基于土地利用的英國風景規(guī)劃及體系研究

陳棟菲　金云峰　沙洲

摘要：2009年通過的《全球風景公約》提出“風景規(guī)劃”的概念，指出風景規(guī)劃是一項建議或行為決策的過程，具有管理、提升、保護、恢復風景四大功能。風景規(guī)劃在英國具有豐富的歷史和技術體系，本文從土地利用出發(fā)，對英國風景規(guī)劃的發(fā)展、規(guī)劃體系以及風景規(guī)劃的特點進行綜合分析，認為其通過合理而有效的控制管理手段實現(xiàn)了對風景有效的保護與利用。并基于土地利用對中英兩國的風景規(guī)劃體系進行比較，希望能夠為我國的風景規(guī)劃的發(fā)展提供借鑒。關鍵詞：風景規(guī)劃；土地利用；規(guī)劃體系；全球風景公約；英國

中圖分類號：TU986

文獻標志碼：A

文章編號：1671-2641（2018）01-0050-05

收稿日期：2017-08-16

修回日期：2018-01-08

1研究背景

1.1對高品質人居環(huán)境的訴求引發(fā)對風景進行有效的保護與利用

我國近20年來的高速城市化在促進城市高速發(fā)展的同時帶來了大量的城市問題，如由于環(huán)境問題而造成的人居環(huán)境惡化、過度注重效率而缺乏人性化的空間，這些都源于未對風景采取合理有效的保護利用措施。隨著一系列城市問題產(chǎn)生，對人居環(huán)境的改善提升引起了普遍的關注。我們應當追求綜合的、可持續(xù)的發(fā)展目標，以一種綜合的、整體的方式對既有的風景進行保護和利用，爭取使不斷變化中的城市在社會、經(jīng)濟、生態(tài)等方面得到長遠、可持續(xù)性的改善與提高。

1.2風景規(guī)劃是對風景進行保護與利用的有效手段

2009年，IFLA世界理事會通過了《全球風景公約》（GlobaltanCwapeConvention，以下簡稱《公約》），這體現(xiàn)了全球主要國家對風景規(guī)劃等相關行為的關注與支持。風景規(guī)劃是指以管理、提升、保護或恢復風景為目的，負責任的、具有前瞻性的建議或行動制定的過程?！豆s》中指出了風景規(guī)劃的四大任務：管理風景、提升風景、保護風景、恢復風景，這四大任務也是風景規(guī)劃的基本內涵?！豆s》的頒布可以促使各國更為有效地保護、規(guī)劃、設計以及可持續(xù)性地對各自的風景進行管理，促進人居環(huán)境的品質得到全面、有效的改善與提升。

2風景規(guī)劃的性質

風景規(guī)劃性質是一種以土地為作用對象的調控，以土地利用方式作為規(guī)劃的控制手段，是一項理念較為先進的規(guī)劃，與傳統(tǒng)意義上的城市空間規(guī)劃或土地利用類規(guī)劃不同，具有自然與社會的雙重屬性，更注重人的體驗品質的提升。風景規(guī)劃在英國等歐洲國家推行甚廣，在我國探索較晚，目前內容大多涉及具體的操作技術層面，對風景規(guī)劃的理論以及風景規(guī)劃的制度與體系的探索較少。

3英國風景規(guī)劃研究

在風景規(guī)劃領域，英國具有豐富的歷史和技術體系。在20世紀中葉的英國，業(yè)界就早已認識到合理保護與利用既有風景資源的重要性。同時英國風景規(guī)劃體系所適用的背景與我國類似，對我國風景規(guī)劃的發(fā)展具有借鑒性，如與我國一樣，英國有豐富的歷史以及自然資源，有著與我國相似的人口密度，其現(xiàn)行規(guī)劃體系中強調中央政府在規(guī)劃管理與控制上的絕對權威與我國近20年來形成的自上而下、逐級編制逐級審批的固定關系相似。

本文基于土地利用對英國風景規(guī)劃的相關內容進行研究與分析，其風景規(guī)劃包括形式多樣的開放空間規(guī)劃、對紀念物及歷史環(huán)境的保護規(guī)劃、眺望景色的保護規(guī)劃等，在現(xiàn)行規(guī)劃體系內主要是法定規(guī)劃的部分內容或章節(jié)和非法定規(guī)劃的建設指引或導則這兩種方式被貫徹執(zhí)行，內容也多以平衡各方面利益為出發(fā)點。

