中國(guó)區(qū)域政策的空間屬性與重構(gòu)路徑

鄧睦軍，龔勤林

(四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610065)

區(qū)域政策是政府(主要是中央政府)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)的重要工具。政府通過(guò)對(duì)政策資源的集中安排，有目的地對(duì)某些類型的問(wèn)題區(qū)域?qū)嵭袃A斜，以改變由市場(chǎng)機(jī)制作用形成的一些空間結(jié)果，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域格局協(xié)調(diào)并保持區(qū)域分配合理[1]。新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家在不同發(fā)展階段實(shí)施了相應(yīng)的區(qū)域政策，對(duì)區(qū)域發(fā)展格局產(chǎn)生了重要影響。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)階段，區(qū)域發(fā)展差距、區(qū)域利益矛盾、區(qū)域空間失衡等問(wèn)題也越發(fā)明顯，迫切需要探尋區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力、調(diào)整區(qū)域發(fā)展空間格局、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)化升級(jí)。十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！苯?jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期。推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施宏觀調(diào)控的根本要求。實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，客觀要求建立區(qū)域空間協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)構(gòu)體系，重塑中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理。國(guó)家提出了“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和京津冀協(xié)同三大戰(zhàn)略，形成了“四大板塊+三大戰(zhàn)略”的區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略。這就突破了“一畝三分地”的思維定式，有助于提高資源空間配置效率，促進(jìn)要素順暢流動(dòng)；也更加突出區(qū)域異質(zhì)性特征，注重發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿?，區(qū)域政策實(shí)施思路面臨新一輪重構(gòu)。

一、空間中性與空間干預(yù)的理論內(nèi)涵

區(qū)域政策具有控制區(qū)域差距、協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系、優(yōu)化資源空間配置等明確的空間目標(biāo)，空間性是區(qū)域政策的本質(zhì)屬性[2]，或者說(shuō)區(qū)域政策本質(zhì)上具有空間屬性。由于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論將經(jīng)濟(jì)空間假設(shè)為均質(zhì)化的空間，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地理空間分布是均勻的，側(cè)重分析決定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一般性因素，忽視了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在“地理空間”維度上的差異，因而并不能很好地解釋現(xiàn)實(shí)中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間現(xiàn)象[3]。延尋克魯格曼所開啟的空間經(jīng)濟(jì)學(xué)新視野，學(xué)者們對(duì)“地理空間”的經(jīng)濟(jì)影響的研究主要關(guān)注生產(chǎn)要素流動(dòng)和關(guān)聯(lián)性，進(jìn)而引發(fā)了對(duì)區(qū)域政策實(shí)施思路的重新思考，其焦點(diǎn)在于區(qū)域政策的空間屬性是中性的還是非中性的？換言之，是應(yīng)該選擇“人的繁榮”的空間中性政策，或是選擇“地區(qū)繁榮”的空間干預(yù)政策。

空間中性政策的核心觀點(diǎn)是，不考慮特定地區(qū)背景的干預(yù)是解決發(fā)展應(yīng)該關(guān)乎人員還是地方這一傳統(tǒng)兩難問(wèn)題的最優(yōu)方法[4]?？臻g中性最重要的理論假設(shè)是空間均衡的存在性，即完全競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力和土地市場(chǎng)，以及生產(chǎn)要素的完全流動(dòng)性[5]。因此，空間中性政策本質(zhì)上是一種能夠最有效地增強(qiáng)效率、保證享有平等發(fā)展機(jī)會(huì)以及改善個(gè)人生活水平的“人的繁榮”的政策[6]。通過(guò)要素自由流動(dòng)、破除制度障礙、提高市場(chǎng)化程度，以促進(jìn)人口和經(jīng)濟(jì)集聚，最終實(shí)現(xiàn)人均收入的空間均勻分布和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的趨同增長(zhǎng)。世界銀行《重塑世界經(jīng)濟(jì)地理》(2009)報(bào)告是提倡空間中性政策的典型代表。該報(bào)告認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是不平衡的，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間均衡分配只會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化應(yīng)當(dāng)基于無(wú)空間的區(qū)別機(jī)制，由此提出了一個(gè)不考慮地理空間因素的“3D-3I”政策分析框架?！?D”即密度(Density)、距離(Distance)和分割(Division)，用以描述地理空間的特征。密度指經(jīng)濟(jì)和人口的集中程度，反映了經(jīng)濟(jì)和人口的空間集聚特征；距離反映了生產(chǎn)要素的集中速度、勞動(dòng)力的流動(dòng)程度和物流成本的高低程度；分割指國(guó)家之間、地區(qū)之間商品、資本、勞動(dòng)力、信息以及知識(shí)流動(dòng)的限制因素?！?I”即制度(Institutions)、基礎(chǔ)設(shè)施(Infrastructure)和空間干預(yù)(Interventions)，用以解決“3D”所產(chǎn)生的問(wèn)題?？臻g中性政策首要的是通過(guò)制度和基礎(chǔ)設(shè)施的改善促進(jìn)經(jīng)濟(jì)集聚和要素自由流動(dòng)，以提高個(gè)人收入和總體福利水平，而空間干預(yù)政策只是有效的制度和完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施上的次優(yōu)選擇。

