法治思維下的“維穩(wěn)”與“維權(quán)”

金四軍

“維權(quán)”與“維穩(wěn)”這對關(guān)系怎么處理，一直是信訪糾紛化解處理中比較突出的難題。只要“不出事”就是穩(wěn)定，“高壓處理” “擺平”就是維穩(wěn)，把“和稀泥”當(dāng)維權(quán)等思想誤區(qū)仍不同程度地存在。

顯然，依靠這樣的治理方式獲得穩(wěn)定不是我們的目標(biāo)。依靠這些理念達到的所謂“穩(wěn)定”，既不可能實現(xiàn)真正的“維權(quán)”，也無法從根本上解決“維穩(wěn)”，而只可能導(dǎo)致政府公信力的喪失、法的指引功能與正義觀念的弱化。黨的十九大報告明確指出，“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障”，要“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”?？梢姡ㄖ问钦姓母玖⒆泓c，善用法治思維和法治方式妥善處理“維穩(wěn)”與“維權(quán)”的關(guān)系是走出這種困境的必然選擇。

日前，市人大信訪辦收到一封“關(guān)于投訴政府以群眾上訪、維穩(wěn)需要為由，阻止企業(yè)依法進行房地產(chǎn)開發(fā)”的來信。據(jù)來信單位金滬房地產(chǎn)有限公司（以下簡稱金滬公司）反映，其于1998年7月以有償出讓方式取得東方花園四期地塊土地使用權(quán)，但1999年東方花園一期房屋銷售時，為與市政道路相接以方便小區(qū)業(yè)主出行，原開發(fā)商在四期地塊內(nèi)修建了供一期業(yè)主通行的道路以及物業(yè)用房等臨時性建筑設(shè)施。此舉導(dǎo)致一期業(yè)主至今認為四期地塊及其上相關(guān)建筑設(shè)施系全體一期業(yè)主所有，金滬公司無權(quán)進行開發(fā)。一期業(yè)主與金滬公司因此多次發(fā)生糾紛。其后金滬公司自行將四期地塊內(nèi)已被認定為違章建筑的物業(yè)用房等建筑設(shè)施拆除，一期業(yè)主提出拆除的建筑設(shè)施內(nèi)尚有物業(yè)資料、現(xiàn)金及私人物品等，二者矛盾進一步激化。七寶鎮(zhèn)政府在協(xié)調(diào)化解該信訪糾紛過程中，多次以涉及群眾信訪、開發(fā)行為需要考慮穩(wěn)定因素等為由，要求金滬公司暫緩開發(fā)，導(dǎo)致該幅土地閑置至今，金滬公司亦擔(dān)負巨大的開發(fā)成本。

市人大信訪辦就該信訪件專門走訪閔行區(qū)人大，向區(qū)政府信訪辦、七寶鎮(zhèn)政府了解情況。據(jù)了解，一期業(yè)主與金滬公司的矛盾焦點主要集中在三個方面：其一，四期地塊及其上建筑物的權(quán)屬問題；其二，開發(fā)商自行拆除四期地塊上建筑物過程中對一期業(yè)主財務(wù)造成損失的賠償責(zé)任問題；其三，開發(fā)商在一期房屋銷售時對通行道路及配套設(shè)施、綠化效果等作出了與實際規(guī)劃內(nèi)容不符的宣傳所應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任問題。僅從上述訴求來看，該信訪件主要涉及的仍是開發(fā)商與小區(qū)業(yè)主之間的民事糾紛（尤其是訴求二、三），卻為何愈演愈烈，甚至導(dǎo)致開發(fā)商將矛頭直指鎮(zhèn)政府，稱其阻擾開發(fā)商依法開發(fā)呢？

從來信內(nèi)容來看，一期業(yè)主在向區(qū)政府、鎮(zhèn)政府信訪后，鎮(zhèn)政府出面協(xié)調(diào)化解，由于該信訪件涉及群體性、敏感性社會問題，故鎮(zhèn)政府在協(xié)調(diào)化解過程中，采取了一些“維穩(wěn)”措施。但似乎正是這些“維穩(wěn)”措施，將這一信訪糾紛從民事糾紛逐漸推演成業(yè)主、開發(fā)商、政府之間的“三角關(guān)系”，細究如下：