3.1英國風景規(guī)劃發(fā)展概述

英國的風景規(guī)劃起源于私人景觀的設計，經(jīng)過特征明顯的三個階段，即開放空間規(guī)劃階段、戰(zhàn)后經(jīng)濟恢復與風景規(guī)劃領域拓展階段（風景規(guī)劃師參與到多個項目類型中）、風景規(guī)劃體系完善與補充階段，最終形成了以法定規(guī)劃專項內容、專項規(guī)劃、景觀特征評估（LCA）等多方面內容為核心的風景規(guī)劃體系。

3.1.11877年至20世紀50年代

開放空間規(guī)劃階段。1877年英國開始提出具有現(xiàn)代性的開放空間概念，在1877年的《大都市開放空間法》（Metropolitan Open SpaceAct）和1906年的《開放空間法》（Open Space Act）中均有所提及。法案提出城市改造有兩種不同的手段方法，一種是公園建設，另一種是地產(chǎn)開發(fā)項目、貧民窟的改善。英國在定義開放空間時，尤其重視控制建筑密度，力求塑造具備休閑、娛樂、康體等多種使用功能的開放空間。不過早期對開放空間的關注受限于單一的模塊發(fā)展意圖，只注重公園、廣場的建設。直到霍華德“田園城市”理論的出現(xiàn)，業(yè)界才開始意識到要對城市進行整體層面的開放空間規(guī)劃與建設。

3.1.220世紀50年代至80年代

戰(zhàn)后經(jīng)濟恢復與風景規(guī)劃領域拓展階段。20世紀50年代到60年代，戰(zhàn)后重建任務迫切，人們大量利用既有資源。在這一時期，住房需求的旺盛帶動了房地產(chǎn)項目的大量開發(fā)，對風景規(guī)劃的發(fā)展造成了一定的影響。同時，英國國會在這一時期也通過了許多法案，如分別于1947年與1949年所頒布的《城鎮(zhèn)和郊區(qū)規(guī)劃法》與《國家公園和鄉(xiāng)村通路法案》等，新法案的頒布為風景園林師創(chuàng)造了更加寬泛的事業(yè)領域。英國的有志青年們不再僅僅局限于公園、私家花園、林地的設計范疇，而是積極加入到基礎設施和風景規(guī)劃的項目中，如發(fā)電廠的規(guī)劃、未開墾土地的開發(fā)、道路的修建等。到了七八十年代，科學的思考對風景規(guī)劃產(chǎn)生影響。如在英格蘭的沃林頓新城的廢棄場地上，出現(xiàn)了“仿自然”的景觀。1969年英國人麥克哈格（Ian Mcharg）提出了生態(tài)規(guī)劃，出版了頗具影響力的《設計結合自然》（Design withNature）。

3.1.320世紀90年代至今

風景規(guī)劃體系的完善與補充階段。20世紀90年代后期，歐盟（EU）推出了一系列與風景規(guī)劃相關的規(guī)定以及新法規(guī)。環(huán)境評估（EA）得到了新的發(fā)展，并頒布了被稱為英國風景規(guī)劃實踐核心組成部分的景觀特征評估（LCA）標準?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要性為越來越多的英國風景園林師所注重，其價值觀從最初單純追求自然環(huán)境的可持續(xù)轉變?yōu)榻?jīng)濟、社會、環(huán)境三方面的可持續(xù)發(fā)展。

縱觀英國風景園林的演變和發(fā)展，發(fā)現(xiàn)在英國風景規(guī)劃事業(yè)中，社會群體有著強烈的參與性與引導性。同時由于規(guī)劃制定機制的靈活性強，社會群體很容易發(fā)揮積極的作用。并且出現(xiàn)了社區(qū)咨詢這種特色的公眾參與程序，使得風景規(guī)劃從調查、到設計、到方案更具有整合性、學科交叉性、協(xié)作性，是一種“全球和地方、個人和集體”的綜合處理手段。