空間干預(yù)政策的核心觀點(diǎn)是，區(qū)域空間存在無(wú)效率或失靈的情況，空間均衡在現(xiàn)實(shí)中幾乎不存在，空間中性政策并不能改善特定地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r和整體福利水平，只有實(shí)施針對(duì)特定地區(qū)的干預(yù)政策才能影響區(qū)域發(fā)展的路徑[7]。作用與落后地區(qū)的空間干預(yù)政策基于以下行為假設(shè)：解釋欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)欠佳的經(jīng)濟(jì)狀況、當(dāng)?shù)刎毨У纳钏揭约澳撤N類型的市場(chǎng)失靈[8]。地區(qū)異質(zhì)性和地區(qū)間互動(dòng)是空間干預(yù)政策所必須考慮的基本要素。地區(qū)異質(zhì)性包括地區(qū)特有的地理、文化和制度等內(nèi)容，由于不考慮地區(qū)異質(zhì)性的空間中性政策通常具有較強(qiáng)的空間效應(yīng)，這就降低了政策實(shí)施的效果，因此空間干預(yù)政策的制定首先應(yīng)考慮地區(qū)異質(zhì)性。孫久文和原倩(2014)指出區(qū)域政策具有空間異質(zhì)性、空間局部干預(yù)性和相對(duì)開放性等理論特質(zhì)，而空間局部干預(yù)是針對(duì)“問(wèn)題地區(qū)”的干預(yù)，體現(xiàn)出“積極的區(qū)域傾斜”特征，差別對(duì)待不同類型區(qū)域，進(jìn)而形成分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和合作共贏的區(qū)域關(guān)系[9]。因此，基于地區(qū)的空間干預(yù)政策要將識(shí)別與利用本地優(yōu)勢(shì)與資產(chǎn)作為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的主要工具[10]，完善基本公共服務(wù)，增強(qiáng)區(qū)域創(chuàng)新能力，發(fā)掘落后地區(qū)的增長(zhǎng)潛力?？臻g干預(yù)政策還重視地區(qū)間的互動(dòng)發(fā)展，認(rèn)為地區(qū)間互動(dòng)能夠促進(jìn)本地群體和外地人才交流，進(jìn)而產(chǎn)生新思想和新知識(shí)，可以解決地區(qū)發(fā)展?jié)撃苁艿揭种频碾y題。

空間中性政策和空間干預(yù)政策二者論爭(zhēng)的核心在于是否承認(rèn)空間均衡的存在性?？臻g均衡成立的前提是要素在區(qū)域間可以自由流動(dòng)。區(qū)域政策的兩種思路可以追溯到關(guān)于區(qū)域福利與國(guó)家福利關(guān)系的爭(zhēng)論。Winnick(1966)最先討論了這兩種思路的選擇問(wèn)題[11]。隨后，Bolton(1992)在“‘地區(qū)繁榮與人民富?！偬健币晃闹羞M(jìn)行了深入地研究，認(rèn)為這兩種選擇代表了干預(yù)思路的沖突，地區(qū)繁榮強(qiáng)調(diào)需要扶持的落后地區(qū)的發(fā)展，人民富裕則聚焦于個(gè)人的福利而不考慮其地區(qū)分布[12]。那應(yīng)該如何對(duì)二者進(jìn)行取舍？事實(shí)上，二者在本質(zhì)上是相輔相成的，在不同的階段應(yīng)各有側(cè)重，單純將二者“一分為二”并相互替代失之偏頗?？臻g中性政策意在通過(guò)制度完善以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)集聚，從而間接促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展；空間干預(yù)政策則針對(duì)特定地理空間，以直接促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的繁榮。正如Garcilazo(2010)等指出的：“強(qiáng)調(diào)空間干預(yù)政策的作用并不意味著不承認(rèn)集聚經(jīng)濟(jì)的潛在價(jià)值或認(rèn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以均勻分布”[13]。丁嵩和孫斌棟(2015)也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)超越基于人員抑或地方發(fā)展政策的爭(zhēng)論，區(qū)域政策只有在考慮到人員以及地方雙重依賴時(shí)才有可能達(dá)到預(yù)期目的[14]。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)區(qū)域政策空間屬性的研究相對(duì)較少，已有研究對(duì)區(qū)域政策兩種思路的論爭(zhēng)也大多聚焦于主要觀點(diǎn)以及如何對(duì)二者進(jìn)行選擇，結(jié)合中國(guó)特殊案例分析新時(shí)期區(qū)域政策的思路和重構(gòu)的文獻(xiàn)則十分鮮見。中國(guó)是世界上最大的“空間經(jīng)濟(jì)思想和經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)室”[15]，重塑中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是新時(shí)期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重大思路?；诖?，本文從區(qū)域政策的空間屬性視角出發(fā)，梳理新中國(guó)成立以來(lái)區(qū)域政策空間屬性的轉(zhuǎn)換，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，探討高質(zhì)量發(fā)展階段背景下區(qū)域政策的實(shí)施思路和重構(gòu)路徑，更好地實(shí)現(xiàn)“人的繁榮”和“地區(qū)繁榮”兩大目標(biāo)。

