“灣長(zhǎng)制”的臺(tái)州樣本

高曉東

讓黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“灣（灘）長(zhǎng)”的初衷，就有協(xié)調(diào)同級(jí)各業(yè)務(wù)部門的考慮

浙江臺(tái)州溫嶺市石塘鎮(zhèn)車關(guān)村是個(gè)瀕臨東海的漁村。

幾個(gè)月前，車關(guān)村的海灘旁邊黢黑的巖壁上，多了個(gè)半平方米的藍(lán)色公示牌。公示牌分為左右兩部分：左側(cè)，負(fù)責(zé)金沙灘的村、鎮(zhèn)兩級(jí)“灘長(zhǎng)”的職務(wù)、聯(lián)系電話等一應(yīng)信息清晰明了；右側(cè)則是一幅“灘長(zhǎng)”鄭仙兵需要負(fù)責(zé)的海灘區(qū)域地圖。

2017年9月，國(guó)家海洋局啟動(dòng)“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)。浙江省成為全國(guó)5個(gè)試點(diǎn)之一。根據(jù)要求，試點(diǎn)范圍內(nèi)的村鎮(zhèn)縣市等主要黨政負(fù)責(zé)人。均需承擔(dān)海灣、海灘治理工作。作為村委會(huì)主任，鄭仙兵成了車關(guān)村第一任“灘長(zhǎng)”，管理著全村1.4公里長(zhǎng)的海岸線和0.8平方公里的灘涂。

浙江先行

車關(guān)村的海灘名為“金沙灘”。金沙灘旁就是村里的漁港，港里泊著黑壓壓一片數(shù)十條漁船。車關(guān)村全村423戶人家，多數(shù)以捕魚為業(yè)。

村里除鄭仙兵這名“灘長(zhǎng)”外，還由溫嶺市（臺(tái)州市所轄縣級(jí)市）財(cái)政撥款，支付每月1200元基本工資和2400元季度考核獎(jiǎng)勵(lì)，雇傭了一名“護(hù)灘員”。像鄭仙兵這樣的村級(jí)“灘長(zhǎng)”，浙江臺(tái)州共346名。

浙江省“灣（灘）長(zhǎng)”可以分為市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村四級(jí)，截至2017年年底，共有1000余名。位于東海之濱的臺(tái)州市，是浙江省4個(gè)臨海的市之一，也是浙江省“灣（灘）長(zhǎng)制”的縮影。

臺(tái)州自北向南共3個(gè)海灣，分別是三門灣、臺(tái)州灣和樂清灣，每個(gè)海灣一個(gè)“灣長(zhǎng)”，分別由副書記、副市長(zhǎng)等三位領(lǐng)導(dǎo)千部擔(dān)任。同時(shí)，臺(tái)州市委書記和市長(zhǎng)擔(dān)任全市“總灣長(zhǎng)”，對(duì)全市范圍內(nèi)的海灣和海灘承擔(dān)治理保護(hù)責(zé)任。在市級(jí)“灣長(zhǎng)”之下，是22名縣級(jí)“灣長(zhǎng)”和“灘長(zhǎng)”，86名鎮(zhèn)級(jí)“灘長(zhǎng)”，346名村級(jí)“灘長(zhǎng)”，以及數(shù)量龐大的護(hù)灘員。由此形成了金字塔形的“灣（灘）長(zhǎng)”體系。

每片海灘的公示牌上，一層層地標(biāo)示著對(duì)這片海灘承擔(dān)責(zé)任的各級(jí)“灣（灘）長(zhǎng)”。公示牌背后的責(zé)任同樣層層分解開來，同一層級(jí)中的“灣（灘）長(zhǎng)”均以行政區(qū)域?yàn)榻?，?duì)各自轄區(qū)內(nèi)的海灣和海灘治理、保護(hù)，擔(dān)負(fù)職責(zé)。

不難看出，浙江省的“灣（灘）長(zhǎng)制”可以分為兩個(gè)層面：縣級(jí)以及縣級(jí)以上設(shè)置“灣長(zhǎng)”，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村以及部分縣設(shè)置“灘長(zhǎng)”。

本刊記者發(fā)現(xiàn)，浙江省不少“灣（灘）長(zhǎng)制”公示牌上的落款時(shí)間不一，但都要比國(guó)家海洋局開始推行“灣長(zhǎng)制”的時(shí)間早幾個(gè)月。臺(tái)州市海洋與漁業(yè)局解釋道，這是因?yàn)?，早在?guó)家海洋局推行“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)前，浙江省就自下而上地總結(jié)出了“灘長(zhǎng)制”的海灣治理經(jīng)驗(yàn)。

事實(shí)上，早在2014年，浙江省就啟動(dòng)了針對(duì)濫捕行為的“一打三整治”漁場(chǎng)修復(fù)行動(dòng)。東海漁業(yè)資源豐富，漁獲量在中國(guó)四大海域中居首位。但從大約10年前開始，由于濫捕等原因，東海漁業(yè)資源逐年縮減，“東海無魚”的報(bào)道開始出現(xiàn)在各大媒體上。