一、將“維穩(wěn)”與“維權(quán)”對立并非調(diào)處信訪糾紛的良方

在一期業(yè)主與金滬公司的糾紛中，七寶鎮(zhèn)政府屢次要求其暫緩開工的理由多是“存在不穩(wěn)定因素” “有群眾信訪”。實際上，閔行區(qū)規(guī)土局曾于2014年、2015年兩次對一期業(yè)主信訪進行書面答復(fù)，“四期地塊的使用權(quán)人系金滬公司，四期地塊內(nèi)現(xiàn)有建筑物是由于一期項目開發(fā)建設(shè)時，為方便居民通行及生活而修建的部分臨時公建設(shè)施，屬于未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進行建設(shè)的違章建筑，依法應(yīng)予以拆除”。作為合法擁有該幅土地使用權(quán)的權(quán)利人，依法進行房地產(chǎn)開發(fā)活動是其合法權(quán)利。政府出于穩(wěn)定因素的考量而干涉權(quán)利人合法行使權(quán)利，從某種層面講是將“維穩(wěn)”設(shè)定在了“維權(quán)”的對立面。在法治思維下用“維穩(wěn)需要”來答復(fù)信訪人，這理由顯得有些蒼白無力。

調(diào)處信訪糾紛要講“法治思維”，要從法治的理念、精神、原則和邏輯出發(fā)考慮問題，采取合法的措施、方法來協(xié)調(diào)化解矛盾。信訪糾紛涉及“維穩(wěn)”問題時，同樣需要運用法治思維“維穩(wěn)”，要把“穩(wěn)定”理解為通過法的制度安排去達成各方面利益的平衡?？梢哉f，“維權(quán)”與“維穩(wěn)”并不對立，反而具有高度的一致性。法治思維下的“維穩(wěn)”更多地要求通過“疏”和“導(dǎo)”實現(xiàn)，通過搭建平臺去促成協(xié)商，讓糾紛的涉事主體以更理性的方式溝通，從而形成一種推動矛盾化解、消除不穩(wěn)定因素的正向力量。

二、政府在處理“維穩(wěn)”與“維權(quán)”時應(yīng)明晰自身角色定位

在一期業(yè)主與金滬公司發(fā)生糾紛后，七寶鎮(zhèn)政府在信訪處理過程中，稱其綜合考慮小區(qū)安全管理、周邊環(huán)境等因素，在東方花園一期小區(qū)七莘路大門處建設(shè)了圍墻，與外界形成隔斷，杜絕安全隱患。據(jù)鎮(zhèn)政府介紹，該項砌墻工程屬于“小型工程”，無需審批，可直接由城投公司施工建設(shè)。而當(dāng)金滬公司向鎮(zhèn)政府提出對四期地塊砌筑臨時圍墻進行封閉管理，以完成現(xiàn)場勘查工作的要求時，鎮(zhèn)政府則告知其按照《七寶鎮(zhèn)限額以下小型建設(shè)工程管理實施細則》的規(guī)定辦理審批手續(xù)。此外，在閔行區(qū)規(guī)土局已明確四期地塊內(nèi)現(xiàn)有建筑物確定為違章建筑的情況下，金滬公司自行拆除這些違章建筑的行為仍被鎮(zhèn)政府指責(zé)為違法行為，稱違章建筑的拆除只能由政府統(tǒng)一進行。開發(fā)商自行拆除自建的違章建筑，難道不是響應(yīng)政府“整治五違四必”的要求嗎？同樣是砌墻進行封閉管理，鎮(zhèn)政府的砌墻決定無需審批，金滬公司的砌墻要求則需要審批；同樣是拆除違章建筑，政府拆除系依法行政，企業(yè)自行拆除則涉嫌違法，如此“雙重標(biāo)準”是否不免讓信訪單位對政府在該信訪件處理中的角色定位產(chǎn)生質(zhì)疑呢？