二、中國(guó)區(qū)域政策空間屬性的歷史轉(zhuǎn)換

中國(guó)的區(qū)域政策主要包括三類：一是作為國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略重要組成部分的區(qū)域政策，二是作為改革開放先行區(qū)和試驗(yàn)田的區(qū)域政策，三是針對(duì)各類問(wèn)題區(qū)域、特殊功能區(qū)域?qū)嵭械膮^(qū)域政策等三類[16]。區(qū)域政策的制定和實(shí)施必須考慮政策作用的對(duì)象，即人員或者地區(qū)。新中國(guó)成立以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，根據(jù)作用對(duì)象的重點(diǎn)不同，區(qū)域政策相繼經(jīng)歷了“均衡發(fā)展—非均衡發(fā)展—非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展—協(xié)調(diào)與融合發(fā)展”的階段，在此過(guò)程中，空間中性和空間干預(yù)兩種思路相互交替，體現(xiàn)出不同的尺度特征和地域特征(見表1)。在尺度特征上體現(xiàn)為“沿海與內(nèi)地—東、中、西三大地帶—東、中、西和東北四大板塊—主體功能區(qū)”的變遷，在地域特征上則體現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展的多元化。這也是政府與市場(chǎng)關(guān)系不斷調(diào)整的一個(gè)過(guò)程，國(guó)家也越來(lái)越重視市場(chǎng)在區(qū)域政策制定中發(fā)揮的作用。

表1 1949-2012年中國(guó)區(qū)域政策的轉(zhuǎn)換

資料來(lái)源：作者根據(jù)相關(guān)資料綜合整理。

(一)區(qū)域政策空間屬性的轉(zhuǎn)換階段

1．區(qū)域均衡發(fā)展政策(1949-1978)：空間干預(yù)

新中國(guó)成立后，由于歷史和地理因素，內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后于沿海地區(qū)。為改善沿海與內(nèi)地生產(chǎn)力布局嚴(yán)重失衡的局面，在考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一致性和差異性基礎(chǔ)上，國(guó)家劃分了沿海和內(nèi)地兩大經(jīng)濟(jì)地帶，實(shí)施區(qū)域均衡發(fā)展政策。均衡發(fā)展政策強(qiáng)調(diào)全國(guó)“一盤棋”的單一空間尺度，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的均衡布局、加強(qiáng)內(nèi)陸落后地區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，實(shí)質(zhì)是一種空間干預(yù)政策。156項(xiàng)重點(diǎn)工程(實(shí)際施工150項(xiàng))中，32項(xiàng)布局在沿海，118項(xiàng)布局在內(nèi)地，內(nèi)地基建投資占53.3%。1958年全國(guó)劃分為7大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)*7大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū):分別是東北、華北、華東、華南、華中、西南和西北。，各經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)根據(jù)自身資源稟賦，建立工業(yè)骨干企業(yè)和經(jīng)濟(jì)中心，形成獨(dú)立完整的工業(yè)體系。1965年國(guó)家進(jìn)一步劃分出“三線”地區(qū)，投資的重點(diǎn)向西南、西北等落后的內(nèi)陸地區(qū)傾斜?！叭濉睍r(shí)期，內(nèi)地建設(shè)投資達(dá)631.21億元，占全國(guó)基本建設(shè)投資提高到64.7%(陳棟生，1993)。均衡發(fā)展政策提升了內(nèi)陸地區(qū)的生產(chǎn)力，內(nèi)陸地區(qū)的工業(yè)產(chǎn)值占全國(guó)比重從1949年的28%提升為1978年的36%，形成了較為完整的經(jīng)濟(jì)體系，成都、重慶、西安、蘭州等成為新興的工業(yè)中心。

2．區(qū)域非均衡發(fā)展政策(1979-1998)：空間中性

鑒于區(qū)域均衡發(fā)展政策導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率的下降，改革開放后，在承認(rèn)區(qū)域發(fā)展不平衡的客觀現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，國(guó)家提出了“讓一部分地區(qū)先富起來(lái)”和“沿海和內(nèi)地兩個(gè)大局”的區(qū)域發(fā)展思路。這一時(shí)期，國(guó)家確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，并推動(dòng)?xùn)|部地區(qū)優(yōu)先開放，給予東部地區(qū)在投資、財(cái)稅、信貸、外貿(mào)等方面的優(yōu)惠政策，各種要素逐步向東部地區(qū)集聚?！傲濉逼陂g，東、中、西部的基本建設(shè)投資總額占全國(guó)的比重分別為47.7%、29.3%、17.2%。東部地區(qū)的對(duì)外開放降低了中國(guó)與世界的市場(chǎng)分割，推動(dòng)了融入世界經(jīng)濟(jì)及參與國(guó)際分工的廣度和深度，破除了一些要素自由流動(dòng)的限制，提高了資源空間配置效率?！把睾＝?jīng)濟(jì)特區(qū)—沿海開放城市—沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)—沿江經(jīng)濟(jì)開放區(qū)—內(nèi)地”的空間格局逐步形成，一定程度上帶動(dòng)了中西部地區(qū)的發(fā)展，推動(dòng)了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)。非均衡發(fā)展政策反對(duì)要素的空間平均配置，鼓勵(lì)人們流向能夠獲得更好生活水平和更多就業(yè)機(jī)會(huì)的東部地區(qū)，通過(guò)強(qiáng)化東部地區(qū)的集聚效應(yīng)，推動(dòng)生產(chǎn)力的梯度轉(zhuǎn)移發(fā)揮其擴(kuò)散效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展，實(shí)質(zhì)是一種空間中性政策。

3．區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展政策(1999-2006)：空間干預(yù)

