陜西光伏扶貧困局

白兆東

2018年1月，陜西延安迎來入冬首場大雪，氣溫驟降至零下13攝氏度。在延安志丹縣杏河鎮(zhèn)王圪坨村，連綿起伏的高山被積雪覆蓋。延安久久光電有限公司（下稱“久久公司”）在這里實施的10兆瓦光伏電站已初具規(guī)模，連片的鋼支架布滿山坡，豎立在雪地里，但只有少量安裝了光伏板組件。

陜西省獲批的光伏扶貧項目全部落戶延安市，在項目實施過程中，由于資金籌措遇阻，導(dǎo)致部分光伏扶貧項目停滯不前。

村級光伏電站項目在實施過程中問題頻現(xiàn)，一些項目不僅涉嫌層層分包，在具體實施中也暴露出未批先建等問題。

扶貧項目落地延安

久久公司負責實施的光伏項目，設(shè)計規(guī)模為10兆瓦，總投資約8000萬元，屬于國家第一批光伏扶貧項目，負責幫扶342戶貧困戶（每戶3000元），系當?shù)卣攸c工程。未承想，項目因種種原因停滯。

2016年3月23日，國家發(fā)展改革委、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局、國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》（下稱《意見》），決定在全國具備光伏建設(shè)條件的貧困地區(qū)實施光伏扶貧工程。

《意見》說明，光伏發(fā)電清潔環(huán)保，技術(shù)可靠，收益穩(wěn)定，既適合建設(shè)戶用和村級小電站，也適合建設(shè)較大規(guī)模的集中式電站，還可以結(jié)合農(nóng)業(yè)、林業(yè)開展多種“光伏+”應(yīng)用。

光伏扶貧電站是以扶貧為目的，在具備光伏扶貧實施條件的地區(qū)，利用政府性資金投資建設(shè)光伏電站，其產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，全部收益用于扶貧。

2016年10月17日，國家能源局和國務(wù)院扶貧辦下達首批光伏扶貧項目，共涉陜西、甘肅等14個省約2萬個貧困村，可為約55萬個建檔立卡貧困戶每年每戶增收不低于3000元。

《意見》指出，中東部土地資源缺乏地區(qū)，可以村級光伏電站為主（含戶用），西部和中部土地資源豐富的地區(qū)，可建設(shè)適度規(guī)模集中式光伏電站。

據(jù)延安市發(fā)改委相關(guān)文件顯示，考慮到“延安革命老區(qū)”因素，陜西省光伏扶貧項目全部落戶延安市。其中，村級光伏電站共計65.771兆瓦，幫扶9500貧困戶，集中式地面電站共計200.52兆瓦，幫扶6948貧困戶。

2016年11月1日，延安市政府召開光伏扶貧項目推進工作會，安排部署全市第一批光伏扶貧項目的落實和推進工作。會議要求，各區(qū)縣成立光伏扶貧工作小組，制定具體實施方案，確保2017年10月底前，完成266兆瓦光伏發(fā)電設(shè)備安裝、調(diào)試和并網(wǎng)發(fā)電工作。

上述《意見》規(guī)定，對村級光伏電站（含戶用），可由縣級政府統(tǒng)一選擇承擔運營管理或技術(shù)服務(wù)的企業(yè)，鼓勵通過招標或其他競爭性比選方式公開選擇。縣級政府可委托運維企業(yè)對全縣范圍內(nèi)村級光伏電站（含戶用）的工程設(shè)計、施工進行統(tǒng)一管理。

就村級光伏扶貧項目，延安市政府委托當?shù)貒笱影材茉椿ぃ瘓F）有限責任公司（下稱“延安能源集團”）擔任運維企業(yè)。延安能源集團成立于2014年，是經(jīng)延安市委、市政府批準組建的國有獨資公司，以煤電、化工、天然氣為主要產(chǎn)業(yè)。

隨即，延安能源集團全資注冊成立延安能源光伏扶貧有限公司（下稱“延能扶貧公司”），專門負責實施光伏扶貧項目。

涉嫌多層分包

工商資料顯示，2017年3月1日，延能扶貧公司注冊成立，注冊資本為1億元。

由于資金籌措遇咀.導(dǎo)致部分光伏扶貧項目停滯不前。圖/視覺中國

公司成立一個多月后，委托西安一家招標代理公司，就延安“54.361兆瓦光伏扶貧村級電站項目EPC總承包工程”進行招標。

據(jù)延能扶貧公司相關(guān)文件，招標的54.361兆瓦光伏扶貧項目，涉及延安市七個縣區(qū)。此后，延能扶貧公司又接管其他公司的40兆瓦光伏項目，規(guī)模隨之擴大。

