房地產(chǎn)稅該如何征收？

賈康

探討這個問題需要先回應有關房地產(chǎn)稅的五大質疑。

五個疑難問題

第一，很多人講國外這個稅，是在土地私有的情況下征收的，而中國所有的城鎮(zhèn)土地都是國有的，在上面再加一道稅，這不是法理上面的硬障礙嗎？

但我們做實證考察，國外不是一律土地私有的情況，比如英國是工業(yè)革命發(fā)源地、典型的老牌資本主義國家，但它不是所有的地皮都私有，既有私有土地，也有公有土地。公有土地里面還有不同層級政府所有、公共團體所有的區(qū)別。建筑物（包括住房）和下邊土地的關系方面，大的區(qū)分是兩類，第一類叫作Freehold，即我住在這個房子里面，沒有任何條件可講，下面的地皮就是我的，這就是終級產(chǎn)權上地與房是一體化的。另外一種是叫作Leasehold，我持有這個房產(chǎn)，但地皮是要簽一個契約的，使它成為一個合法的占有權、使用權的形式。這個Leasehold可以把最終所有權跟使用權極度地拉開，最長它是999年，但在法律框架上產(chǎn)權是清晰的，是毫無疑問的，即最終所有權在哪里非常清晰。

總之，在英國土地跟建筑物、跟住房的關系就是這兩種類型，但是被稱作Council tax的房地產(chǎn)稅是全覆蓋的，并不區(qū)分哪種可以征，哪種不能征。

再比如香港（當然也是源于原來英國治下的既成事實），那里沒有私有土地，土地全都是公有的，但是香港征了多少年的差餉，從來沒斷過，所稱的差餉就是住房保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅（至于香港的物業(yè)稅，是營業(yè)性的房產(chǎn)要交的另外一種稅）。香港差餉來由也很有意思：你要住在這里，就得有警察來保證安全，而治安警察當差要開餉，那么錢從哪兒來呢？大家住在這里，那就參與進來分攤負擔吧。所以，從國際的、海外的實踐來說，并不存在這樣一個人們聽起來很有道理的說法，即只有土地產(chǎn)權私有了，房地產(chǎn)稅的合法性才能夠成立。

再者從理論分析來講，也可以印證：中國改革在上世紀80年代前期要解決的問題之一是國營企業(yè)要“利改稅”，要與其他企業(yè)一樣交所得稅，走了兩步達成了這個制度。這個制度建設過程中就有這么一個學理啟示：不要以為國有企業(yè)產(chǎn)權終極所有者是國家，那么國家對它征所得稅，就是自己跟自己較勁。這不對，這些主體是有相對獨立物質利益的商品生產(chǎn)經(jīng)營者，必須加入市場競爭，而競爭又必須要有一個基本的公平競爭環(huán)境，所以國家可以通過立法來調節(jié)終極產(chǎn)權在政府手里、但是有自己相對獨立物質利益的國有企業(yè)和其他企業(yè)的利益關系，合理的設計是把它們放在企業(yè)所得稅一個平臺上（所有的企業(yè)包括外資企業(yè)現(xiàn)在是一個平臺）。當然后面跟著的還有一個產(chǎn)權收益上交制度，這就合乎了現(xiàn)代企業(yè)制度各個角度的審視。

這一分析認識實際上可以比照地引申為：現(xiàn)在最終國有土地上的這些住房的持有者是具有相對獨立物質利益的、各自分散的主體，在最終的土地所有權歸國家的情況下，通過立法可以用征稅方式調節(jié)他們的物質利益關系，無非也就是這個邏輯和道理。中國大陸上與國有土地連為一體的居民住宅，在其土地使用權（通常為70年）到期時怎么辦？我國《物權法》已對這一“用益物權”問題作出了明確的“自動續(xù)期”的立法原則規(guī)定，有關部門應相應制定細則，以回應公眾關切和訴求，引導和穩(wěn)定社會預期。