東部?jī)?yōu)先發(fā)展的空間中性政策促進(jìn)了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的較高增長(zhǎng)，但地區(qū)發(fā)展差距卻迅速拉大[17],1995年?yáng)|部地區(qū)與西部地區(qū)人均GDP之比為2.3∶1。在考慮區(qū)域差距和區(qū)域異質(zhì)性基礎(chǔ)上，國(guó)家進(jìn)一步完善市場(chǎng)機(jī)制，縮小區(qū)域政策作用的空間尺度，將東、中、西三大地帶劃分為東、中、西、東北四大板塊，并按照四大板塊的定位與發(fā)展重點(diǎn)，實(shí)施相應(yīng)的政策。1999年十五屆四中全會(huì)正式提出“實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略”，標(biāo)志著非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展政策的開端。2002年十六大報(bào)告提出：“支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造”。2004年《關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見》的發(fā)布，標(biāo)志著西部開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先發(fā)展的四大板塊正式確立。同時(shí)，區(qū)域政策還聚焦于老少邊窮地區(qū)和資源型枯竭城市等問(wèn)題區(qū)域的振興發(fā)展，中央扶貧資金重點(diǎn)向民族地區(qū)和革命老區(qū)傾斜。非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展政策是“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略思想的繼承，對(duì)于解決中西部貧困落后問(wèn)題、東北蕭條問(wèn)題發(fā)揮了重要作用，較大地改善了問(wèn)題區(qū)域的發(fā)展條件。

4．區(qū)域協(xié)調(diào)與融合發(fā)展政策(2007-2012)：空間中性

伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，資源環(huán)境約束日益趨緊，人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境出現(xiàn)了空間失衡。為解決這一問(wèn)題，“十一五”規(guī)劃提出根據(jù)資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃人口分布、產(chǎn)業(yè)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。主體功能區(qū)的本質(zhì)是按照國(guó)土空間功能最大化和空間單元協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，把人口和經(jīng)濟(jì)對(duì)資源環(huán)境的承載力納入國(guó)土空間開發(fā)中，強(qiáng)調(diào)人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境的空間均衡，規(guī)范空間開發(fā)秩序。2007年十七大報(bào)告進(jìn)一步提出實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)。構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、主體功能定位清晰、國(guó)土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略相融合。其基本思想是關(guān)注“人的繁榮”，設(shè)想通過(guò)人口的遷移，鼓勵(lì)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的人口向優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)集聚，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)人均收入水平的逐步縮小[18]。

(二)區(qū)域政策空間屬性面臨的困境

1．空間平等與空間效率的兩難選擇

改革開放前的區(qū)域均衡政策忽視了經(jīng)濟(jì)效率提升，追求的是一種低水平均衡。在投資回報(bào)率低于東部沿海地區(qū)的中西部布局生產(chǎn)力，實(shí)際上是一種外生的“嵌入式”布局，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)難以形成規(guī)模和集聚經(jīng)濟(jì)效益，人口和經(jīng)濟(jì)密度并沒(méi)有出現(xiàn)明顯的空間集聚。改革開放后，東部?jī)?yōu)先發(fā)展的空間中性政策注重提升空間效率，對(duì)空間平等關(guān)注不足，中西部地區(qū)并未有效地享受東部市場(chǎng)化改革的紅利和擁有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，陷入了“比較利益陷阱”，區(qū)域空間不平衡較為突出。許多學(xué)者(如魏后凱，1992[19]；沈坤榮、馬俊，2002[20]；嚴(yán)漢平、白永秀，2004[21]；金相郁、郝壽義，2006[22]；金相郁、武鵬，2010[23]，等)的研究結(jié)果也證明了這一結(jié)論，區(qū)域發(fā)展差距基本上呈現(xiàn)“倒U型-U型”的趨勢(shì)，即在改革開放之前經(jīng)濟(jì)差距是“先擴(kuò)大、后縮小”，改革開放之后區(qū)域差距是“先縮小、后擴(kuò)大”。分階段來(lái)看，1953-1978年，各地區(qū)人均 GDP 相對(duì)差異系數(shù)整體呈上升趨勢(shì)。1952年內(nèi)陸地區(qū)占全國(guó)GDP比重僅為49.3%，東部地區(qū)的比重高達(dá)50.7%，到1978年內(nèi)陸地區(qū)的比重仍下降了1.8個(gè)百分點(diǎn)，東部地區(qū)則提高了1.8個(gè)百分點(diǎn)[24]。1978-2014年，全國(guó)總體泰爾指數(shù)先下降后上升再下降，整體呈現(xiàn)出“U型-倒U型”的趨勢(shì)，四大板塊間的泰爾指數(shù)在1978-1988年上升后，其變化趨勢(shì)與全國(guó)的總體趨勢(shì)高度相同。由此可見，盡管區(qū)域差距整體上逐步縮小，但區(qū)域間差距仍然決定了區(qū)域總體差距，實(shí)現(xiàn)空間平等和空間效率的協(xié)調(diào)依然是新時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)(見圖1)。

