破解單用途預(yù)付卡市場監(jiān)管難題的立法建議

張欽亞　孔祥憲

近年來，單用途預(yù)付卡領(lǐng)域的各種商業(yè)陷阱、金融套現(xiàn)等現(xiàn)象明顯增多。許多經(jīng)營者特別是小微市場主體違背市場經(jīng)濟規(guī)律、盲目擴張，一旦經(jīng)營不善，動輒關(guān)門“跑路”，嚴重損害了消費者合法權(quán)益，擾亂了市場運行秩序。盡管本市有關(guān)部門采取不少措施，但仍被行業(yè)監(jiān)管難的現(xiàn)狀所困擾。

一、行業(yè)監(jiān)管存在的主要問題

（一）思想認識統(tǒng)一難

當前，對單用途預(yù)付卡市場的治理是任由市場自由調(diào)節(jié)還是予以行政監(jiān)管，采取何種手段監(jiān)管以及監(jiān)管到何種程度，立法機關(guān)、行政部門、社會組織以及一些主管單位的認識依然很不統(tǒng)一。

（二）松散型監(jiān)管體制應(yīng)對難

對于市場主體“應(yīng)備案而未備案”的行為，無專門執(zhí)法隊伍和管理人員，也無部門愿意主動監(jiān)管。涉及體育、文化、教育、養(yǎng)生等領(lǐng)域的預(yù)付卡備案發(fā)行，因無法可依，基本處于零監(jiān)管狀態(tài)。另外，違法成本低使得商家受到懲處與非法所得收益之間相差較大。為獲取暴利，商家通過變更商號、更換法人名稱等方式逃避法律監(jiān)管，消費維權(quán)十分艱難。

（三）基礎(chǔ)監(jiān)管業(yè)務(wù)開展難

1.商家發(fā)卡信息掌控難。2012年商務(wù)部發(fā)布《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》（以下簡稱辦法）要求發(fā)卡企業(yè)在開展預(yù)付卡業(yè)務(wù)之日起30日內(nèi)向商務(wù)部門備案。然而現(xiàn)實中，因政策約束力不夠，企業(yè)主動報備積極性不高，形成了“不報備無人管，報備反受監(jiān)管”的不良氛圍。除此之外，糾紛較多的個體工商戶以及健身、培訓(xùn)、旅游等行業(yè)無法受到有效規(guī)制。數(shù)據(jù)顯示，本市美容美發(fā)、沐浴足浴行業(yè)17357家，發(fā)卡比例42.3%，而3/4都不屬于監(jiān)管范疇，最終導(dǎo)致發(fā)卡商家為追求高額利益恣意發(fā)卡，監(jiān)管部門絕大多數(shù)是在消費者被騙投訴后才知悉，無法實現(xiàn)源頭治理。

2.預(yù)付資金監(jiān)管難。市場主體收取的預(yù)付消費資金處于自我管理、自我支配狀態(tài)，資金安全僅靠商家自身信用“單保險”模式，無法定主管部門依法監(jiān)管。此類商家通過發(fā)行預(yù)付卡，以不計成本的“超低消費折扣”方式積聚大量預(yù)付資金，已逐漸向變相融資、非法集資行為的趨勢演變，社會風險極大，而辦法又缺乏強制監(jiān)管舉措。

單用途預(yù)付卡監(jiān)管難的原因，客觀上來看，預(yù)付消費涉及領(lǐng)域廣，宏觀上缺乏統(tǒng)一的治理方式和監(jiān)管規(guī)則；中觀上存在部門間管轄分工、職責權(quán)限不清晰以及相應(yīng)執(zhí)法隊伍缺失，導(dǎo)致監(jiān)管成效分散；微觀上，聯(lián)合監(jiān)管、形成合力的具體操作標準仍然欠缺。主觀上看，對預(yù)付卡監(jiān)管的社會共識仍未形成，一些部門對預(yù)付卡是否要監(jiān)管的認識存在較大差異。監(jiān)管成本較高、收效較低，需投入很多精力，投入與收效不成正比。個別單位出于部門利益考慮，存在畏難情緒。

二、對當前商業(yè)預(yù)付消費亂象監(jiān)管的基本認知

（一）社會風險正隨著時間推移逐漸加大

單用途預(yù)付卡市場運行和發(fā)展中暴露出一些不可回避的商業(yè)、社會風險問題，如不能有效管控，勢必破壞預(yù)付卡市場的發(fā)行管理秩序和健康發(fā)展，損害消費者利益，影響社會和諧穩(wěn)定。

（二）“類金融監(jiān)管”的社會共識應(yīng)盡快統(tǒng)一

預(yù)付卡亂象治理不是徹底消除、根本否定預(yù)付消費市場，而是促進市場健康發(fā)展。對待預(yù)付消費市場，應(yīng)當避免走極端、采取“非黑即白”的監(jiān)管標準。鑒于預(yù)付消費卡積聚了大量預(yù)付資金，且有變相融資的發(fā)展趨勢，社會風險較大，應(yīng)借鑒國際通行做法，采取“類金融監(jiān)管”的手段和措施嚴格管理，防范金融風險、維護社會經(jīng)濟秩序。