第二，土地批租形成的地價負擔已經(jīng)包含在房價里面，現(xiàn)在再來開征一個稅收，這不是重復征收嗎？但是，實話實說，不要說地價是租，而這是稅，就是稅本身，作為現(xiàn)代的復合稅制表現(xiàn)為多種稅、多環(huán)節(jié)、多次征，也必然產(chǎn)生重復的問題，真問題是各種不同的稅負重復得合理與否的問題，不可能只有一個稅，其他統(tǒng)統(tǒng)去掉。而“租”和“稅”，更不是兩者必取其一的關系，所有的經(jīng)濟體都是在處理它們之間的合理協(xié)調關系問題，所以如果理性地說，這個問題也不可能構成硬障礙。

第三，如果按照開征房地產(chǎn)稅來做的話，新的地皮和以后其上新生成的住房的供給，價格水平會與原來的有一定差異：原來沒這個稅收因素的時候，動不動出“地王”，以后不敢說有了這個稅就不出“地王”，但最大可能是不像原來那個市場氛圍和密集頻率，因為各個方面預期都變了，市場更沉穩(wěn)了，這就是它調節(jié)的作用。那么這個價位落差怎么處理呢？必要的情況下，“老地老辦法，新地新辦法”，中國早就有這些漸進改革中的辦法與經(jīng)驗，社會保障方面老人、中人、新人不就是區(qū)別對待嗎？最后老人、中人因自然規(guī)律退出歷史舞臺，又回到一個軌道上了，所以這個問題也不形成硬障礙。

第四，有人強調這個稅在操作方面過不去。比如稅基評估太復雜，中國要搞這個稅而解決稅基評估的問題，那是150年以后的事了。但實際上我國十多年前有關部門就安排有物業(yè)稅模擬“空轉”的試點，也就是要解決稅基評估的問題，開始6個城市，后來擴為10個城市。我去調查過，是把所有的不動產(chǎn)基本數(shù)據(jù)拿到，錄入計算機系統(tǒng)，計算機里面早已經(jīng)設計有軟件，分三類（工業(yè)的不動產(chǎn)、商業(yè)的不動產(chǎn)和住宅），然后自動生成評估結果。專業(yè)人士要做的事就是這個軟件怎么合理化的問題。在這里面模擬“空轉”就是要解決稅率評估和對接操作的事情，中國早就在這方面考慮到鋪墊和技術支撐，沒有任何過不去的硬障礙。實操時還會借鑒國際經(jīng)驗來處理好評估結果與納稅人見面取得認可，以及如有糾紛如何仲裁解決等問題。

小產(chǎn)權房的分類處理，早做比晚做更主動、更積極。如果房地產(chǎn)稅改革能夠推動，那我認為正是借勢應該倒逼著把小產(chǎn)權房的問題解決，這是好事，必做之事，不是壞事，也不成其為所謂硬障礙的理由。圖/視覺中國

操作視角還有一種說法就是：“這個事情太得罪人，你征這種稅，逼著人家來跟你拼命，這動不動會形成大面積的抗稅，政府怎么收場？”我們觀察重慶，這就可以說到試點的作用——本土試點意義的體現(xiàn)。上海、重慶敢為天下先而進入試點，破冰試水，在柔性切入以后，便可看看動靜。重慶方案更激進一點，敢動存量，涉及的是最高端的獨立別墅。轄區(qū)內這幾千套住宅要交稅了，但給出了一個“第一單位”的扣除，把180平方米扣掉以后，才考慮該征多少稅。如果恰好是一個小戶型的獨立別墅，正好180平方米，照樣不用交稅。重慶做了以后，沒有聽說產(chǎn)生什么暴力沖突或者對抗性矛盾，沒有出現(xiàn)抗稅事件，只是少數(shù)人遲遲不露面，找不著人在哪兒，其他的交稅人一般都是沒有多少摩擦就交上來了。可想而知，這些成功人士犯不著為一年交一萬多、兩萬多元的稅跟政府去拼命。這些都是本土的試水實驗給我們的啟發(fā)。