2．制度不完善抵消區(qū)域政策空間整合能力

空間中性政策的根本方向是建立統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間分布的重要作用，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。但是，由于行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)劃并不完全一致，行政性分割、地方保護(hù)主義、戶籍制度和土地制度仍不同程度地存在，導(dǎo)致了市場(chǎng)的“邊界效應(yīng)”，形成區(qū)域市場(chǎng)分割，區(qū)域間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化現(xiàn)象突出，各地在發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面缺乏有效的協(xié)調(diào)，阻礙了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。區(qū)域間要素流動(dòng)不充分，人員、資本和知識(shí)流動(dòng)存在有形和無(wú)形的障礙。同時(shí)，長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，扭曲了市場(chǎng)機(jī)制的功能，加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步形成并固化；尤其是1958 年開始實(shí)行的戶籍制度，限制了城鄉(xiāng)之間人口自由流動(dòng)，流動(dòng)成本較高、基本公共服務(wù)缺失、社會(huì)保障不可轉(zhuǎn)移等問(wèn)題突出。改革開放后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)逐步改善了城鄉(xiāng)二元分割狀態(tài)，但城鄉(xiāng)差距又隨著改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市而急劇擴(kuò)大。2015年城鄉(xiāng)居民收入之比為2.73，仍高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)2∶1的合理差距， 城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)之比也達(dá)到0.9，整體福利水平并未得到有效改善(見圖2)。單一的空間中性政策出現(xiàn)“失靈”，難以有效實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)要素合理流動(dòng)、各種資源優(yōu)化配置、區(qū)域效率和競(jìng)爭(zhēng)力最大化”的目標(biāo)。

3．空間異質(zhì)性受到削弱影響區(qū)域政策精準(zhǔn)性

“地區(qū)繁榮”的空間干預(yù)政策最根本的是要將空間異質(zhì)性納入政策制定過(guò)程中。但是，區(qū)域政策對(duì)空間異質(zhì)性考慮不足，缺乏差異化的政策，導(dǎo)致“一刀切”現(xiàn)象產(chǎn)生，政策效果不及預(yù)期。主要表現(xiàn)在區(qū)域政策的空間尺度過(guò)大或過(guò)小，空間尺度過(guò)大造成了政策的“普惠化”，空間尺度過(guò)小則導(dǎo)致政策“碎片化”，降低了政策的有效性和針對(duì)性。四大板塊是根據(jù)地理位置和行政區(qū)劃進(jìn)行的劃分，空間尺度過(guò)大，各板塊內(nèi)部差異較為明顯，對(duì)同一板塊內(nèi)的地區(qū)實(shí)施相同的政策造成了政策的“虛化”。改革試驗(yàn)區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接區(qū)、城市新區(qū)等盡管明確了政策的空間尺度和實(shí)施重點(diǎn)，但同一區(qū)域內(nèi)的政策數(shù)量較多，出現(xiàn)區(qū)域政策“疊羅漢”[25]的現(xiàn)象，真正需要國(guó)家重點(diǎn)支持的區(qū)域卻沒(méi)有或較少得到必要的政策傾斜；主體功能區(qū)規(guī)劃也未能很好體現(xiàn)區(qū)域差異性，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源環(huán)境承載力不相適應(yīng)的問(wèn)題依然較為突出。區(qū)域政策的傾斜性受到政策“普惠化”和“碎片化”的抵消，加之對(duì)制度、文化、社會(huì)特征等區(qū)域異質(zhì)性因素的忽視，實(shí)現(xiàn)“地區(qū)繁榮”目標(biāo)的實(shí)際效果明顯降低。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間分化趨勢(shì)日益明顯，從空間異質(zhì)性出發(fā)精準(zhǔn)施策，增強(qiáng)各地區(qū)的自我發(fā)展能力，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能，是新時(shí)期區(qū)域政策必須強(qiáng)化空間干預(yù)的重要而緊迫的任務(wù)。

圖1 1978-2014年全國(guó)總體和四大板塊間的人均GDP泰爾指數(shù)資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(1991-2016年)、《新中國(guó)六十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》。

圖2 1978-2015年全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距和城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(1991-2016年)、《新中國(guó)六十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》。

三、空間中性與空間干預(yù)兼顧的現(xiàn)實(shí)邏輯

2013年開始，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)發(fā)展階段，十九大報(bào)告則進(jìn)一步作出了經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的新論斷，明確了新階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征。作為具有區(qū)域特色的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，客觀要求建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展階段的區(qū)域政策體系，重塑中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理，這是實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平和區(qū)際福利的重要路徑。中國(guó)當(dāng)前正發(fā)生著世界上規(guī)模最大、速度最快的城市化、移民和一體化，中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理正經(jīng)歷前所未有的重塑。因此，我們認(rèn)為區(qū)域政策空間屬性的兩種思路可以和諧并存，兼顧空間中性政策和空間干預(yù)政策，符合當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯。唯有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)“人的繁榮”和“地區(qū)繁榮”的發(fā)展目標(biāo)，解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題。