寧波市象山縣在實(shí)施“一打三整治”行動(dòng)時(shí)，通過以行政區(qū)劃為界，給主要黨政領(lǐng)導(dǎo)分割責(zé)任的方法，取得了良好治理效果。隨后，基于這一經(jīng)驗(yàn)，浙江省制定了“灘長(zhǎng)制”試點(diǎn)方案，于2017年6月上報(bào)至國(guó)家海洋局。三個(gè)月后獲批。不久后，國(guó)家海洋局推行“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)時(shí)，浙江省同樣加入試點(diǎn)。由此，浙江省有了自上而下的“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)和自下而上的“灘長(zhǎng)制”經(jīng)驗(yàn)。

在浙江省后來的試點(diǎn)推行過程中，“灣長(zhǎng)”與“灘長(zhǎng)”之間進(jìn)行了明確的責(zé)任分工。浙江省臺(tái)州市“灣（灘）長(zhǎng)制”辦公室主任、浙江省臺(tái)州市海洋與漁業(yè)局局長(zhǎng)潘崇敏告訴《瞭望東方周刊》：“市縣級(jí)以上的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任‘灣長(zhǎng)，制定規(guī)劃、制度以及監(jiān)督執(zhí)行等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和村一級(jí)的主要負(fù)責(zé)人任‘灘長(zhǎng)，負(fù)責(zé)具體執(zhí)行?！?h3>治灣先治灘

浙江省這種“灣長(zhǎng)”與“灘長(zhǎng)”結(jié)合的架構(gòu)，跟海洋治理途徑相關(guān)。

“洽理海洋，解決的問題從來不止在海里，也不僅涉及海洋與漁業(yè)部門?！迸顺缑粢贿呌檬謾C(jī)翻看海洋環(huán)境保護(hù)法，一邊跟記者解釋目前的“九龍洽?！本置?。這方面，最為緊要的就是陸海統(tǒng)籌。

海洋治理領(lǐng)域有個(gè)流行語(yǔ)，對(duì)海洋與陸地的關(guān)系進(jìn)行了描述：海灘是海灣的細(xì)胞。早先，海洋污染治理領(lǐng)域也有公認(rèn)的數(shù)據(jù)，80%——海洋80%的污染源于陸地，這包括了陸地上的排污、河流污染輸入等。保護(hù)漁業(yè)資源等海洋資源，同樣跟陸地緊密相關(guān)。

在“灘長(zhǎng)”鄭仙兵的6項(xiàng)巡灘責(zé)任中，上報(bào)和清理違禁漁具被列為第4項(xiàng)。違禁漁具網(wǎng)眼小，沒有長(zhǎng)到捕撈尺寸的小魚小蝦甚至魚苗，都很難逃脫。不過。與公眾認(rèn)知不同的是，這些違禁漁具相當(dāng)一部分不是從漁船上查處的，而是從海邊灘涂中清理出來的。

當(dāng)?shù)胤浅３雒倪`禁漁具俗稱“地籠網(wǎng)”，就埋在灘涂上，漲潮時(shí)浸在海水里。因網(wǎng)眼過小，對(duì)漁業(yè)資源傷害極大，“地籠網(wǎng)”又被稱為“絕戶網(wǎng)”。小魚小蝦順著漲潮的潮水游上灘涂，被這些漁網(wǎng)網(wǎng)住，就此留在網(wǎng)里。因?yàn)橹谱魅菀?，價(jià)格低廉，還不需要捕魚人專門看管，“地籠網(wǎng)”在沿海很多地區(qū)泛濫。退潮后，有的海灘整片被幾千張漁網(wǎng)罩住，無處下腳。

自2014年5月至2017年10月底，浙江省“一打三整治”共清理違禁漁具62萬(wàn)頂。這其中就有“灘長(zhǎng)”們的功勞。

巡灘時(shí)，鄭仙兵打開手機(jī)上的“灣（灘）長(zhǎng)助手”APP，點(diǎn)擊“開始巡灘”按鈕，就會(huì)出現(xiàn)一幅衛(wèi)星地圖，實(shí)時(shí)顯示巡灘軌跡，并傳輸?shù)洁l(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市監(jiān)控后臺(tái)?！耙坏┌l(fā)現(xiàn)垃圾、違禁漁具等，我就拍照上傳，能處理的隨時(shí)處理掉，處理不了的，就點(diǎn)APP上的按鈕，匯報(bào)給鎮(zhèn)級(jí)“灘長(zhǎng)”協(xié)調(diào)解決?！编嵪杀f。

除違禁漁具之外，非法占灘、破壞占用岸線、三無漁船、修造拆漁船、入海口排污等5項(xiàng)內(nèi)容也在鄭仙兵的巡查范圍內(nèi)。這些職責(zé)都被匯聚到了一款名為“灣（灘）長(zhǎng)助手”的手機(jī)APP上。

石塘鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)陳祥寶是鎮(zhèn)級(jí)“灘長(zhǎng)”.是“灣（灘）長(zhǎng)助手”APP的信息傳輸鏈上權(quán)限高于鄭仙兵那層，也是鄭仙兵上報(bào)信息后的接收者和問題督辦人。

