論中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中的保障措施
——對(duì)比WTO相關(guān)規(guī)定

許 晨

伴隨著國(guó)際貿(mào)易阻礙的不斷減弱，國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化需求的不斷加強(qiáng)，國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際投資和國(guó)際金融等領(lǐng)域之間相互滲透、相互依存，一個(gè)區(qū)域一體化的國(guó)際貿(mào)易現(xiàn)狀正展現(xiàn)在我們面前。區(qū)域一體化起初只是地理位置相鄰的兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)際主體之間為了維護(hù)公共利益以條約的形式確立的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易聯(lián)盟，近年來區(qū)域一體化發(fā)展迅速，地理位置不相鄰的國(guó)家也可基于共同的利益建立區(qū)域貿(mào)易聯(lián)盟。在區(qū)域一體化的諸多表現(xiàn)形式中，簽訂自由貿(mào)易協(xié)定、建立自由貿(mào)易區(qū)已成為區(qū)域融合的主要方式。2015年底，中國(guó)和澳大利亞的自由貿(mào)易協(xié)定、中國(guó)和韓國(guó)的自由貿(mào)易協(xié)定先后簽署，為中國(guó)與兩國(guó)的貿(mào)易發(fā)展打開了新世界的大門。至此，中國(guó)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定已有14個(gè)，涉及22個(gè)國(guó)家和地區(qū)。貿(mào)易救濟(jì)措施是與各貿(mào)易企業(yè)最有直接聯(lián)系的環(huán)節(jié)，也是自由貿(mào)易協(xié)定中最具有實(shí)踐價(jià)值的內(nèi)容，貿(mào)易救濟(jì)措施在中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中的運(yùn)用理應(yīng)受到重視，而其中保障措施的規(guī)定又有其特定價(jià)值。

一、中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定下共同但有區(qū)別的保障措施條款解讀

(一)中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中的保障措施與WTO保障措施的共同點(diǎn)

自由貿(mào)易區(qū)的成員國(guó)大多參考WTO《保障措施協(xié)定》制定出了自由貿(mào)易協(xié)定中的保障措施條款。主要包含實(shí)施條件、采取方式、實(shí)施期限、調(diào)查程序、通知、磋商和補(bǔ)償減讓等。

在發(fā)起和實(shí)施條件上，自由貿(mào)易協(xié)定中的保障措施條款與WTO保障措施的實(shí)施條件基本相同，規(guī)定進(jìn)口產(chǎn)品就國(guó)內(nèi)生產(chǎn)而言絕對(duì)或相對(duì)地大量增長(zhǎng)，并在此條件下對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)同類或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅方可實(shí)施保障措施。*參見《保障措施協(xié)議》第2條第1款。在實(shí)施條件上都要求進(jìn)口產(chǎn)品達(dá)到對(duì)進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅。如《中韓自由貿(mào)易協(xié)定》中規(guī)定，原產(chǎn)于另一締約方產(chǎn)品進(jìn)口至締約一方領(lǐng)土內(nèi)的數(shù)量絕對(duì)增加或與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)相比相對(duì)增加，且對(duì)進(jìn)口締約方生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅方可實(shí)施保障措施。*參見《中國(guó)和韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》第7.1條。

在損害調(diào)查規(guī)則和調(diào)查程序中，大多數(shù)自由貿(mào)易協(xié)定是參照《保障措施協(xié)定》的規(guī)則來制定的。自由貿(mào)易協(xié)定中的保障措施條款直接援引了 WTO《保障措施協(xié)定》中關(guān)于損害調(diào)查的規(guī)則和程序。*參見《保障措施協(xié)議》第3條(調(diào)查程序)、第4條第1款(嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅的確定)、第4條第2款(a)(損害的評(píng)估)、第4條第2款(b)(因果關(guān)系)、第4條第2款(c)(調(diào)查公告)。如《中韓自由貿(mào)易協(xié)定》、《中澳自由貿(mào)易協(xié)定》中規(guī)定，締約方只有經(jīng)其主管機(jī)關(guān)根據(jù)《保障措施協(xié)定》第3 條和第 4.2(c)條規(guī)定的程序進(jìn)行調(diào)查后，才能實(shí)施保障措施，在調(diào)查中，締約方應(yīng)該遵守《保障措施協(xié)定》第4.2(a)和4.2(b)條的規(guī)定。*參見《中國(guó)和韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》第7.2條第2款和第3款、《中國(guó)和澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第7章第4條第1款。

