無(wú)效行政行為的實(shí)證分析

摘 要：無(wú)效行政行為作為行政行為的一種，指行政主體作出的不符合行政立法目的或者違背法定程序且不發(fā)生法律效力的行政行為。從無(wú)效行政行為理論研究方面來(lái)看，我國(guó)還未建立一套體系化的無(wú)效行政行為制度，但對(duì)無(wú)效行政行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有多種學(xué)說(shuō)。因而本文通過(guò)對(duì)無(wú)效行政行為的概念、實(shí)證分析、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)方面探討無(wú)效行政行為制度等體系的建立。

關(guān)鍵詞：無(wú)效行政行為；重大明顯違法

一、無(wú)效行政行為的概念

在2014年《行政訴訟法》修改之前，我國(guó)行政法將行政行為分為具體行政行為和抽象行政行為。判斷行政行為是否合法有效，主要是針對(duì)具體行政行為。其中具體行政行為又依照違法程度不同，分為明顯輕微的違法、一般違法和重大而明顯的違法。從我國(guó)法律規(guī)定和實(shí)踐判斷標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，無(wú)效行政行為從實(shí)體上探究，其違法情形已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)嚴(yán)重的程度。本文針對(duì)重大而明顯違法的行政行為進(jìn)行分析。奧托·邁耶認(rèn)為：“非行政機(jī)關(guān)作出的或者行政機(jī)關(guān)超出職權(quán)范圍作出的行為則無(wú)效?！比毡緦W(xué)者田中二郎認(rèn)為：“行政行為違反重要要件，并且這種違反的事實(shí)達(dá)到在誰(shuí)看來(lái)都無(wú)懷疑余地的明顯程度時(shí)，就不必等待專門(mén)的國(guó)家機(jī)關(guān)的判斷，也是可以認(rèn)定該行政行為無(wú)效?！盵1]胡建淼教授認(rèn)為：“無(wú)效行政行為是指那些形式上雖已存在，但因重大且明顯違法，不待有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)并宣告，自始、當(dāng)然、確定的不發(fā)生法律效果?！盵2]應(yīng)松年教授認(rèn)為：“無(wú)效行政行為，是指從客觀上就能判斷其無(wú)效，那么就不需要有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)并宣告其不發(fā)生法律效力的行政行為?！苯靼步淌谡J(rèn)為：“具體行政行為成立時(shí)具有重大且明顯違法的無(wú)效?！睏詈＠そ淌谡J(rèn)為：“無(wú)效行政行為因欠缺法定實(shí)質(zhì)要件而自始、全然不發(fā)生法律效力的狀態(tài)?！?/p>

有學(xué)者從學(xué)理上分兩個(gè)概念來(lái)把握，一是廣義的無(wú)效行政行為，指否定一切具體行政行為的效力；二是狹義的無(wú)效行政行為，指在效力上不產(chǎn)生任何約束，且相對(duì)人可在任何時(shí)候主張無(wú)效。后者比較符合我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)定，我國(guó)行政法體現(xiàn)的是狹義概念的無(wú)效行為，且以姜明安教授主張的“重大且明顯違法”為通說(shuō)。但我國(guó)在這方面的立法規(guī)定很少，能夠作為依據(jù)的法條有《行政處罰法》第2條第2款：“沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效”，《行政訴訟法》第75條：“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效?！弊罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法*若干問(wèn)題的解釋》第 57條第2款首次宣布法院可以作出確認(rèn)無(wú)效判決等。另外，還規(guī)定人民法院只對(duì)重大違法的非訴行政行為不予執(zhí)行。①

通常認(rèn)為行政行為一經(jīng)作出，即推定“合法有效”，即使違法、瑕疵，在經(jīng)合法程序撤廢、修改之前，任何人不得自作主張認(rèn)定其違法而不遵守。否則有違“任何人不得當(dāng)自己的法官”的原則。反之，無(wú)效行政行為從作出之時(shí)，就自始無(wú)法律效力，因而認(rèn)定無(wú)效行政行為不具備有效行政行為的公定力、拘束力、執(zhí)行力。而在行政訴訟中，行政法律關(guān)系人經(jīng)常分不清可撤銷行政行為和無(wú)效行政行為，將兩個(gè)性質(zhì)不同的概念混淆，導(dǎo)致訴求錯(cuò)誤。因此筆者對(duì)此進(jìn)行區(qū)別；第一，無(wú)效行政行為本身自始無(wú)效，可撤銷行政行為在被撤銷之前認(rèn)定其有效；第二，無(wú)效行政行為對(duì)相對(duì)人無(wú)任何約束，可撤銷行政行為因推定有效而對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生效力；第三，在時(shí)間方面，無(wú)效行政行為不受訴訟時(shí)效的限制。③