北京嘉寓門窗幕墻股份有限公司（下稱“嘉寓股份”，300117.SZ）和新疆乾元坤宇電力工程有限公司組成聯(lián)合體進行投標，后中標。據(jù)工商資料，嘉寓股份于1987年1月5日注冊成立，法定代表人為田新甲，經(jīng)營范圍為制造金屬門窗、防火門等，承包建筑幕墻設(shè)計、安裝等。

對于工程中標后的分包行為，國家有嚴格規(guī)定?！墩袠送稑朔ā返?8條規(guī)定，中標人按照合同約定或者經(jīng)招標人同意，可以將中標項目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作分包給他人完成。但接受分包的人應(yīng)當具備相應(yīng)的資質(zhì)條件，并不得再次分包。此外，中標人就分包項目向招標人負責;接受分包的人就分包項目承擔連帶責任。

也就是說，分包行為的限制條件包括：一是為防止某些中標人在拿到工程項目后以分包的名義倒手轉(zhuǎn)讓，損害招標人利益，強調(diào)中標項目的主體性。關(guān)鍵性工作必須由中標人自行完成，不得分包;二是分包只能進行一次。

《財經(jīng)》記者獲得的相關(guān)材料顯示，嘉寓股份組成的聯(lián)合體中標該項目后，將光伏項目分包（包括主體工作）給陜西華宇消防科技有限公司（下稱“陜西華宇”）;而陜西華宇又將部分工程勘察、地基檢測等工作分包給陜西九重新能源開發(fā)有限公司（下稱“陜西九重”）。陜西華宇2016年2月23日在西安注冊成立，注冊資本5000萬元，法定代表人王舞燕。按照該公司登記辦公地址，無法找到該公司，該公司的電話也無人接聽。

《財經(jīng)》記者獲得的一份陜西九重與珠海興業(yè)新能源科技有限公司的結(jié)算協(xié)議顯示，陜西九重還從后者分包到一些勞務(wù)工作。

對于光伏項目分包問題，陜西九重相關(guān)負責人表示，該公司后來已從光伏項目撤離。延安能源集團和嘉寓股份也不予置評。

一位業(yè)內(nèi)人士告訴《財經(jīng)》記者，嘉寓股份以7.37元/瓦中標，在業(yè)內(nèi)屬于較高價格，如果以低價分包，差價利潤誘人。

知情人告訴《財經(jīng)》記者，嘉寓股份中標后，采購的是山東潤峰集團的光伏板?！敦斀?jīng)》記者在延安一處項目現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)，被安裝的光伏產(chǎn)品標識顯示，山東潤峰集團生產(chǎn)的265瓦多晶硅光伏板組件，光電轉(zhuǎn)換率為16.3%。

延能扶貧公司標書明確，本工程項目主要設(shè)備采購標準執(zhí)行國家發(fā)改委等八部委發(fā)布的《能效“領(lǐng)跑者”制度實施方案》中先進技術(shù)要求，符合中國質(zhì)量認證中心CQC認證、鑒衡認證“領(lǐng)跑者”的光伏發(fā)電產(chǎn)品。根據(jù)國家能源局2015年6月1日發(fā)布的《關(guān)于促進先進光伏技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)升級的意見》，光伏組件“領(lǐng)跑者”先進技術(shù)產(chǎn)品，多晶硅電池組件光電轉(zhuǎn)換效率要達到16.5%以上。

對此，延安能源集團內(nèi)部人士解釋稱，由于工期有嚴格要求，市場上符合標準的光伏板組件嚴重缺貨，為了趕工期遂選用265瓦光伏板。在后續(xù)項目實施過程中，逐漸選用轉(zhuǎn)換率較高的產(chǎn)品，以此彌補前期產(chǎn)品的缺陷。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，如果選用符合“領(lǐng)跑者”標準的280單晶硅光伏板，價格為3.1元/瓦，和2.8元/瓦的265瓦光伏板相比，每兆瓦差價在30萬元左右。轉(zhuǎn)換率更高的光伏板價格越高，采用265瓦光伏板組件利潤越可觀。

環(huán)評缺失與工程反復(fù)

2017年12月8日，國家審計署發(fā)布該年三季度重大政策措施貫徹落實跟蹤審計結(jié)果。審計發(fā)現(xiàn)，截至2017年9月底，延安能源集團光伏扶貧等12個建設(shè)項目在未取得環(huán)境影響評價等前期環(huán)境保護手續(xù)的情況下，違規(guī)開工建設(shè)。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，光伏電站項目在前期開發(fā)階段即需要具備資質(zhì)單位勘察制作環(huán)評表，并交當?shù)丨h(huán)保部門批復(fù)，項目選址、氣候條件均是其中勘察要素。未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。