在磋商和通知方面也和上述規(guī)則一樣，自由貿(mào)易協(xié)定普遍包含通知和磋商的條款，大多數(shù)是結(jié)合締約國(guó)的需要并參照WTO《保障措施協(xié)定》第12條制定的，如《中澳自由貿(mào)易協(xié)定》第7章第6條規(guī)定，一方發(fā)起保障措施調(diào)查，做出增加的進(jìn)口造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅的認(rèn)定，決定采取或延長(zhǎng)保障措施時(shí)，應(yīng)立即書面通知另一方。*參見《保障措施協(xié)定》第12條第1款和第2款的規(guī)定?！吨许n自由貿(mào)易協(xié)定》第7.8條第2款規(guī)定，一方應(yīng)書面通知另一方，并在采取保障措施前盡早與另一方進(jìn)行磋商，以審議調(diào)查中獲取的信息并就保障措施交換意見。*參見《保障措施協(xié)定》第12條第4款的規(guī)定。

(二)中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中的保障措施對(duì)WTO保障措施的突破

整體上看，自由貿(mào)易協(xié)定中的保障措施條款大多援引了WTO《保障措施協(xié)定》的規(guī)定，但各成員國(guó)基于自身的特殊情況和各方利益平衡的考慮，在制定具體規(guī)定的時(shí)候?qū)υ腤TO保障措施條款賦予了不同的解讀，導(dǎo)致各協(xié)定中的保障措施條款有的嚴(yán)格、有的寬松，與WTO保障措施條款有所區(qū)別。

在損害標(biāo)準(zhǔn)方面，WTO《保障措施協(xié)定》采取“以進(jìn)口產(chǎn)品對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅”為標(biāo)準(zhǔn)。而有些自由貿(mào)易協(xié)定傾向于采取更為嚴(yán)格的實(shí)施條件?！吨袊?guó)—東盟自由貿(mào)易協(xié)定》即為典型?！吨袊?guó)與東盟貨物貿(mào)易協(xié)議》第9條第7款規(guī)定，只要進(jìn)口產(chǎn)品在進(jìn)口國(guó)同類產(chǎn)品進(jìn)口中的份額不超過從各締約方進(jìn)口總量的3%，就不得對(duì)該產(chǎn)品實(shí)施雙邊保障措施?！吨袊?guó)—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》也有此規(guī)定*參見《中國(guó)和新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》第43條第4款。。此舉更具有靈活性，其目的是為了限制雙邊保障措施的任意實(shí)施，進(jìn)一步限縮雙邊保障措施實(shí)施的損害標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)在自由貿(mào)易協(xié)定達(dá)成之后出口方的輸出貿(mào)易。但在個(gè)別自由貿(mào)易協(xié)定中，考慮到自貿(mào)協(xié)定締約方的利益，雖然一般情況下采用自由貿(mào)易協(xié)定中普遍適用的嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅標(biāo)準(zhǔn)，但特殊情況下采用更寬松的損害標(biāo)準(zhǔn)。在《中國(guó)—哥斯達(dá)黎加自由貿(mào)易協(xié)定》中規(guī)定，對(duì)建立生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)阻礙，進(jìn)口締約方可采取保障措施。*參見《中國(guó)和哥斯達(dá)黎加自由貿(mào)易協(xié)定》第79條第三款?！皩?shí)質(zhì)阻礙”一般解釋為嚴(yán)重阻礙了進(jìn)口國(guó)相同產(chǎn)品的一個(gè)新產(chǎn)業(yè)的建立。其損害程度明顯不及“嚴(yán)重?fù)p害”，是對(duì)損害標(biāo)準(zhǔn)作出的特殊情形下的放寬解釋。

在措施的實(shí)施期限、延長(zhǎng)以及重復(fù)使用方面，WTO保障措施條款一般情況下實(shí)施期限為4年，重復(fù)使用最多不超過8年，間隔必須大于2年，或者嚴(yán)格限制重復(fù)使用的次數(shù)。臨時(shí)性保障措施不超過200天。而自由貿(mào)易協(xié)定中的雙邊保障措施(也稱“過渡性保障措施”)的實(shí)施期限為1—3年，不同的自由貿(mào)易協(xié)定中雙邊保障措施的實(shí)施期限會(huì)根據(jù)實(shí)際情況予以縮短或延長(zhǎng)。有的自由貿(mào)易協(xié)定對(duì)雙邊保障措施有禁止或限制重復(fù)使用的規(guī)定，有的自由貿(mào)易協(xié)定允許重復(fù)使用保障措施，但對(duì)其間隔期的適用或者重復(fù)使用的次數(shù)都有嚴(yán)格限制，如《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》中規(guī)定：間隔期至少為2年。對(duì)同一產(chǎn)品實(shí)施雙邊保障措施不得超過兩次。*參見《中國(guó)和澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第7章第3條第4款?？v觀中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中的上述條款可以發(fā)現(xiàn)，自由貿(mào)易協(xié)定中關(guān)于保障措施的實(shí)施期限、延長(zhǎng)及重復(fù)使用的要求方面較WTO保障措施條款而言更加謹(jǐn)慎。

