環(huán)境訴訟方面的作用。自2007年以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)在全國(guó)設(shè)立了七十多個(gè)環(huán)保法庭來(lái)審理有關(guān)環(huán)境要求的案件。

其中一些環(huán)保法庭，特別是貴陽(yáng)和無(wú)錫法院，已經(jīng)就如何處理這類公益訴訟制定了地方程序。例如，貴陽(yáng)市條例第23條規(guī)定環(huán)境部門和環(huán)保非政府組織有資格向貴陽(yáng)市環(huán)保法庭提起公益訴訟。因?yàn)檫@是第一個(gè)允許如此廣泛的主體提起環(huán)境公益訴訟的地方程序法，所以其意義重大。無(wú)錫市環(huán)保法庭也制定了類似的程序，以賦予非政府組織訴訟主體的資格。此外，無(wú)錫市環(huán)保法庭還實(shí)施了利于原告的訴訟收費(fèi)規(guī)則。

環(huán)保法庭一再面臨的一個(gè)困難是彼等接收的案件數(shù)量的波動(dòng)。我國(guó)的大多數(shù)環(huán)保法庭一直在努力尋找足夠的案例來(lái)證明其存在的合理性。事實(shí)上，有人擔(dān)心環(huán)保法庭的存在純粹是為了“作秀”。另外，由于所有的環(huán)保法庭都是按照中級(jí)人民法院經(jīng)常審理的規(guī)定辦事的，所以缺乏統(tǒng)一的規(guī)章制度，對(duì)所有的公益訴訟作出“一刀切”式的規(guī)范。大多數(shù)環(huán)保法庭都有一些有關(guān)訴訟資格的程序規(guī)定，但重要的是要注意，按修改后的環(huán)境保護(hù)法制定形式形式制定標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)則有助于鞏固這些專門法庭的規(guī)則，并鞏固其就環(huán)境問(wèn)題的中立和公平立場(chǎng)。

三、公益訴訟案例

雖然我國(guó)有允許提起集體訴訟和公益訴訟的歷史，但近年來(lái)，僅有極少法院就非政府組織提起的環(huán)境集體公益訴訟作出判決的案件被廣泛報(bào)導(dǎo)。2011年9月，非政府組織，自然之友和綠色志愿者聯(lián)合會(huì)對(duì)曲靖地區(qū)的兩家因儲(chǔ)存有毒的鉻渣而污染了供水并致使牲畜中毒的公司提起了訴訟。曲靖市中級(jí)人民法院環(huán)保法庭受理了該起案件，其也是第一個(gè)接收與政府無(wú)關(guān)的組織提起公共利益訴訟的法院。如上所述，我國(guó)一直在猶豫是否允許所有非政府組織提起公益訴訟。由于新環(huán)境保護(hù)法的修改程序開(kāi)始，提起這類訴訟的權(quán)利一直受到限制，從而使這一案件更加值得注意。

但是，允許政府機(jī)構(gòu)代表公眾提起訴訟，至少有一些好處。自然之友組織的工作人員楊洋表示，政府機(jī)構(gòu)提起訴訟的一個(gè)好處是原告可以引用由政府掌握的信息，而這些組織可以訪問(wèn)這些信息。楊甚至說(shuō)，鑒于某些擬議的“民事訴訟法”修正案試圖進(jìn)一步限制可以提起集體訴訟的組織數(shù)量，自然之友獲接受為目前被允許提起環(huán)境公益訴訟的“社會(huì)組織”之一實(shí)屬有幸。盡管自然之友的案例為非政府組織和其他組織的參與通過(guò)法律規(guī)則保護(hù)環(huán)境提供了一個(gè)里程碑式的先例，有許多跡象表明我國(guó)政府有意繼續(xù)制約可能會(huì)在未來(lái)提起這樣的訴訟的一些組織。如上所述，該意圖在環(huán)境保護(hù)法的修改過(guò)程中已經(jīng)很明顯。

四、針對(duì)新環(huán)保法缺陷的建議解決方案

修改新環(huán)保法并取消模棱兩可的規(guī)定。如取消只有依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的組織才能提起訴訟的規(guī)定。

如上所述，新環(huán)保法對(duì)于提起公益訴訟的要求引起了非政府組織和社會(huì)公眾的關(guān)注。第一個(gè)要求沒(méi)有得到很多關(guān)注； 然而，這確實(shí)限制了在市級(jí)以下人民政府民政部門登記的地方分會(huì)提起公益訴訟的能力。因此，假設(shè)沒(méi)有在市級(jí)或以上人民政府民政部門，即便是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的眾多地方分會(huì)亦不能根據(jù)新環(huán)保法提起訴訟。實(shí)施這一要求也將嚴(yán)重降低公眾的參與度，因?yàn)楣姴荒茉僖揽慨?dāng)?shù)氐姆钦M織，而這些組織可能更接近和更了解當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境問(wèn)題并代表彼等提起訴訟。通過(guò)取消這一規(guī)定，中國(guó)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境利益在環(huán)境法庭中將更具代表性，而國(guó)家組織的地方分會(huì)也將使中國(guó)公民有更多的機(jī)會(huì)參與到訴訟中。此外，要求組織在某一級(jí)政府進(jìn)行登記的一般規(guī)定將充分確保該組織從事合法活動(dòng)。所以非政府組織只需要進(jìn)行登記就可以獲得批準(zhǔn)。

由于官僚機(jī)構(gòu)的存在，許多機(jī)構(gòu)的登記過(guò)去也引發(fā)了一些問(wèn)題，中國(guó)已經(jīng)修改了民政部門對(duì)非政府組織登記的管理規(guī)定。自2011年7月4日起，非政府組織無(wú)需獲得政府部門的許可，即可向民政部門登記。事實(shí)上，在2013年，民政部甚至放寬了對(duì)外國(guó)非政府組織在中國(guó)登記的要求。簡(jiǎn)化后的登記過(guò)程，以及當(dāng)前在本地和全國(guó)直接登記的趨勢(shì)，使組織在2015年環(huán)保法生效后更好地遵守新環(huán)保法。因此，一般的登記要求已經(jīng)考慮了政府關(guān)心的重點(diǎn)，確保相關(guān)組織是合法的，所以要求組織一定要在市級(jí)或以上人民政府民政部門進(jìn)行登記實(shí)屬專制且不必要。

另外，“市級(jí)”的含義尚不明確。規(guī)定只有在市級(jí)或以上人民政府民政部門登記的組織可以起訴公益訴訟，將會(huì)把在地市級(jí)層面登記的大量非政府組織和企業(yè)提起的訴訟拒之門外。在我國(guó)，“市級(jí)”層面可以有效地適用于四個(gè)不同層次的政府，包括省級(jí)、地市級(jí)、區(qū)級(jí)及縣級(jí)。如果沒(méi)有對(duì)“市級(jí)”登記所包含的內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步的定義，那么新環(huán)保法就會(huì)顯得模棱兩可，并且會(huì)有讓很多組織對(duì)其本身是否有資格提起公共利益訴訟感到困惑的風(fēng)險(xiǎn)。全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)制定更為明確的指導(dǎo)方針，修改新環(huán)境保護(hù)法，規(guī)定所有在地方政府層面登記的組織都可以提起公益訴訟。

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