社會(huì)養(yǎng)老保障何以走向“整合化”

許秀文

【摘要】目前，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障體系呈現(xiàn)出“碎片化”的格局，城鄉(xiāng)二元分割、多軌制并行的現(xiàn)象較為突出，養(yǎng)老保障的可持續(xù)性較低，這將對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定造成一定的影響。因此，我們應(yīng)重視解決養(yǎng)老保障中的“碎片化”問(wèn)題，完善頂層設(shè)計(jì)，明確各級(jí)政府及社會(huì)部門(mén)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)養(yǎng)老的財(cái)政支持，推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老保障走向“整合化”。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老保障 碎片化 整合化 【中圖分類號(hào)】D57 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

社會(huì)養(yǎng)老保障體系的完善是國(guó)家和諧穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)，在應(yīng)對(duì)人口老齡化、滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面具有積極意義?，F(xiàn)階段，我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系已逐步完善，但農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老水平相對(duì)滯后，這使得我國(guó)養(yǎng)老保障體系呈現(xiàn)出一定的“碎片化”格局，阻礙了城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，影響著我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建。為此，相關(guān)主體需基于我國(guó)養(yǎng)老保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀，針對(duì)“碎片化”格局中存在的突出問(wèn)題，以“整合化”手段不斷完善社會(huì)養(yǎng)老保障體系。

我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障體系尚處于探索發(fā)展期

近年來(lái)，我國(guó)參保人數(shù)不斷增長(zhǎng)，截至2006年末，全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)僅為18649萬(wàn)人，而截至2016年末，全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)到88777萬(wàn)人。同時(shí)，對(duì)于在職工作人員，我國(guó)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老保障的全覆蓋；對(duì)于社會(huì)流動(dòng)人員，社會(huì)養(yǎng)老保障也正在逐步普及。

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障體系尚處于探索發(fā)展期，由于制度不夠健全，有一部分群眾選擇放棄養(yǎng)老保險(xiǎn)。棄保的主體主要有以下幾類：一是下崗職工、無(wú)業(yè)人員；二是私人小型企業(yè)的職工；三是農(nóng)民工；四是工作不穩(wěn)定的務(wù)工人員。上述四大群體大都是社會(huì)弱勢(shì)群體，他們或是由于個(gè)人收入較低而被動(dòng)棄保，或是由于對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏信心，對(duì)繳納保險(xiǎn)的預(yù)期收益持悲觀態(tài)度而主動(dòng)棄保。上述現(xiàn)象的出現(xiàn)，勢(shì)必會(huì)對(duì)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障體系的發(fā)展造成一定的影響。

此外，社保體系總體呈現(xiàn)出“碎片化”特征，這種“碎片化”主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是覆蓋面較窄，享受社保的人數(shù)有限，社保項(xiàng)目亟待擴(kuò)充；二是公平性相對(duì)缺失，城鄉(xiāng)之間、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與普通企業(yè)之間具有不同的養(yǎng)老保障體系。

社保體系“碎片化”的三大表現(xiàn)形式

一是城鄉(xiāng)社保二元分割。在社保覆蓋方面，一方面，城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障體系較為多樣化，而農(nóng)村的社會(huì)保障項(xiàng)目較為單一；另一方面，在已有的社會(huì)保障項(xiàng)目中，二者也存在著一定的差異。截至2016年末，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋了我國(guó)近65%的人口，參保人數(shù)達(dá)到了8.88億，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率達(dá)到80%，而農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率不足50%。在保障金的繳納及領(lǐng)取方面，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障支出明顯低于城鎮(zhèn)。此外，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系的運(yùn)行管理水平已較為成熟，服務(wù)質(zhì)量也較高，而農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障尚處于初級(jí)發(fā)展階段，專業(yè)化的管理體系尚未形成，管理重復(fù)、空白等現(xiàn)象仍然存在，服務(wù)質(zhì)量也相對(duì)較低。

二是機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)雙軌并存。機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保障體系仍然存在雙軌并存的現(xiàn)象，二者在養(yǎng)老保障方面具有較大的差異。首先，長(zhǎng)期以來(lái)養(yǎng)老金統(tǒng)籌繳納方面差異較大，企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)一般由企業(yè)承擔(dān)20%，職工個(gè)人承擔(dān)8%；而機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金則由國(guó)家和單位共同承擔(dān)，個(gè)人無(wú)需繳納相關(guān)費(fèi)用。2015年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》開(kāi)始頒布實(shí)施，宣告了養(yǎng)老待遇“雙軌制”正式終結(jié)。但時(shí)至今日，各省市對(duì)該決定的實(shí)際執(zhí)行情況并不一致，真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金并軌仍任重道遠(yuǎn)。其次，在養(yǎng)老金領(lǐng)取方面，企業(yè)職工的養(yǎng)老金代替率約為50%，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員則達(dá)到90%，這與我國(guó)養(yǎng)老保障制度改革滯后存在較大關(guān)聯(lián)，也影響著社會(huì)養(yǎng)老保障體系的完善。