這方面我雖不認為在操作上就是過不去的事，當然也應強調審慎對待。為什么這兩個地方要柔性切入？就是這個事不好碰，但是兩地畢竟有戰(zhàn)略思維，“敢為天下先”，在本土先行先試。本土的試水經(jīng)驗進入立法過程，它的意義不言而喻，非常寶貴，第一單位的扣除正是從這里也可得來的一個本土案例經(jīng)驗。

我一開始就認識到中國不能照搬美國普遍征收的辦法，上海重慶的做法使我更感受到在中國似乎就應是按照這個技術路線，首先建立框架，再相對從容地動態(tài)優(yōu)化。重慶這個180平方米的邊界也在調整，最新調整是收緊了一點，無非就是讓社會慢慢適應這個過程，但是一定要做第一單位的扣除。操作方面可能還會有其他一些大大小小的挑戰(zhàn)，但無論怎樣，總體來說，我認為決沒有過不去的硬障礙。配套杠桿如處理得較好，這個稅改決不應激生動蕩、形成所謂“壓垮穩(wěn)定局面的最后一根稻草”。

第五，如開征這個稅，小產(chǎn)權房的問題如何解決？小產(chǎn)權房確實是一個中國特色，有這么多的小產(chǎn)權房，征稅時怎么辦？我們調研后形成的想法就是：小產(chǎn)權房問題不能久拖不決，必須解決。在深圳調研后已寫了調研報告，深圳的實踐使我們在這方面已經(jīng)看出一個前景，就是分類處理，一次把通盤方案擺平，雙層談判（政府不存一線上去談判，先跟那個小區(qū)形成一個框架，小區(qū)再向住戶做工作，就好像現(xiàn)在拆遷。很多時候都是靠小區(qū)層面再做工作），談妥了以后具體兌現(xiàn)可以分期來。小產(chǎn)權房分類處理是早晚要做的事，早做比晚做更主動、更積極。如果房地產(chǎn)稅改革能夠推動，那我認為正是借勢應該倒逼著把小產(chǎn)權房的問題解決，這是好事，必做之事，不是壞事，也不成其為所謂硬障礙的理由。

改革的推進要領

總體來說，房地產(chǎn)稅制改革的推進要領應至少包括如下幾條：

一是按照中央的要求，應該積極考慮加快立法。“稅收法定”是一定要做的，進入一審后多長時間能走完立法全程，確實還不好預計，但不宜再拖延。一俟成立法以后，可以根據(jù)情況分區(qū)域、分步推進。假定說2018年就可以推——這完全是假定，顯然不能全國700多個城鎮(zhèn)一起動，那么一線城市以及一些“熱”得難受的城市，是不是可以作為第一批，先依法實施這個地方稅，其他城市區(qū)域以后可以從容地分批走，“去庫存”壓力大的三四線城市慢慢考慮，不必著急。

二是適應國情與發(fā)展階段，在法定規(guī)則中一定要堅持作住房“第一單位”的扣除，否則社會無法接受。“第一單位”社科院曾有方案提出人均40平方米。人均多少平方米，我們依靠不動產(chǎn)登記制度可以把信息掌握得一清二楚，但可能還有一些更復雜的事。網(wǎng)上有個反饋意見，它是以假設情景的方式表達的反對：按照社科院方案，人均40平方米，有一個家庭父母帶一個孩子三口人住120平方米，不用交稅。但是，不幸的事件發(fā)生了，孩子車禍中身亡，在父母悲痛欲絕之際，“當、當、當”有人敲門，政府官員趕到說“你家情況變化，要交房地產(chǎn)稅了”。這是以此假設情景表達了對社科院這個方案的不認同，那么給我的啟發(fā)就是：社會生活中真的發(fā)生這種事，政府一定會很尷尬，依法執(zhí)行嗎？那么你就得上門去收，但去依法收稅的時候，雖從法條來說嚴絲合縫，但從情理來說呢？老百姓不認同，執(zhí)行者自己也會非常難受。