在保障措施的實(shí)施方式方面，WTO保障措施條款通常采用提高關(guān)稅、實(shí)行數(shù)量限制和實(shí)行關(guān)稅配額等方式，雙邊保障措施一般采取中止關(guān)稅減讓*在自由貿(mào)易協(xié)定文本中有兩處提及“中止關(guān)稅減讓”，一處規(guī)定保障措施的實(shí)施方式；另一處規(guī)定報(bào)復(fù)的形式。而《保障措施協(xié)定》中只有一處規(guī)定“中止關(guān)稅減讓”，即指報(bào)復(fù)的形式。此處“中止關(guān)稅減讓”指保障措施的實(shí)施方式?；?qū)a(chǎn)品的關(guān)稅恢復(fù)到最惠國(guó)待遇水平的方式，關(guān)稅配額和數(shù)量限制均不屬于雙邊保障措施所允許的形式。如《中國(guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》中規(guī)定：締約方可以中止進(jìn)一步削減此產(chǎn)品關(guān)稅或者提高此產(chǎn)品的關(guān)稅稅率，但不應(yīng)超過最惠國(guó)稅率和海關(guān)關(guān)稅基準(zhǔn)稅率中的較低水平。*參見《中國(guó)和韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》第7章第7.1條第2款?！吨袊?guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》中規(guī)定：一方可在防止或補(bǔ)救嚴(yán)重?fù)p害和便利調(diào)整所必要的限度內(nèi)中止進(jìn)一步削減該產(chǎn)品的關(guān)稅稅率或者提高該產(chǎn)品的關(guān)稅稅率，但不超過最惠國(guó)關(guān)稅實(shí)施稅率的較低水平。*參見《中國(guó)和澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第7章第2條第2款。之所以只是中止或恢復(fù)到最惠國(guó)待遇的水平是因?yàn)殡p邊保障措施的行使范圍是在消除國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害之內(nèi)，因此只需減免關(guān)稅就足以消除對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害。在實(shí)踐中，有些自由貿(mào)易協(xié)定的成員會(huì)采取逐漸放寬保障措施的實(shí)施方式，如《中國(guó)—巴基斯坦自由貿(mào)易協(xié)定》內(nèi)的保障措施條款并未包含臨時(shí)性保障措施。

在損害調(diào)查和調(diào)查程序方面，有的自由貿(mào)易協(xié)定有自己獨(dú)特的約定方式，規(guī)則比較嚴(yán)格，甚至有些規(guī)則在WTO《保障措施協(xié)定》中未作相關(guān)規(guī)定。如《中國(guó)—巴基斯坦自由貿(mào)易協(xié)定》規(guī)定，由主管調(diào)查機(jī)關(guān)作出保障措施調(diào)查程序中關(guān)于嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅的判定。*參見《中國(guó)和巴基斯坦自由貿(mào)易協(xié)定》第27條第5款。有的自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)定比較寬松。如中國(guó)和澳大利亞、智利、韓國(guó)、新加坡的自由貿(mào)易協(xié)定僅規(guī)定了通知和磋商，沒有規(guī)定調(diào)查程序。