基層協(xié)調(diào)更容易

目前，“灣（灘）長(zhǎng)制”推行過程中。采用的很多協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)來自于之前“河長(zhǎng)制”的實(shí)踐。

“之前，我們推行‘河長(zhǎng)制時(shí)發(fā)現(xiàn)，最容易出現(xiàn)垃圾的不是河里，也不是岸上平地，而是兩者中間的坡地上。所以，我們推行‘河長(zhǎng)制時(shí)有個(gè)規(guī)定。要求邊界附近1米范圍內(nèi)如果出現(xiàn)垃圾，兩邊都有責(zé)任。我們推行‘灣（灘）長(zhǎng)制時(shí)，依樣畫葫蘆，海邊灘涂上兩村界線附近10米內(nèi)出現(xiàn)違規(guī)行為，兩個(gè)村的‘灘長(zhǎng)也都有責(zé)任?！标愊閷氄f。

陳祥寶接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)說，違規(guī)情況由村級(jí)“灘長(zhǎng)”上報(bào)到鎮(zhèn)里，一般是因?yàn)槭虑樘^復(fù)雜或者涉及多個(gè)業(yè)務(wù)部門。讓黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“灣（灘）長(zhǎng)”的初衷，就有協(xié)調(diào)同級(jí)各業(yè)務(wù)部門的考慮。不過，從APP目前的信息傳輸流程來看，涉及同一行政級(jí)別不同部門時(shí)，信息傳輸只能溢出APP。

“電話、微信、信函等，任何信息傳輸方式都可以被用來調(diào)度其他職能部門，很快就能得到反饋?！标愊閷氄f。

與市或者更高一層相比，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村層面.進(jìn)行各部門以及行政區(qū)域之間的協(xié)調(diào)要容易得多。潘崇敏說，基層一人身兼數(shù)職的情況時(shí)有發(fā)生，到了最基層的村級(jí)，幾個(gè)村干部要負(fù)責(zé)所有事情，協(xié)調(diào)起來顯然要比省、市層面容易得多。

激活村級(jí)“灘長(zhǎng)”

“灣（灘）長(zhǎng)制”作為一項(xiàng)責(zé)任分擔(dān)和協(xié)調(diào)機(jī)制，要想真正發(fā)揮效力，離不開考核制度。

臺(tái)州市海洋與漁業(yè)局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴本刊記者，他們將在2018年底迎來浙江省“灣長(zhǎng)”和“灘長(zhǎng)”們履職后的第一次考核。而“灣（灘）長(zhǎng)助手”APP則要發(fā)揮履職記錄儀的功能，此前記錄的種種信息變成了考核的最佳依據(jù)。

不過，如何獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，提高工作積極性，臺(tái)州當(dāng)?shù)剡€在摸索中。

“公務(wù)人員考核獎(jiǎng)懲機(jī)制的建立非常簡(jiǎn)單，自上至下各個(gè)層級(jí)都可以直接納入政績(jī)列表?！闭憬∨_(tái)州玉環(huán)市海洋與漁業(yè)局局長(zhǎng)施明強(qiáng)告訴《瞭望東方周刊》。

施明強(qiáng)所說的公務(wù)人員考核機(jī)制，至今實(shí)施已經(jīng)近兩年。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》（以下簡(jiǎn)稱考核辦法）。根據(jù)考核辦法的要求，各地進(jìn)行了細(xì)化和本地化。浙江省本地化的考核辦法于2017年7月開始實(shí)施。

不過，目前的難點(diǎn)并不是如何考核公務(wù)員，而是如何考核金字塔底端的村級(jí)“灘長(zhǎng)”及“護(hù)灘員”。“他們不是公務(wù)員。履職好壞難以納入制度明確的公務(wù)員考核辦法。”施明強(qiáng)說。但村級(jí)“灘長(zhǎng)”卻是任務(wù)的直接執(zhí)行人，如何調(diào)動(dòng)他們的積極性直接關(guān)系到“灣（灘）長(zhǎng)制”的實(shí)施效果。

雖然缺少成熟的制度，基層并非完全無計(jì)可施。玉環(huán)市的解決思路是“現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)”：每次“護(hù)灘員”按照標(biāo)準(zhǔn)巡灘一次，都給予一定費(fèi)用；需要清灘隊(duì)清理海灘垃圾時(shí)，也按工作繁重程度支付一定費(fèi)用。施明強(qiáng)告訴本刊記者，他們正在等待一筆市里的資金，有了這筆錢，就可以更從容地調(diào)動(dòng)資源，開展工作。

“設(shè)置雙‘灣長(zhǎng)，是因?yàn)槭形瘯浌苋?，市長(zhǎng)管錢。這樣一來，推行這項(xiàng)制度需要的資源就都有了?！迸顺缑粽f。

不過，為了降低成本，臺(tái)州市也在籌備其他海灘監(jiān)測(cè)方式，比如在重點(diǎn)海灘區(qū)域安裝攝像頭，在人力難抵達(dá)的區(qū)域使用無人機(jī)等。