3.2英國的現(xiàn)行規(guī)劃體系

3.2.1英國的現(xiàn)行規(guī)劃體系的建立

以1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的制定為標志。包含三個體系：法律體系、規(guī)劃編制體系、開發(fā)控制體系，三者彼此之間密切聯(lián)系又相對獨立。其中，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是法律體系的核心，發(fā)展規(guī)劃（DevelopmentPlans）是規(guī)劃編制體系的核心，發(fā)放許可證制度以及對土地活動的控制是開發(fā)控制體系的核心。隨著規(guī)劃體系的不斷發(fā)展，英國的規(guī)劃編制體系不斷完備。2004年，在結合地方政府架構變化、強調發(fā)揮政府效能與公眾參與、貫徹可持續(xù)發(fā)展原則的背景下，確立了“新體系”?！靶麦w系”包括一級（國家）、二級（區(qū)域）和三級（地方）這三個層面（圖1）。一級層面主要以發(fā)表規(guī)劃的政策聲明（Planning Policy Statement）為主，為二級、三級層面編制規(guī)劃提供了指導依據(jù)：二級、三級層面，主要編制發(fā)展規(guī)劃用以實施。二級和三級層面的發(fā)展規(guī)劃文件有所不同，二級層面發(fā)展規(guī)劃的主要文件包括社區(qū)參與文件和地方發(fā)展文件。除此之外，依據(jù)實際情況在二級以及三級層面制定了各種補充文件或者規(guī)劃指引，作為發(fā)展規(guī)劃的補充與細化。

3.2.2英國的規(guī)劃制度與體系的特點

1）分離土地（物業(yè)）的所有權與發(fā)展（開發(fā)）權。即土地（物業(yè)）的所有權可由私人所有，但發(fā)展（開發(fā)）權必須由政府所有。在英國的開發(fā)控制體系中規(guī)劃政策能夠真正發(fā)揮作用。實際的操作過程中發(fā)展規(guī)劃并不能夠控制土地利用，只能表達包括環(huán)境、經(jīng)濟、人口、交通等方面的發(fā)展目標與政策，因此要實現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃的實際功能必需借助于開發(fā)控制體系。其土地開發(fā)利用的主要程序為：申請者申請城市的開發(fā)活動，依據(jù)相關的法規(guī)條令、發(fā)展規(guī)劃等，規(guī)劃部門進行全面考察，派發(fā)規(guī)劃許可證，從而實現(xiàn)對城市土地利用的控制。

2）具有靈活性與現(xiàn)實性。不同于土地利用規(guī)劃或傳統(tǒng)的形態(tài)規(guī)劃，英國的規(guī)劃編制模式是對總體發(fā)展目標的不斷落實，既有從中央規(guī)劃政策說明到區(qū)域空間戰(zhàn)略再到地方發(fā)展框架的政策深化過程，亦有根據(jù)不同規(guī)劃目標而制定的輔助型規(guī)劃指引。發(fā)展目標在從宏觀到微觀的規(guī)劃編制過程中不斷地進行強化和調整，具有很強的靈活性。在具體的土地開發(fā)利用層面，制定需開發(fā)建設地區(qū)的行動計劃，再從城市設計的角度制定可指導實際開發(fā)的建設標準與指引，具有很強的現(xiàn)實性。

3）具有完善的規(guī)劃上訴與督察制度。英國采取指導型規(guī)劃體系，規(guī)劃在執(zhí)行過程中具有自由裁量權，即規(guī)劃只確定發(fā)展目標并制定有關政策來指導開發(fā)，規(guī)劃階段并不涉及對實際的控制和管理，對實際的控制和管理在開發(fā)控制階段進行。不過自由裁量權也存在弊端，突出的一點是在規(guī)劃審批過程中的隨意性較大。因此英國政府采取規(guī)劃上訴制度來應對審批過程中的隨意性，以制約地方政府的自由裁量權。上訴制度與自由栽量權兩者相互督促與配合，確保實現(xiàn)正確的規(guī)劃意圖。同時其規(guī)劃督察部門的設立也保障了規(guī)劃意圖的實施。