1.三大發(fā)展戰(zhàn)略促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展

適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，需要在更大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展。2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局，通過(guò)改革創(chuàng)新打破地區(qū)封鎖和利益藩籬，全面提高資源配置效率”；2015年十八屆五中全會(huì)提出以“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和京津冀協(xié)同為引領(lǐng)，“推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局?！比蟀l(fā)展戰(zhàn)略旨在通過(guò)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制決定性作用，協(xié)調(diào)東中西和平衡南北方，實(shí)現(xiàn)要素空間均衡。“一帶一路”目標(biāo)重點(diǎn)是推動(dòng)“開放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，全面提升開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平”；“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)通過(guò)交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，促進(jìn)要素順暢流動(dòng)，提升東中西協(xié)調(diào)發(fā)展水平；京津冀協(xié)同重點(diǎn)是建立京津冀三地一體化市場(chǎng)，為發(fā)揮要素?cái)U(kuò)散效應(yīng)提供制度性基礎(chǔ)。從分析經(jīng)濟(jì)地理特征的“3D”框架考察，三大發(fā)展戰(zhàn)略本質(zhì)上是一種實(shí)現(xiàn)“人的繁榮”的空間中性政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)集聚和一體化發(fā)展，提高要素空間配置效率。密度方面，三大發(fā)展戰(zhàn)略均強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置和市場(chǎng)深度融合，不斷提高經(jīng)濟(jì)和人口的集聚程度；距離方面，強(qiáng)化交通和信息基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，信息和知識(shí)的加速擴(kuò)散，縮短中西部地區(qū)對(duì)外的時(shí)間距離和空間距離，中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件得以改善，從對(duì)外開放末梢成為對(duì)外開放前沿；分割方面，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)區(qū)域間資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施共享和地區(qū)市場(chǎng)共建，降低區(qū)域分割。

2.“中心—外圍”的經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)明顯

集聚、遷移、專業(yè)化和貿(mào)易是重塑經(jīng)濟(jì)地理的主要驅(qū)動(dòng)力，世界經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最突出的地理特征就是空間集聚，人均GDP與經(jīng)濟(jì)的集聚程度呈現(xiàn)出明顯的正相關(guān)性，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間集聚提高了整體經(jīng)濟(jì)效率(World Bank，2009)。從四大板塊看，2015年經(jīng)濟(jì)密度整體呈現(xiàn)出東部最高、中部次之、東北較低、西部最低的空間格局。東部10省市的生產(chǎn)總值占全國(guó)比重從1978年的41.8%上升為2015年的57.8%。東、中部以20%的國(guó)土面積聚集了超過(guò)70%的生產(chǎn)總值和超過(guò)60%的人口，是經(jīng)濟(jì)活躍的第一聚類，東北和西部形成相對(duì)較低的第二聚類[26]。從省級(jí)層面看，31 個(gè)省份的經(jīng)濟(jì)密度從東到西呈遞減趨勢(shì)，而與世界市場(chǎng)的距離則成遞增趨勢(shì)。上海的密度最高；北京和天津次之；江蘇、浙江、廣東、山東位于第三等級(jí)；河北、遼寧、福建、海南等東部省份，山西、河南、湖北等中部省份，四川、重慶、陜西等西部省份處于第四等級(jí)；黑龍江、吉林、西藏、青海、新疆、貴州等的經(jīng)濟(jì)密度最低。從城市群層面看，十大城市群以占全國(guó)15%的面積，聚集了全國(guó)62.3%的人口，創(chuàng)造了79.9%的經(jīng)濟(jì)總量，東部的長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀三大城市群的經(jīng)濟(jì)密度從“中心-外圍”由高到低逐漸擴(kuò)散(見表2)。人口的空間分布也開始調(diào)整：東部人口密度最高，中部和西部人口出現(xiàn)回流，東北人口持續(xù)下降[27]。通過(guò)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚，可以提高個(gè)體和區(qū)域的市場(chǎng)接近程度以及可達(dá)性，改善個(gè)體的生活水平和總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)階段，區(qū)域發(fā)展將更多依賴于“要素空間優(yōu)化配置效率的提高”。因此，推動(dòng)集聚和市場(chǎng)一體化、進(jìn)一步發(fā)揮要素空間優(yōu)化配置對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用，成為空間中性政策的新內(nèi)容。

3.區(qū)域政策制定中的地區(qū)意識(shí)逐步覺醒

區(qū)域政策在保證國(guó)家戰(zhàn)略性全局性的同時(shí)，還要重視地方利益訴求，從而調(diào)動(dòng)地方發(fā)展的積極性和主動(dòng)性。堅(jiān)持“地區(qū)繁榮”的空間干預(yù)政策的一個(gè)重要原因是地區(qū)意識(shí)的覺醒。地區(qū)意識(shí)是具有區(qū)位特點(diǎn)的、能產(chǎn)生正外部性的無(wú)形資產(chǎn)(張可云，2005)，使得該地區(qū)對(duì)目前已有的和打算遷移至該地的要素產(chǎn)生吸引力。地區(qū)意識(shí)實(shí)質(zhì)是充分認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的區(qū)域特征,重視要素的區(qū)域配置，利用集聚提高要素效率的規(guī)律，積極培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，是一種兼顧整體利益和局部利益的區(qū)域主義[28]。2013年以來(lái)，國(guó)家密集批復(fù)了一系列針對(duì)地方的空間干預(yù)政策,表現(xiàn)出兩方面的特點(diǎn)。一方面，政策類型多樣，空間尺度不斷細(xì)化，體現(xiàn)出“分類指導(dǎo)”的原則。國(guó)家級(jí)新區(qū)、改革試驗(yàn)區(qū)和區(qū)域規(guī)劃等不同類型的區(qū)域政策聚焦于具體地區(qū)的發(fā)展，注重區(qū)域內(nèi)生性增長(zhǎng)。國(guó)家級(jí)新區(qū)目標(biāo)是發(fā)揮各區(qū)域潛在比較優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，打造全國(guó)性和區(qū)域性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極；綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)目標(biāo)是有效整合資源，形成深化改革擴(kuò)大開放的新的特殊功能區(qū)；開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)的目標(biāo)是探索沿邊開放新模式、提升沿邊開發(fā)開放水平、打造新的區(qū)域增長(zhǎng)極，形成與周邊國(guó)家互利共贏發(fā)展的新格局。另一方面，區(qū)域政策從注重經(jīng)濟(jì)單一發(fā)展轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、資源、生態(tài)和社會(huì)的多維發(fā)展，提高區(qū)域的包容性和可持續(xù)性發(fā)展，如《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》、《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》、《全國(guó)海洋主體功能區(qū)劃》等?！冻捎褰?jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》、《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃多由地方先提出發(fā)展訴求，再由國(guó)家進(jìn)行批復(fù)，改變了自上而下的政策制定模式，更適合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和發(fā)展要求。