法治思維下的“維穩(wěn)”與“維權(quán)”涉及信訪糾紛處理方式和手段的選擇，以及信訪與其他糾紛解決機制關(guān)系的處理等問題。信訪糾紛處理本身不能脫離法的約束，信訪本身也不能替代其他糾紛解決機制。信訪糾紛調(diào)處過程中，涉及法律問題的，應(yīng)遵循法治原則；如果涉及政策問題，應(yīng)遵循法治精神；應(yīng)通過司法途徑解決的，不應(yīng)采用行政手段去處理。在上述信訪糾紛中，對一期業(yè)主反映的開發(fā)商拆除四期地塊內(nèi)建筑物造成居民損失的賠償責(zé)任，以及開發(fā)商在一期銷售過程中可能存在虛假宣傳導(dǎo)致的賠償責(zé)任問題，要積極導(dǎo)入司法程序處理。信訪矛盾涉及民事糾紛，政府應(yīng)當(dāng)保持一種中立的定位，積極搭建平臺，引導(dǎo)民事主體直接對話，對各方的利益訴求予以疏導(dǎo)，審慎運用行政權(quán)力和手段加以干涉。

三、政府為“維穩(wěn)”而產(chǎn)生的成本不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給相對人

在一期業(yè)主與金滬公司的糾紛中，一期業(yè)主寧可信訪不愿訴訟，不可否認其中“依勢博弈” “集群博弈”因素的存在。政府為了“維穩(wěn)”，積極搭建平臺推動矛盾化解，難免產(chǎn)生希望開發(fā)商作出更大讓步，以滿足業(yè)主利益訴求的想法，此時中立的天平就有了傾斜。在這個過程中金滬公司雖然擁有合法的土地使用權(quán)，卻無法行使，不斷投入的人力、物力、財力成本本身不能不說承受了一部分政府“維穩(wěn)”成本的轉(zhuǎn)嫁，這種轉(zhuǎn)嫁對于合法權(quán)利人而言顯然并不合理，最終導(dǎo)致金滬公司將矛頭直指政府。

“維穩(wěn)”是政府的法定職責(zé)，在涉及公眾群體眾多的信訪糾紛中，難免出現(xiàn)公眾維權(quán)“依勢博弈” “集群博弈”，此時“維穩(wěn)”應(yīng)當(dāng)“化勢引導(dǎo)”。對于久峙不決的矛盾，除了設(shè)法消融對抗勢能，依法支持“合法權(quán)益合法方式”的維權(quán)行為外，仍要導(dǎo)入其他有效途徑予以化解，不能如同“蹺蹺板”效應(yīng)那樣，“兩頭輪流壓，始終難平衡”，無論是哪一方信訪人，所投入的人力、物力、財力都是政府“維穩(wěn)”成本轉(zhuǎn)嫁最直接的體現(xiàn)。

四、“維穩(wěn)”與“維權(quán)”的本質(zhì)是構(gòu)建理性的規(guī)則秩序

根據(jù)向區(qū)政府、鎮(zhèn)政府初步了解到的情況，一些業(yè)主在矛盾糾紛的解決過程中，也存在利益訴求過高、維權(quán)方式過激的情況，鎮(zhèn)政府曾對部分有過激行為的業(yè)主作出過處理?？陀^來說，社會公眾對于法律從精神到文本到執(zhí)行的理解和判斷有時存在一定程度的偏差，公眾在采取維權(quán)行動時，常把法律工具化，只接受對自己有利的事實、規(guī)則和理論觀點。在強化公民的權(quán)利意識和維權(quán)能力的同時，也要注意培養(yǎng)社會成員的公共理性和公民責(zé)任意識，樹立尊重法律的信念和積極守法的精神，在維權(quán)過程中克服非理性的激情，提出合理的利益訴求，采取合法的維權(quán)手段，從而促進法治思維和法治方式下維穩(wěn)機制的有效建立。

習(xí)近平總書記指出，要處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度，強化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位，使群眾由衷感到權(quán)益受到了公平對待、利益得到了有效維護。這就要求各級政府不斷提高運用法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，在法治思維下真正處理好“維穩(wěn)”與“維權(quán)”二者之間的辯證關(guān)系。 （作者單位：市人大常委會信訪辦）