二、案例分析

（一）法院態(tài)度

筆者通過(guò)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)整理8個(gè)行政案例來(lái)分析法院在實(shí)踐中對(duì)無(wú)效行政行為的判斷。在這幾個(gè)案例中，有些當(dāng)事人認(rèn)為行政行為違反法律、違反程序，請(qǐng)求撤銷，但并未明確指出該行政行為無(wú)效；而有些當(dāng)事人則是直接請(qǐng)求確認(rèn)該行政行為無(wú)效?？梢钥闯霎?dāng)事人對(duì)可撤銷行政行為和無(wú)效行政行為的定義模糊，甚至分不清。筆者認(rèn)為人民法院在審理行政案件中，對(duì)被訴行政行為的審查不應(yīng)以當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求范圍為限。在行政訴訟中，即使當(dāng)事人對(duì)行政行為的效力未有疑問(wèn)，但法院應(yīng)做到對(duì)行政行為的監(jiān)督。在《行政訴訟法》未修改之前，我國(guó)法院缺乏作出確認(rèn)無(wú)效的判決形式的法律依據(jù)。到2015年5月1日起《行政訴訟法》實(shí)施后，《行政訴訟法》第75條的規(guī)定，為確認(rèn)行政行為無(wú)效的訴訟提供了法律依據(jù)。因而筆者認(rèn)為對(duì)無(wú)效行政行為的確認(rèn)應(yīng)屬人民法院的法定職責(zé)。

從上表提出主體一欄而言，對(duì)于行政行為效力否定提出主體多數(shù)是原告。法院在行政案件中，涉及到行政機(jī)關(guān)利益時(shí)，以秉持中立的態(tài)度防止被認(rèn)為過(guò)分插手行政權(quán)的情況下，基本是被動(dòng)審查行政行為效力，而由當(dāng)事人請(qǐng)求法院審查該行政行為效力。法院在審判行政行為無(wú)效時(shí)，主要還是依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條，以“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效”的規(guī)定，從兩方面認(rèn)定構(gòu)成無(wú)效行政行為的違法情形主要為兩種，一是作出行政行為的主體不適格，如湯喜春因與貴州省湄潭縣人民政府房屋行政征收一案④，法院通過(guò)審查認(rèn)可作出該行政行為的主體資格。二是行政行為沒(méi)有依據(jù)，并且該違法情形須達(dá)到重大且明顯的程度。如齊齊哈爾市五谷豐肥料有限公司訴富裕縣公安局友誼派出所一案⑤，法院在判決書(shū)中寫(xiě)到被告富?？h公安局友誼派出所在作出“不予調(diào)查處理告知書(shū)”行政行為時(shí)，未引用法律依據(jù)，屬于無(wú)效行政行為，應(yīng)予撤銷。且被告黑龍江省富?？h公安局在復(fù)議期間未認(rèn)真審查，作出了維持未引用法律依據(jù)的原行政行為的行政復(fù)議決定，亦屬于無(wú)效行政行為，應(yīng)予撤銷。但由于我國(guó)未建立審查無(wú)效行政行為的制度，在涉及到無(wú)效行政行為起訴期限時(shí)，法院先是審查該行政行為的性質(zhì)，是否符合受案范圍、是否超過(guò)起訴期限。如儋州益眾食品有限公司訴海南省儋州市工商行政管理局案⑥。一旦該行政行為認(rèn)定為無(wú)效行政行為，則法律規(guī)定訴訟時(shí)效的最長(zhǎng)保護(hù)期限對(duì)“無(wú)效行政行為”不發(fā)生效力，對(duì)“無(wú)效行政行為”提起訴訟不受訴訟時(shí)效最長(zhǎng)保護(hù)期限限制。但在李玉明再審審查與審判監(jiān)督行政裁定一案⑦，當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彆r(shí)，主張“無(wú)效行政行為自始無(wú)效，行政相對(duì)人可以在任何時(shí)間請(qǐng)求法院宣布該行為無(wú)效”，但法院闡明因行政訴訟法及相關(guān)司法解釋未針對(duì)無(wú)效行政行為的起訴期限作出特殊規(guī)定，故再審申請(qǐng)人的該項(xiàng)再審理由，本院不予支持。就目前而言，由于立法不足，在實(shí)踐中法院對(duì)無(wú)效行政行為的審查比較單一。