表2 2015年四大板塊經(jīng)濟(jì)和人口集聚情況

資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2016年)。

4.區(qū)域政策更加關(guān)注問(wèn)題區(qū)域的繁榮發(fā)展

實(shí)施空間干預(yù)政策的另一個(gè)原因是關(guān)注問(wèn)題區(qū)域的振興發(fā)展。由于問(wèn)題區(qū)域存在發(fā)展路徑鎖定、制度約束、生產(chǎn)交易成本高昂等限制，使得要素并不能完全流動(dòng)，因此單純依靠鼓勵(lì)人口向發(fā)展機(jī)會(huì)更好的地區(qū)遷移的空間中性政策并不全面，空間干預(yù)政策應(yīng)得到重視。空間干預(yù)政策通常是解釋問(wèn)題區(qū)域欠佳的經(jīng)濟(jì)狀況、貧困人口的生活水平等問(wèn)題，目的是為問(wèn)題區(qū)域創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)并使之能夠共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果(OECD，2015)，從而能夠公平合理的分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高其自我發(fā)展能力，這也是實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)和建成全面小康社會(huì)的核心內(nèi)涵。伴隨經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的涓滴效應(yīng)有所減弱，經(jīng)濟(jì)落后的貧困地區(qū)、處于衰退中的老工業(yè)基地、亟待轉(zhuǎn)型的資源枯竭型城市等問(wèn)題區(qū)域不斷涌現(xiàn)。以貧困地區(qū)為例，農(nóng)村貧困人口分布范圍廣，并逐漸向中西部高寒山區(qū)、民族地區(qū)和邊境地區(qū)集聚，呈現(xiàn)出空間集聚分布格局。2016年全國(guó)農(nóng)村貧困人口總數(shù)為4335萬(wàn)，西部地區(qū)約占70%，其中西藏、新疆、貴州、甘肅、云南的貧困發(fā)生率高于10%。由于自然地理和經(jīng)濟(jì)區(qū)位等因素的影響，貧困地區(qū)主要集中分布在中西部“胡煥庸線”*“胡煥庸線”：是中國(guó)地理學(xué)家胡煥庸在1935年提出的劃分我國(guó)人口密度的對(duì)比線，先后改稱“璦琿—騰沖一線”、“黑河—騰沖線”。沿線的山地丘陵區(qū)，并與生態(tài)脆弱區(qū)、邊境地區(qū)、革命老區(qū)和少數(shù)民族集聚區(qū)在空間上高度重合，14個(gè)集中連片特困地區(qū)面臨多種制約因素，基礎(chǔ)設(shè)施落后、貧困人口數(shù)量多密度大，遠(yuǎn)離發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇等挑戰(zhàn)突出(見表3)。因此，在要素不完全流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)條件下，空間中性政策對(duì)解決這些區(qū)域問(wèn)題往往會(huì)面臨“失靈”，有必要針對(duì)特定的地區(qū)實(shí)施空間干預(yù)政策，大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作，繼續(xù)加大對(duì)革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的等問(wèn)題區(qū)域的支持力度，提高這些區(qū)域的自我發(fā)展能力。

表3 14 個(gè)集中連片特困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀

資料來(lái)源:根據(jù)農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)行業(yè)扶貧開發(fā)規(guī)劃2011-2020》、交通運(yùn)輸部《集中連片特困地區(qū)交通建設(shè)扶貧規(guī)劃綱要2011-2020》、王武林等(2015)[29]、劉彥隨等(2016)[30]資料整理。