在中止減讓*如前所述，此處“中止減讓”指報(bào)復(fù)，WTO保障措施條款和FTA保障措施條款均有規(guī)定。(即報(bào)復(fù)問題)方面，WTO保障措施條款規(guī)定某商品進(jìn)口絕對(duì)增長(zhǎng)而采用保障措施，出口國(guó)不實(shí)施報(bào)復(fù)。*參見《保障措施協(xié)定》第8條第3款?！吨袊?guó)—智利自由貿(mào)易協(xié)定》參照WTO 保障措施條款進(jìn)行規(guī)定，如果保障措施是由于進(jìn)口的絕對(duì)增長(zhǎng)而采取的，則中止減讓的權(quán)利不得在保障措施有效的第一年內(nèi)行使。*參見《中國(guó)和智利自由貿(mào)易協(xié)定》第49條第2款。而部分自由貿(mào)易協(xié)定中的規(guī)定有所不同，有的授權(quán)出口國(guó)在未達(dá)成補(bǔ)償?shù)那闆r下可以立即報(bào)復(fù)，如《中國(guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》規(guī)定，雙方按照磋商程序在一定期限內(nèi)未能就補(bǔ)償達(dá)成協(xié)議，出口方有權(quán)對(duì)實(shí)施雙邊保障措施的一方的貿(mào)易中止適用實(shí)質(zhì)相等的減讓。*參見《中國(guó)和韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》第7.4條第2款。有的不授權(quán)報(bào)復(fù)，這種情況比較少見。如《中國(guó)和巴基斯坦自由貿(mào)易協(xié)定》規(guī)定，中止減讓的權(quán)利不能在一項(xiàng)雙邊保障措施實(shí)施的最初18個(gè)月行使。*參見《中國(guó)和巴基斯坦自由貿(mào)易協(xié)定》第27條第4款。

在過渡期方面，WTO特別保障措施條款規(guī)定，特定成員國(guó)的進(jìn)口產(chǎn)品對(duì)本國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成損害，在過渡期內(nèi)可實(shí)施限制性保障措施。此過渡期是指中國(guó)入世起的12年，即2001年12月11日至2013年12月11日。雖然自由貿(mào)易協(xié)定中的保障措施也設(shè)置了過渡期，*有些自由貿(mào)易協(xié)定中并未規(guī)定雙邊保障措施過渡期的實(shí)施期限，如《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排》(CEPA)中的規(guī)定。但與WTO成員規(guī)定的過渡期完全不同。自貿(mào)區(qū)成員國(guó)在過渡期內(nèi)實(shí)施的保障措施被稱為“過渡性保障措施”，即雙邊保障措施。該過渡期是指產(chǎn)品關(guān)稅取消或減讓的時(shí)間段，相當(dāng)于降低關(guān)稅的時(shí)間段，也可在降低關(guān)稅期間的基礎(chǔ)上適當(dāng)延長(zhǎng)一段時(shí)間。一般來說締約雙方在對(duì)等的過渡期內(nèi)行使權(quán)利。如《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》中規(guī)定，過渡期是指針對(duì)某一特定產(chǎn)品而言，自協(xié)定生效之日起3年。*參見《中國(guó)和澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第7章第1條第6款。

二、中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定下保障措施的種類、立法原則及制度內(nèi)涵

(一)中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中保障措施的種類

目前，中國(guó)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定已達(dá)14個(gè)，涉及22個(gè)國(guó)家和地區(qū)。這14個(gè)協(xié)定分別是中國(guó)與東盟、新西蘭、新加坡、巴基斯坦、智利、秘魯、哥斯達(dá)黎加、冰島、瑞士、韓國(guó)和澳大利亞的自貿(mào)協(xié)定，內(nèi)地與香港、澳門的更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排(CEPA)，以及大陸與臺(tái)灣的海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議(ECFA)。*舒米：《數(shù)據(jù)分析》，載《時(shí)代金融》2015年第19期。

分析中國(guó)已簽訂的14個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定(見匯總表)，可以看出自貿(mào)協(xié)定中一共規(guī)定了五種保障措施種類，分別是全球保障措施、雙邊保障措施(又稱過渡性保障措施)、臨時(shí)保障措施、特殊保障措施和服務(wù)貿(mào)易緊急保障措施。

中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定下保障措施的種類及內(nèi)容匯總*根據(jù)中國(guó)與東盟、新西蘭、新加坡、巴基斯坦、智利、秘魯、哥斯達(dá)黎加、冰島、瑞士、韓國(guó)和澳大利亞的自貿(mào)協(xié)定，內(nèi)地與香港、澳門的更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排(CEPA)，以及大陸與臺(tái)灣的海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議(ECFA)文本整理獲得。