那么這個事怎么辦呢？沒有萬全之策，大家可以通過立法程序討論：還有什么可選的方案？可選的方案就是干脆不計較人均多少平方米，按家庭第一套住房來收繳，第一套多大面積都沒有關系，這就是一個更寬松的框架。但是這個方案也會有問題，如果按第一套房扣，正如有人說的那樣“一定會催生中國的離婚潮”，我覺得這也是很現(xiàn)實的問題，因為前面凡是在政策上有彈性空間的時候，公眾為了趕上政策“末班車”，屢次出現(xiàn)排隊離婚的“離婚潮”。如果按照現(xiàn)在提出的思路來解決問題的話，可能就還得放松，放到單親家庭扣第一套房、雙親家庭扣兩套房，這個事情就解決了。

當然，另外一種意見就是：“那是不是差異就太大了？”但我們總得尋找“最大公約數(shù)”，潘石屹過去的建議就是從第三套房開始征收，許多人聽起來都覺得合情合理。無非是先建框架，尋求“最大公約數(shù)”。所以從“第一單位”扣除說的例子值得再強調一下，我們的立法應是一種全民參與，讓大家理性地表達訴求和建議，沒有絕對的誰正確、誰錯誤，無非就是找到我們一開始框架里走得通、按照“最大公約數(shù)”社會上能接受的稅制改革方案。

第三，相關的其他稅費改革應一并考慮，處理好協(xié)調配套關系，這顯然是一個大系統(tǒng)。“房地產(chǎn)稅”、“不動產(chǎn)稅”這個概念廣義地說包括和房地產(chǎn)、不動產(chǎn)相關的所有稅收，再更廣義地說，跟不動產(chǎn)相關的其他收費負擔、地租等等，也應該一并考慮，優(yōu)化為一個系統(tǒng)工程。到了具體落實中央所說的“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”，我認為主要聚焦的是狹義的保有環(huán)節(jié)的不動產(chǎn)稅，這個概念的不同口徑在不同的語境里面要說清楚。但是從宏觀指導來說，相關的稅費，所有相關負擔的改革，一定要放在一起考慮，開發(fā)、交易環(huán)節(jié)的負擔總的說應盡量減輕（炒房除外）。這方面的信息與技術支撐條件都有，最重要的是現(xiàn)在中央所說的2018年不動產(chǎn)登記制度要到位。當然，能否如期做完那可能是另外一回事，但是這件事情早一點晚一點，肯定是要做完的。

第四，應當對立法推進的困難有所準備。立法過程的速度是不可能強求的，應該是決策層下決心，啟動一審，再爭取走完立法的全過程。立法中應該充分講道理、擺依據(jù)，積極運用系列聽證會等方式盡可能陽光化地促成各個方面的共識。

到了立法過程中間，各方發(fā)聲便都需要慎重考慮，盡量理性地表達各自的訴求。整個社會應耐心地走一審二審三審、很可能要走到四審，一定會有社會上創(chuàng)造天文數(shù)字新紀錄的各種意見建議，要收集、然后梳理出到底實質性建議有多少條，如何吸收其合理成分。

這是一個全民訓練“走向共和”的過程，在公共資源、公共社會管理方面，這其實是一個很好的、必須要經(jīng)歷的客觀的社會培訓過程，也成為使我們的現(xiàn)代文明得到提升的過程。我國房地產(chǎn)稅立法過程哪怕需要十年，它在歷史的長河中也只是一瞬，但是這個“稅收法定”的制度建設既然是肯定要做的，應該爭取積極地盡快做起來。

（編輯：蘇琦）