四、重塑中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理的區(qū)域政策框架

通過(guò)對(duì)區(qū)域政策空間屬性的兩種思路的分析發(fā)現(xiàn)，真正有效的區(qū)域政策既要重視經(jīng)濟(jì)集聚帶來(lái)的規(guī)模效益，還要在政策制定和實(shí)施過(guò)程中考慮區(qū)域異質(zhì)性因素。中國(guó)幅員面積廣闊，區(qū)域發(fā)展差異較大，“地理第一性”和“地理第二性”*“地理第一性”和“地理第二性”：馬克思主義認(rèn)識(shí)論將天然存在的自然物稱之為第一自然、人類生產(chǎn)實(shí)踐活動(dòng)形成的人化自然物稱之為第二自然。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)而言，“地理第一性”是指區(qū)域擁有的先天要素稟賦，“地理第二性”是改進(jìn)“地理第一性”的人類活動(dòng)的結(jié)果。特征明顯，距離、密度和分割的三重挑戰(zhàn)同時(shí)存在。因此，新時(shí)期解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)向更高質(zhì)量階段邁進(jìn)，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，區(qū)域政策重點(diǎn)是要兼顧空間中性和空間干預(yù)兩種思路。正如2009年世界銀行《重塑世界經(jīng)濟(jì)地理》報(bào)告中的核心觀點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)集中和生活水平地區(qū)平等并行不悖，只要通過(guò)公共制度、基礎(chǔ)設(shè)施和干預(yù)措施的最佳組合，將同時(shí)實(shí)現(xiàn)不平衡的增長(zhǎng)和和諧發(fā)展[31]。一方面，完善公共制度，促進(jìn)要素自由流動(dòng)，另一方面，考慮地理空間因素，增強(qiáng)空間針對(duì)性，提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)福祉由非均衡型向包容型轉(zhuǎn)換(見表4)。

首先，進(jìn)一步完善要素自由流動(dòng)的制度條件。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家大多都是在促進(jìn)生產(chǎn)活動(dòng)的集中化的同時(shí)，通過(guò)實(shí)行各種政策縮小各地區(qū)人民的生活水平差距(World Bank，2009)。重塑中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理的核心是“以人為本”，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果惠及全體人民。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間集聚是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種客觀規(guī)律。實(shí)現(xiàn)人口自由流動(dòng)，能夠縮促進(jìn)人們更接近發(fā)展機(jī)會(huì)較多的發(fā)達(dá)地區(qū)，提升人口和經(jīng)濟(jì)密度，改善人們的生活福利，促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生活水平趨同。隨著區(qū)域一體化水平不斷提高，人口跨區(qū)域自由流動(dòng)的趨勢(shì)將日益增強(qiáng)。應(yīng)推進(jìn)戶籍、土地和社會(huì)保障制度改革，健全城鄉(xiāng)一體化制度，破除勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等自由流動(dòng)的制度阻礙，為引導(dǎo)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口向外遷移創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。從而降低要素空間優(yōu)化配置的區(qū)域壁壘和流動(dòng)成本，促進(jìn)人口空間結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。加強(qiáng)中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移重點(diǎn)投向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)真正能夠分享經(jīng)濟(jì)集聚的成果。

其次，適度平衡人口與經(jīng)濟(jì)的空間密度。實(shí)現(xiàn)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)地理格局的優(yōu)化，需要適度平衡“胡煥庸線”東西兩側(cè)的人口與經(jīng)濟(jì)的空間密度。平衡人口與經(jīng)濟(jì)總量的空間密度是重塑中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理的重要方向[32]。“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和京津冀協(xié)同將欠發(fā)達(dá)地區(qū)推向了改革開放的前沿，為平衡區(qū)域空間密度提供了重要契機(jī)，在此過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通至關(guān)重要。通過(guò)區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，一方面提升經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)的優(yōu)勢(shì)，降低運(yùn)輸和通訊成本，增強(qiáng)核心區(qū)域的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散效應(yīng)；另一方面，擴(kuò)大欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)外聯(lián)系，縮短與發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)距離，改善欠發(fā)達(dá)區(qū)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)而提升其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的密度，最終通過(guò)經(jīng)濟(jì)距離縮短促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要重點(diǎn)支持成渝、關(guān)中-天水、寧夏沿黃、天山北坡等城市群增長(zhǎng)極的形成和發(fā)展，強(qiáng)化老少邊窮等欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成交通一體化網(wǎng)絡(luò)，縮短與發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)距離。

表4 新時(shí)期中國(guó)區(qū)域政策制定框架

資料來(lái)源:根據(jù)2009年世界銀行《重塑世界經(jīng)濟(jì)地理》整理。

第三，突出區(qū)域政策的差異化和精準(zhǔn)性。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的內(nèi)涵包括兩個(gè)方面：一是由技術(shù)、勞動(dòng)力、外部性等區(qū)域內(nèi)生經(jīng)濟(jì)因素差異而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集聚差異；二是基于區(qū)域根植性的差異，是由制度和文化等區(qū)域固有屬性對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程產(chǎn)生影響，從而導(dǎo)致的區(qū)域發(fā)展差異[33]。中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間異質(zhì)性特征明顯，需要對(duì)不同空間尺度面臨的問(wèn)題作出識(shí)別，盡量避免政策“一刀切”現(xiàn)象，以解決各地重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的區(qū)域格局。因此，應(yīng)建立“戰(zhàn)略區(qū)域—跨省區(qū)域—省內(nèi)跨市—單一行政區(qū)域”的區(qū)域政策空間尺度體系。在此基礎(chǔ)上突出“分類指導(dǎo)”原則，制定和實(shí)施根植于區(qū)域資源稟賦、制度、文化的區(qū)域政策，提高政策調(diào)控的有效性和精準(zhǔn)性。特別是要精準(zhǔn)識(shí)別落后地區(qū)、蕭條地區(qū)、膨脹地區(qū)等存在的問(wèn)題，實(shí)施基于不同地理空間尺度和問(wèn)題區(qū)域類型的差異化政策，增強(qiáng)其自我創(chuàng)新和發(fā)展?jié)摿?，?shí)現(xiàn)“地區(qū)繁榮”的目標(biāo)，從而補(bǔ)齊區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的短板。

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