第一，全球保障措施。全球保障措施是自由貿(mào)易協(xié)定的締約方根據(jù)WTO《保障措施協(xié)定》和《GATT1994》第19條的規(guī)則所采取的一種保障措施。最近簽訂的中國(guó)和韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定、中國(guó)和澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定也不例外?！吨袊?guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》、《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》均規(guī)定：雙方保留在《GATT1994 年》第19條和《保障措施協(xié)定》項(xiàng)下的權(quán)利與義務(wù)，不得就雙方根據(jù)《GATT1994》第 19 條和《保障措施協(xié)定》實(shí)施措施賦予雙方任何額外權(quán)利，亦不得增加任何額外義務(wù)。*《中國(guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》第7.5條，《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第7章第8條。一般來說，締約方應(yīng)當(dāng)根據(jù)WTO保障措施條款的規(guī)則對(duì)另一締約方實(shí)施全球保障措施。但也存在特殊情形，締約方之間可以不采取全球保障措施。各國(guó)對(duì)豁免全球保障措施持兩種不同的態(tài)度：一方認(rèn)為締約方對(duì)另一締約方豁免全球保障措施是一項(xiàng)義務(wù)，規(guī)定當(dāng)締約一方具備豁免全球保障措施的條件時(shí)應(yīng)當(dāng)豁免全球保障措施；另一方認(rèn)為締約方對(duì)另一方是否豁免全球保障措施是一項(xiàng)權(quán)利，締約方有權(quán)自行決定是否豁免另一締約方的全球保障措施。但是到目前為止，對(duì)于豁免全球保障措施的合法性并沒有得到直接現(xiàn)實(shí)的結(jié)論。

第二，雙邊保障措施*區(qū)別于大部分自由貿(mào)易協(xié)定采用“雙邊保障措施”的表述，《中國(guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》文本將雙邊保障措施直接表述為“保障措施”。。又稱“過渡性保障措施”，雙邊保障措施是指在過渡期內(nèi)，由于降低或取消關(guān)稅導(dǎo)致原產(chǎn)于一方的產(chǎn)品進(jìn)口至另一方領(lǐng)土內(nèi)的數(shù)量絕對(duì)增加或與國(guó)內(nèi)產(chǎn)量相比相對(duì)增加，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)同類產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)遭受嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，則進(jìn)口方可實(shí)施的保障措施。雙邊保障措施僅適用于原產(chǎn)于締約方且已經(jīng)實(shí)施減免關(guān)稅的產(chǎn)品。*個(gè)別學(xué)者指出，雙邊保障措施是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的成員國(guó)之間進(jìn)行經(jīng)濟(jì)往來的保障措施。參見Robert Teh,Thomas J.Prusa and Michele Budetta. Trade Remedy Provisions in Regional Trade Agreements. WTO Staff Working Paper9(2007).一般來說，根據(jù)WTO保障措施的規(guī)則，只有當(dāng)締約國(guó)在遵循WTO義務(wù)時(shí)遭遇未預(yù)見的發(fā)展的緊急情況，才能適用全球保障措施。*參見WTO案件(Argentina—Safeguard Measures on Imports of Footwear)上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告,WT/DS121/AB/R,14December 1999,p.93.但是，大多數(shù)自由貿(mào)易協(xié)定并未明確指出“未能預(yù)見的發(fā)展”，包括《中國(guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》、《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》中均未特別涉及“未預(yù)見的發(fā)展”。只規(guī)定了自由貿(mào)易協(xié)定締約方在遵循自由貿(mào)易協(xié)定義務(wù)的前提下仍導(dǎo)致進(jìn)口數(shù)量絕對(duì)增加或與國(guó)內(nèi)產(chǎn)量相比相對(duì)增加，并使國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅時(shí)才能采取雙邊保障措施。筆者認(rèn)為，無(wú)論從法學(xué)理論還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，“未預(yù)見的發(fā)展”都是實(shí)施保障措施的實(shí)質(zhì)條件，“未預(yù)見的發(fā)展”這一要素應(yīng)該包括在雙邊保障措施的實(shí)施條件中，以保證雙邊保障措施的損害標(biāo)準(zhǔn)高于全球保障措施。一般來說，雙邊保障措施的具體內(nèi)容基本是援引或參照《保障措施協(xié)定》的規(guī)則制定的，共同點(diǎn)與區(qū)別在第一部分已闡述，此處不贅述。