三是社保統(tǒng)籌層次較低，異地轉(zhuǎn)移困難。社保統(tǒng)籌層次較低主要表現(xiàn)為不同地區(qū)的社保管理各自為營(yíng)，難以實(shí)現(xiàn)社保的轉(zhuǎn)移接續(xù)。雖然目前國(guó)家已出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，允許社保轉(zhuǎn)移，但由于相關(guān)制度不夠完善，社保異地轉(zhuǎn)移的實(shí)際落實(shí)仍然面臨著一些困難，這會(huì)對(duì)社保的可持續(xù)性發(fā)展造成一定的影響。因此，十九大報(bào)告提出，要“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。全面實(shí)施全民參保計(jì)劃。完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病保險(xiǎn)制度”，這為我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障指明了未來(lái)發(fā)展的方向。

社會(huì)養(yǎng)老保障如何由“碎片化”走向“整合化”

社會(huì)養(yǎng)老保障由“碎片化”走向“整合化”，首先應(yīng)加強(qiáng)中央調(diào)控、完善頂層制度設(shè)計(jì)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)養(yǎng)老保障管理的重要責(zé)任，通過(guò)加強(qiáng)調(diào)控、完善各項(xiàng)制度，著力實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保障體系的公平。第一，完善養(yǎng)老保障制度目標(biāo)設(shè)計(jì)，重視將基層實(shí)踐與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合。國(guó)家應(yīng)完善養(yǎng)老保障的相關(guān)制度，逐步消除養(yǎng)老保障中的身份限制，以覆蓋面廣、無(wú)歧視、可持續(xù)性強(qiáng)為養(yǎng)老保障發(fā)展的重要目標(biāo)。第二，正確看待養(yǎng)老保障中的雙軌制問(wèn)題，逐步實(shí)現(xiàn)雙軌并行。在并軌的過(guò)程中，應(yīng)不斷整合、優(yōu)化各項(xiàng)養(yǎng)老體制，提高養(yǎng)老保障的可持續(xù)性。國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)對(duì)并軌過(guò)程的統(tǒng)籌管理，推進(jìn)養(yǎng)老保障體系的多層次、多元化發(fā)展，避免并軌中出現(xiàn)“一刀切”等問(wèn)題。第三，逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的全國(guó)統(tǒng)籌，打破不同地區(qū)之間的養(yǎng)老保障壁壘。一方面，國(guó)家應(yīng)逐步制定統(tǒng)一的養(yǎng)老保障改革機(jī)制，制定差異化的養(yǎng)老保障體系，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)養(yǎng)老保障的統(tǒng)一發(fā)展。另一方面，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各地區(qū)養(yǎng)老金繳納、領(lǐng)取人數(shù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。同時(shí)，還應(yīng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金繳納年限的靈活化分段設(shè)置，多繳多得，少繳少得，為人們提供更多選擇，進(jìn)一步減少退?，F(xiàn)象。

其次，要明晰各級(jí)政府和社會(huì)各界所承擔(dān)的責(zé)任。在解決養(yǎng)老保障“碎片化”問(wèn)題的過(guò)程中，應(yīng)做到分工明確。各級(jí)政府主要承擔(dān)宏觀規(guī)劃、管理的職責(zé)。政府不僅應(yīng)重視對(duì)養(yǎng)老保障的統(tǒng)籌管理，還應(yīng)著力維護(hù)不同地區(qū)養(yǎng)老保障的公平性；地方政府應(yīng)積極響應(yīng)、落實(shí)國(guó)家關(guān)于養(yǎng)老保障的相關(guān)政策，制定有針對(duì)性的養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)推動(dòng)本地區(qū)養(yǎng)老保障體系的完善。此外，社會(huì)各界力量應(yīng)明確自身所承擔(dān)的職責(zé)，企業(yè)應(yīng)積極承擔(dān)為員工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任。

再次，要加強(qiáng)財(cái)政支持，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建過(guò)程，實(shí)質(zhì)是社會(huì)資源的再分配過(guò)程。我們要不斷充實(shí)社會(huì)資源，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為養(yǎng)老保障提供財(cái)政支持。其一，政府應(yīng)平衡不同代際之間的利益，使養(yǎng)老保障以及其他社會(huì)保障共同發(fā)展，加大對(duì)養(yǎng)老保障的財(cái)政補(bǔ)貼，提高養(yǎng)老保障的財(cái)政支出比例。此外，我們還應(yīng)積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)養(yǎng)老基金進(jìn)行增值管理。同時(shí)，還應(yīng)著力構(gòu)建強(qiáng)有力的監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老基金使用情況的監(jiān)管。其二，政府應(yīng)重視提高中低收入者的收入，控制物價(jià)水平，保證居民收入與物價(jià)水平基本一致，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。其三，加快職業(yè)福利、慈善事業(yè)的發(fā)展，逐步完善商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的主體多元化、路徑多層次。

（作者為河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①孟榮芳：《“碎片化”：社會(huì)基本養(yǎng)老保障制度發(fā)展中的迷思》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2014年第5期。

②趙曉芳：《社會(huì)保障碎片化：危害、成因與彌合路徑》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2013年第2期。

③蘇小燕：《鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新路徑——基于社會(huì)保障理論的思考》，《地域研究與開(kāi)發(fā)》，2017年第2期。