據(jù)了解，當年6月，延安能源集團1兆瓦光伏扶貧項目在延安市寶塔區(qū)開建，原計劃兩個月的工期，后因項目選址不當，屢次遭遇大風將光伏板吹倒，被迫拆除。該項目施工負責人介紹，其從陜西九重手中接活，負責施工，項目拆除亦與環(huán)評缺失相關(guān)。峁圪垯土特產(chǎn)市場地理位置特殊，三面環(huán)山，加之光伏板支架在房頂加固受限，市場出口恰好是風口，特殊天氣易形成龍卷風，只能被迫拆除。

一位業(yè)內(nèi)人士告訴《財經(jīng)》記者，不經(jīng)過專業(yè)機構(gòu)勘察設(shè)計，盲目施工很可能出問題。設(shè)計時要考慮到永久荷載、風荷載、雪荷載、溫度荷載對光伏組件和建筑物的影響，根據(jù)參數(shù)進行加固施工，才能保證光伏組件安全。

延安其他縣市也出現(xiàn)類似情況。在宜川縣交里鄉(xiāng)赤良村和南嶺村，有延安能源集團實施的6兆瓦光伏項目，項目施工負責人告訴《財經(jīng)》記者，施工過程中，未見環(huán)評報告、勘察設(shè)計等手續(xù)。從開工到中途停工，都是根據(jù)現(xiàn)場實際情況，一邊施工一邊進行調(diào)整。

對此，延安能源集團內(nèi)部人士稱，在宜川縣交里鄉(xiāng)項目實施過程中，確實存在選址不當問題。為保證后續(xù)項目的質(zhì)量，宜川縣經(jīng)濟發(fā)展局重新進行選址，后續(xù)項目在有序推進。

就環(huán)評手續(xù)問題，寶塔區(qū)經(jīng)濟發(fā)展局、宜川縣經(jīng)濟發(fā)展局、延安市環(huán)保局均未對《財經(jīng)》予以明確回復(fù)。

知情人告訴《財經(jīng)》記者，延安市政府對工期要求很緊。延安能源集團于2017年3月成立延能扶貧公司，政府要求5月項目全部開工，并要求全市所有光伏扶貧項目在當年10月底完成發(fā)電設(shè)備安裝、調(diào)試和并網(wǎng)發(fā)電工作。

此前的2017年2月27日，延安市發(fā)改委就下發(fā)督促通知，對全市光伏扶貧項目進行月督促、月通報，同時將督促報告上報延安市委、市政府。督促通知提及，經(jīng)與國家能源局對接，光伏扶貧項目在2017年6月30日前建成投運的，執(zhí)行0.88元/千瓦時電價，而在6月30日以后投運的項目，將執(zhí)行0.75元/千瓦時電價。因此，為保證電站效益最大化，各項目單位務(wù)必加快建設(shè)進度。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，通常約定工期為六個月，除非施工隊富有經(jīng)驗，設(shè)計圖紙和進場電器設(shè)備到位，四個月也可以完工。

資金短缺與責任歸屬

2016年10月17日，國家能源局會同國務(wù)院扶貧辦印發(fā)《下達第一批光伏扶貧項目的通知》（下稱《通知》），并下達總規(guī)模516萬千瓦光伏扶貧項目。其中，給與陜西省的份額為266.29兆瓦。

根據(jù)《意見》，地方政府可整合產(chǎn)業(yè)扶貧和其他相關(guān)涉農(nóng)資金，統(tǒng)籌解決光伏扶貧工程建設(shè)資金問題。對村級光伏電站，貸款部分可由省扶貧資金給予貼息，貼息年限和額度按扶貧貸款有關(guān)規(guī)定由各地統(tǒng)籌安排。集中式電站則由地方政府指定的投融資主體與商業(yè)化投資企業(yè)共同籌措資本金，其余資金由國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主提供優(yōu)惠貸款。同時，也鼓勵國有企業(yè)、民營企業(yè)積極參與光伏扶貧工程投資、建設(shè)和管理。

對運維企業(yè)而言，可依據(jù)法律和特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定，在村級光伏電站的管理和技術(shù)服務(wù)費用中提取收益。

延安多位官員告訴《財經(jīng)》記者，為按期完成光伏扶貧項目，各縣與多家銀行召開協(xié)調(diào)會，而金融機構(gòu)發(fā)放貸款有自己的規(guī)定，未能從銀行獲得資金支持。

截至2018年2月底，志丹縣和吳起縣23兆瓦集中式地面光伏電站，因資金籌措遇阻，基本處于爛尾狀態(tài)。2017年5月13日，延安市發(fā)改委對光伏扶貧項目建設(shè)有關(guān)問題進行通報，通報對象是各縣區(qū)政府和延安能源集團，反映主要問題就是資金籌措困難——由民營企業(yè)承建的吳起縣、志丹縣、延長縣、甘泉縣的四個項目（總?cè)萘繛?0兆瓦），貸款全部未能落實。