（三）聯(lián)合監(jiān)管模式最符合當前的行政管理體制

商業(yè)預(yù)付卡涉及社會生活多個領(lǐng)域，只依靠某一部門，無法實現(xiàn)全方位、全流程監(jiān)管目標，需要商務(wù)、工商、文化、教育、衛(wèi)生、體育、稅務(wù)、審計、征信等相關(guān)管理部門共同協(xié)作，在發(fā)卡主體的市場準入、資金監(jiān)控、稅務(wù)審計、信用保障、消費權(quán)益保護等各個方面形成合力，才能維護正常的商業(yè)流通秩序，保護消費者合法權(quán)益。

三、完善預(yù)付消費市場監(jiān)管的立法建議

完善預(yù)付消費市場治理，必須堅持問題導(dǎo)向，按照“分類監(jiān)管、防控風險、社會共治”原則，強化法治引領(lǐng)，增強底線思維，以夯實監(jiān)管體系為主線，實現(xiàn)“維護預(yù)付消費市場健康發(fā)展和保護消費者合法權(quán)益”雙重價值目標。

（一）進一步完善行業(yè)監(jiān)管核心業(yè)務(wù)體系

按照國際通行做法，預(yù)付卡有效的核心監(jiān)管業(yè)務(wù)體系應(yīng)該由發(fā)行申請、備案登記、發(fā)行限額、發(fā)行保證制度及發(fā)行人信息披露制度等構(gòu)成。

一是建立限制發(fā)行制度。當前“關(guān)門跑路”、引發(fā)消費者投訴的絕大多數(shù)商戶屬于美容美發(fā)、健身休閑、餐飲食品等領(lǐng)域的小微市場主體，建議參照國際普遍做法，實施積極的市場引導(dǎo)，強制向商務(wù)部門備案。經(jīng)營主體發(fā)卡必須要受到發(fā)行主體資格、發(fā)行規(guī)模和行業(yè)備案等方面監(jiān)管，確保因嚴重失去誠信、被司法機關(guān)確定為失信被執(zhí)行人等經(jīng)營者、不符合備案要求的以及超出經(jīng)營能力和財物狀況惡化的經(jīng)營者，不得發(fā)行或超規(guī)模發(fā)行預(yù)付卡。二是建立發(fā)行履約保證制度。辦法對預(yù)收資金管理環(huán)節(jié)缺乏強制手段，對發(fā)卡商家約束力有限，建議借鑒日本、中國臺灣和香港等絕大多數(shù)國家和地區(qū)采取發(fā)卡強制保證的做法，發(fā)卡企業(yè)必須投保單用途商業(yè)預(yù)付卡履約保證保險，才能發(fā)售預(yù)付卡。通過保險公司參與，建立市場風險化解機制，切實保護消費者合法權(quán)益，投保商戶也因此盤活預(yù)收資金，減輕資金壓力，促進行業(yè)良性發(fā)展。

（二）進一步完善政府牽頭多部門聯(lián)動的綜合治理體系

為加強組織領(lǐng)導(dǎo)，各級政府層面應(yīng)成立規(guī)范預(yù)付卡管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

一是實行分級分類監(jiān)管機制。針對商家發(fā)卡規(guī)模、金額、資信以及投訴狀況，建立健全監(jiān)管對象的類別、體系與監(jiān)管標準，實行針對不同行業(yè)特點的分級與分類監(jiān)管。二是健全業(yè)務(wù)投訴信息聯(lián)動監(jiān)管機制。建立主管部門的發(fā)卡業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)監(jiān)管平臺、“被動”投訴信息預(yù)警、“主動”網(wǎng)格化現(xiàn)場巡查相結(jié)合的聯(lián)動監(jiān)管機制，通過經(jīng)營者發(fā)卡行為（系統(tǒng)）必須與監(jiān)管平臺信息系統(tǒng)對接，對經(jīng)“12345”市民熱線、“12315”消保熱線、信訪等渠道收到的投訴信息和網(wǎng)格化現(xiàn)場抽查的聯(lián)動監(jiān)管，實現(xiàn)智能化、精細化的即時監(jiān)管，確保發(fā)卡市場有序。三是建立“疏堵結(jié)合、雙向激勵”監(jiān)管機制。在嚴厲打擊違法商家同時，強化正面激勵，使用包括信用、地方稅收等多種方法，對已備案、已納入系統(tǒng)監(jiān)管的商家提供鼓勵、優(yōu)化經(jīng)營環(huán)境和優(yōu)惠措施在內(nèi)的各種激勵機制，形成守法受獎、違法受懲的社會氛圍。四是完善日常監(jiān)管與應(yīng)急處置相結(jié)合的監(jiān)管機制，積極妥善應(yīng)對各類突發(fā)情況。

（三）進一步完善推動社會共治體系建設(shè)

綜合運用信用管理、信息公開、風險預(yù)警等手段，構(gòu)建市場主體自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督和政府監(jiān)管的社會共治模式。通過建立部門間商業(yè)信用聯(lián)動管理機制，將不規(guī)范發(fā)卡、“跑路”商家信息統(tǒng)一至政府征信平臺，實現(xiàn)共享，加大失信懲戒的措施，提高發(fā)卡商家違法成本。完善行業(yè)自律機制、實施預(yù)付卡行業(yè)信息在媒體、社區(qū)宣傳欄等公開披露、宣傳制度，推進行業(yè)信用體系和標準建設(shè)，提高消費者理性消費能力。 （作者單位：市委黨校三分校，市委市政府信訪辦公室）