三、認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)

（一）主體職權(quán)審查

一個(gè)合法的具體行政行為作出的主體應(yīng)當(dāng)具備行政主體資格，如果作出主體不具備行政主體資格，則該行政行為應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效行政行為。如《行政訴訟法》75條，審查行政主體是否適格，主要從其享有的職權(quán)來(lái)考慮。一方面，行政主體規(guī)定，在法律規(guī)定范圍內(nèi)，享有一定的職權(quán)，可以作出影響行政相對(duì)人利益的行為。另一方面，行政主體在法律允許的情況下，受其他行政主體委托，享有其他職權(quán)。但不管是本職權(quán)還是其他，行政主體要在職權(quán)范圍內(nèi)作為或不作為。一旦超越權(quán)限或者無(wú)權(quán)作出特定的行政行為，該行政行為無(wú)效。

（二）依據(jù)判斷

行政主體在作出行政行為時(shí)，必須有法律依據(jù)。未引用法律依據(jù)的，屬于無(wú)效行政行為，應(yīng)予撤銷。行政主體享有的優(yōu)越性，如果不給予嚴(yán)格限制和監(jiān)督，很容易膨脹侵犯公民的合法利益。在行政主體作出的行政子能夠?yàn)樯婕肮窭鏁r(shí)，必須要做到于法有據(jù)，公開(kāi)透明，保障行政法律關(guān)系參與人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這不僅有利于警示行政主體依法作為，也增加了公民對(duì)行政主體工作的監(jiān)督力度。

（三）內(nèi)容審查

一個(gè)具體的行政行為做出后，通過(guò)其意思影響行政相對(duì)人。法院在審查該行政行為時(shí)，應(yīng)考慮其意思表示是否明確；意思表示是否受到脅迫；行為內(nèi)容的作出的事實(shí)是否正確；行為內(nèi)容是否明顯違反公序良俗等等。同時(shí)還要從程序上審查，該行政行為是否依照法定程序作出、其是否滿足最低的合法、合理標(biāo)準(zhǔn)。如《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三條第二款規(guī)定，沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。該條款體現(xiàn)的是一般違法，可以認(rèn)為規(guī)定的是最低的法定程序。一旦違背，也應(yīng)認(rèn)定該行政行為無(wú)效。

結(jié)語(yǔ)

在這個(gè)多元化的法治社會(huì)里，為了保障法律的安定性，在很多時(shí)候我們選擇包容違法行為而限制甚至剝奪當(dāng)事人對(duì)違法行為的抵抗。但是有些“重大明顯違法”的行為，確有必要審查、撤銷。而法院在審查行政行為無(wú)效時(shí)，審查標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)單一，缺乏法律理論依據(jù)。如無(wú)效行政行為起訴期限仍然有空白。因此完善無(wú)效行政行為審查制度，不僅有利于法治理論發(fā)展，更有利于是保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益。

參考文獻(xiàn)

[1]楊建順.日本行政法通論[M].北京：中國(guó)法制出版社，1997

[2]胡建淼.行政違法問(wèn)題探究[M].北京：法律出版社，2000.504

注釋

①《論無(wú)效行政行為為》劉靖華 王成明 第 24卷 第 6期2003.12

②《無(wú)效行政行為的判定標(biāo)準(zhǔn)研究》關(guān)保英 河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2012 年第 4 期

③（2016）黔行終219號(hào)

④（2016）黑0227行初16號(hào)

⑤（2015）海南二中行終字第48號(hào)

⑥（2017）最高法行申314號(hào)

作者簡(jiǎn)介

羊裕川（1993），女，漢族，海南洋浦人，甘肅政法學(xué)院2016級(jí)研究生

（作者單位：甘肅政法學(xué)院）