這份通報還要求各縣區(qū)的光伏扶貧項目，必須在2017年10月底前全部建成，按時限倒排工期、明確責任，并建議市委、市政府啟動約談機制，對光伏扶貧項目實施過慢的縣區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)進行約談。

承接了延安部分集中式電站工程的久久公司負責人告訴《財經(jīng)》記者，10兆瓦扶貧項目獲批后，當時心里很有信心，后來到中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行志丹支行（下稱“志丹支行”）對接貸款事宜，銀行負責人說可以貸款，需提供相應(yīng)的資料。為了符合農(nóng)發(fā)行對放貸企業(yè)實收注冊資本金過1億元的要求，公司最初注冊資本金還由原來8000萬元提高至1.1億元。但久久公司按照要求提交后，志丹支行卻無下文。

再次詢問后，志丹支行解釋說最近出臺了新辦法，等具體方案出來后再辦理貸款，此后又說要征求市行意見，結(jié)果市行說具體由支行負責，后來一直沒有消息。

志丹支行負責人告訴《財經(jīng)》記者，久久公司是咨詢過貸款業(yè)務(wù)，因為該公司不屬于國有企業(yè)，也不屬于國有控股混合所有制企業(yè)。原則上不支持民營企業(yè)。

現(xiàn)行擔保法禁止地方政府為企業(yè)融資提供擔保（經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外）。

關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財預(yù)[2017]50號）明確：金融機構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。

根據(jù)《意見》規(guī)定，國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為光伏扶貧工程提供優(yōu)惠貸款，根據(jù)資金來源成本情況在央行同期貸款基準利率基礎(chǔ)上適度下浮，鼓勵其他銀行以及社保、保險、基金等資金在獲得合理回報的前提下為光伏扶貧項目提供低成本融資。

《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行光伏扶貧貸款管理辦法（試行）》第6條關(guān)于借款人條件的規(guī)定是，混合所有制企業(yè)作為借款人時，其民營企業(yè)股東，或借款人為民營企業(yè)的，需上一年末和最近月份資產(chǎn)負債率70%以內(nèi)、實收資本在1億元以上（含）、信用等級在AA一級以上（含）、連續(xù)三年盈利且經(jīng)營狀況良好。

《財經(jīng)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，延安多家實施光伏項目的民營企業(yè)，都是針對項目新成立的公司，連續(xù)三年盈利、成立超過三年的企業(yè)屈指可數(shù)。因此貸款難的公司并非延安久久一家，多家企業(yè)均未能貸到款。

久久公司負責人告訴《財經(jīng)》記者，向志丹支行貸款失敗后，又通過政府協(xié)調(diào)與商業(yè)銀行對接，結(jié)果也未能如愿。而項目前期投入巨大，若不能繼續(xù)推進，前期投入等于打了水漂，最后通過一家擔保公司進行融資，僅擔保費就是3%，最終的融資成本接近10%。

業(yè)內(nèi)人士分析，10兆瓦光伏項目，總投入約8000萬元，如果按照中長期4.9%利率下浮10%能貸到款，企業(yè)投入資金還能收回。如果融資成本過高，企業(yè)基本上能維持正常運行，但收回巨額投資很難。

國內(nèi)知名光伏企業(yè)高管告訴《財經(jīng)》記者，10兆瓦集中式光伏項目，使用高質(zhì)量光伏組件每年最高可發(fā)電1500萬瓦，按照目前上網(wǎng)電價0.75元計算，每年總收入1120萬元。如果按商業(yè)銀行利率融資，除了全年運行成本，再支付貧困戶約100萬元/年，企業(yè)利潤所剩無幾。

2018年4月24日，國家能源局在北京舉行新聞發(fā)布會，新能源和可再生能源司副司長李創(chuàng)軍對3月26日新出臺的《光伏扶貧電站管理辦法》進行解讀。該《辦法》共20條，其中明確光伏扶貧電站建設(shè)主體，今后村級扶貧電站由政府出資建設(shè)完成，且不允許貸款，地方政府承擔光伏扶貧開發(fā)建設(shè)的主體責任。保證扶貧電站公益性質(zhì)，地方有錢就干，有多少錢干多少事。

就在《辦法》印發(fā)之前，4月4日，因存在招標價格虛高、承建主體實力不強和選用產(chǎn)品過于繁雜問題，山西省光伏扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也發(fā)布“緊急通知”，要求村級扶貧電站建設(shè)要做到“終身監(jiān)測、終身運維、終身追責”。