3.3英國風景規(guī)劃在現(xiàn)行規(guī)劃體系中的地位和作用

英國的規(guī)劃體系深受英國法律傳統(tǒng)與根植于英國人內心的民主、自由思想觀念所影響。同時英國的法律注重實用與經(jīng)驗，只相信被實踐檢驗過的理論。因此，英國并沒有成文的憲法，在訴訟與審判中通常以“判例法”作為基本依據(jù)，即通過對成功的案例進行借鑒與傳承，衍伸到規(guī)劃體系中，呈現(xiàn)出以自由栽量權為代表的靈活可變的彈性特征。理解這一點對理解英國的風景規(guī)劃在其規(guī)劃體系中的作用尤為重要。

英國的風景規(guī)劃并非是一個獨立的法定規(guī)劃類別，主要依靠兩種形式來發(fā)揮作用：第一種是在法定規(guī)劃內以內容或章節(jié)的形式出現(xiàn)，例如英國HALTON的地方規(guī)劃中明確將休閑設施與開敞空間納入到其規(guī)劃文本中。然而，地方規(guī)劃雖是法定規(guī)劃，但不是開發(fā)建設的唯一依據(jù)，決策者可根據(jù)具體情況對是否依據(jù)進行衡量，甚至在必要時可以對某地區(qū)的開發(fā)規(guī)劃提出修改，這為規(guī)劃帶來了極大的靈活性。同時為了避免過于隨意，將靈活性建立在一個可制約的框架內。第二種是作為規(guī)劃指引或非法定的補充性規(guī)劃。這一形式通常是對法定規(guī)劃的補充和完善，如前文所提，法定規(guī)劃并不是唯一的依據(jù)，風景規(guī)劃的導則或指引也可對所在地區(qū)的開發(fā)提出意見。如1945年的《道爾報告》對全國境內的國家公園、杰出自然風景區(qū)、鄉(xiāng)間小徑等風景要素提出了規(guī)劃指引和建議，這一文件在1949年通過的《國家公園與鄉(xiāng)村通行法》中被充分采納，并劃定了全國范圍內的國家公園、杰出自然風景區(qū)、遺產(chǎn)海岸、其他特殊保護地區(qū)、蘇格蘭國家風景區(qū)、國家小徑共計6項風景地，對所在地的發(fā)展規(guī)劃編制造成了深遠影響（圖2）。

綜上所述，英國現(xiàn)行規(guī)劃體系復雜而靈活，風景規(guī)劃在其體系內的地位和作用可大可小，可強可弱，一般情況下如需單獨編制風景規(guī)劃內容，必然是地方有這方面需求。英國彈性的規(guī)劃體系重在強調對未來不確定訴求的靈活應對，相信在越來越重視人居環(huán)境品質塑造的未來，英國的風景規(guī)劃會愈發(fā)引人矚目。

3.4英國風景規(guī)劃特點

3.4.1以土地利用為控制方法，規(guī)劃內涵豐富

英國法定規(guī)劃內的風景規(guī)劃，具有清晰的土地利用對策和解決方案。如綠帶政策，通過對城市周邊地區(qū)土地利用方式進行規(guī)劃和布置，形成了有力的環(huán)城綠帶以阻止城市無序蔓延。同時，英國的風景規(guī)劃內涵豐富。不僅包括景觀視覺、自然環(huán)境等傳統(tǒng)風景規(guī)劃的訴求，還包括如解決住房問題、提升區(qū)域土地經(jīng)濟價值等多方面規(guī)劃意圖。相應地，也正是因為英國的風景規(guī)劃具備較高的實踐價值與內涵，才使其成為英國規(guī)劃體系內關鍵的組成部分之一。

3.4.2城市范圍內與發(fā)展規(guī)劃科學、有機的結合

以《倫敦視景管理框架》（London View Management Framework）為例，英國的絕大多數(shù)城市或歷史城鎮(zhèn)在編制城市發(fā)展規(guī)劃時都有相類似的規(guī)劃內容，英國人的視線管理框架并非是紙上談兵，而是以理性的方式將城市觀景點、城市視線通廊、城市標志物這三方面內容進行空間控制，并以圖紙為載體對相關建筑物高度、區(qū)域建設強度提出建議和指引，這為城市風景的保護提供了依據(jù)。雖然在城市范圍內這種建議和指引不是土地利用與控制的決定性因素，但對項目的開發(fā)與建設仍具有深刻的影響。

3.4.3靈活、合理的規(guī)劃制度

英國的風景規(guī)劃制度具有靈活性。如在向政府申請規(guī)劃許可的過程中，開發(fā)商及其他受影響的第三方（如環(huán)境保護組織）如果對地方規(guī)劃部門的規(guī)劃審批決定存在不同的觀點，都可以向中央政府上訴，要求重新審核地方規(guī)劃部門的規(guī)劃審批決定。再如，在英國風景設計導則的制定過程中，可以根據(jù)當事者的事前協(xié)議來靈活地變動工作內容，在艾塞克斯郡的設計導則的制定過程中，將原本只是確定最低標準的設計導則轉變?yōu)橛烧鐚＜覅f(xié)商后所裁定的引導型設計導則。此外，英國的風景規(guī)劃制度具有合理性。如在規(guī)劃申請的審批過程中，英國為了確保風景規(guī)劃作為開發(fā)控制管理的政策框架的合理性，將歐盟（EU）的規(guī)章制度、中央政府的規(guī)劃政策文件（PPS）等因素進行全盤考慮，而并非將法定的發(fā)展規(guī)劃作為開發(fā)控制管理決策的唯一依據(jù)。

3.4.4注重對英國既有景觀文化的尊重與再升華

英國是歐洲自然風景園的發(fā)源地，英國規(guī)劃師在進行實踐項目時會有針對性地帶入這種審美意識，如在項目編制實施過程中，以“自由裁量權”等為代表的實施政策保障了自由的景觀文化得以貫徹實施。這與我國相似，由于傳統(tǒng)造園方式使本國人民對于美有著獨特的認知，這種認知深刻地影響著風景規(guī)劃的發(fā)展。然而一個多世紀以來自然環(huán)境、資源等壓力日益增大，美學認知已不再是唯一的主導因素，英國和我國的思想意識都在由感性的浪漫主義向理性的實用主義轉變。

4總結及對我國風景規(guī)劃發(fā)展的啟示

風景規(guī)劃是具有自然與社會雙重屬性的規(guī)劃，是社會發(fā)展到一定階段所必須進行的綜合性行動。英國風景規(guī)劃的既有經(jīng)驗為我國風景規(guī)劃的發(fā)展提供了重要的借鑒意義，如英國通過以土地利用為控制方法、風景規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃進行科學有機的結合、靈活合理的規(guī)劃制度等方式，形成了非常嚴密且合理的規(guī)劃體系，在這個體系中風景規(guī)劃可以有效得發(fā)揮作用。然而我國的風景規(guī)劃控制在層次、內容和方式上還需要進一步的完善與發(fā)展，其表現(xiàn)形式主要包括以城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃為代表的法定規(guī)劃內容，以及城市綠道規(guī)劃、郊野公園規(guī)劃等帶有地方政策性質的規(guī)劃文件。由于其本身并未與現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃體系形成良好的結合，缺少風景規(guī)劃與法定規(guī)劃的結合，導致控制的內容流于表面。因此如何將風景規(guī)劃納入現(xiàn)有的規(guī)劃體系，對風景進行有效的控制管理，是我國風景規(guī)劃如何成為一項重要規(guī)劃行為的關鍵，也是從根本上對風景進行有效的保護與利用的途徑。在規(guī)劃體系層面，可借鑒英國從國家到區(qū)域到地方全面貫徹實施的方式，以及其風景規(guī)劃主要以具有強大執(zhí)行力的法定規(guī)劃的部分章節(jié)內容以及建設指引的形式出現(xiàn)的方式，并將我國的風景規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等其他規(guī)劃一起產(chǎn)生配合，不斷完善規(guī)劃體系和框架，使其在關鍵層面發(fā)揮最大作用。在技術層面，可借鑒英國倫敦實踐的《倫敦視景管理框架》（London view Management Framework），通過具體數(shù)值對風景控制的內容進行明確，作為一項建設指引為城市風景的控制與管理提供了新思路，同時在評價體系方面可對英國以LCU為核心的評價體系進行借鑒。這些都為我國風景規(guī)劃未來的發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗與啟示。