第三，臨時(shí)保障措施，即在延遲會(huì)造成難以補(bǔ)救的損害的緊急情況下，一締約方可根據(jù)其主管機(jī)關(guān)做出的關(guān)于存在明確證據(jù)表明由于降低或消除關(guān)稅，導(dǎo)致原產(chǎn)于另一締約方的產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量增加，并對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅的初步裁定，采取臨時(shí)保障措施。一締約方在采取臨時(shí)保障措施前應(yīng)通知另一締約方，并在采取該措施后進(jìn)行磋商。一般來說，臨時(shí)性保障措施的實(shí)施期限不應(yīng)超過200天，締約方只有經(jīng)其主管機(jī)關(guān)根據(jù)《保障措施協(xié)定》第3條和第4.2(c)條進(jìn)行調(diào)查后，才能采取臨時(shí)性保障措施，在進(jìn)行上述調(diào)查時(shí)，締約方應(yīng)遵守《保障措施協(xié)定》第4.2(a)和4.2(b)條的規(guī)定。在《中國(guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》中規(guī)定此類臨時(shí)保障措施以增加關(guān)稅的形式適用，《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》中還增加了收取保證金的形式。對(duì)于調(diào)查之后未認(rèn)定進(jìn)口產(chǎn)品的增加對(duì)某一國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)已造成或正在威脅造成嚴(yán)重?fù)p害的，增加的關(guān)稅或者保證金應(yīng)予以退還。另外，臨時(shí)措施的期限應(yīng)計(jì)入過渡性保障措施的實(shí)施期限中，如《中國(guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》、《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》中均規(guī)定：任何臨時(shí)雙邊保障措施的期限都應(yīng)計(jì)入雙邊保障措施期限。*參見《中國(guó)和韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》第7.3條第4款，《中國(guó)和澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第7章第5條第4款。

第四，特別保障措施。自由貿(mào)易協(xié)定的締約國(guó)為了維護(hù)本國(guó)的特殊利益，在自由貿(mào)易協(xié)定中建立了特別保障措施。特別保障措施為了特定產(chǎn)品和部門實(shí)施保護(hù)設(shè)置了不同的門檻，一般涉及農(nóng)產(chǎn)品、紡織品和服裝。中國(guó)入世文件中的特別保障措施是針對(duì)中國(guó)而言的過渡性保障措施。根據(jù)《中國(guó)入世協(xié)定書》第16條第1款、第8款和第9款規(guī)定：當(dāng)原產(chǎn)于中國(guó)的產(chǎn)品進(jìn)口到別國(guó)時(shí)，進(jìn)口產(chǎn)品的數(shù)量激增對(duì)同類產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成威脅或市場(chǎng)擾亂,則進(jìn)口國(guó)有權(quán)在防止或補(bǔ)救所引起的市場(chǎng)擾亂所必需的限度內(nèi),對(duì)原產(chǎn)于中國(guó)的進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施中止減讓或限制進(jìn)口，或者根據(jù)《中國(guó)入世協(xié)定書》第16條第2款、第3款或第7款采取的行動(dòng)造成重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移或重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移威脅,進(jìn)口國(guó)可以在防止或補(bǔ)救所引起的重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移所必需的限度內(nèi)對(duì)該產(chǎn)品中止減讓或限制進(jìn)口。特別保障措施的損害標(biāo)準(zhǔn)比一般保障措施所要求的損害標(biāo)準(zhǔn)低，其只要求“在認(rèn)定市場(chǎng)擾亂時(shí)，應(yīng)考慮客觀因素，包括進(jìn)口數(shù)量、進(jìn)口產(chǎn)品對(duì)相同或競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品在價(jià)格方面的影響，以及該進(jìn)口產(chǎn)品對(duì)生產(chǎn)相同或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)行業(yè)的影響”*王蓉：《中國(guó)過渡期內(nèi)特殊保障措施與WTO〈保障措施協(xié)定〉之比較研究》，載《中山大學(xué)學(xué)報(bào)論叢》2007年第11期。；特別保障措施的實(shí)施期限比一般保障措施的實(shí)施期限要寬松，在特別保障措施的實(shí)施期限內(nèi)可以無(wú)限制地實(shí)施保障措施，最終限制為12年；特別保障措施的透明度比保障措施的要求低，只要出口方同意出口是造成市場(chǎng)擾亂的主要原因，即使未經(jīng)爭(zhēng)端解決機(jī)制的解決程序，出口國(guó)也有義務(wù)自動(dòng)限制出口。

第五，服務(wù)貿(mào)易緊急保障措施。WTO成員之間在服務(wù)領(lǐng)域也規(guī)定了保障措施，GATS第10條就該緊急保障措施的談判作出了原則性規(guī)定，成員方應(yīng)就緊急保障措施問題在非歧視原則基礎(chǔ)上進(jìn)行多邊談判。此類談判的結(jié)果應(yīng)在不遲于《WTO協(xié)定》生效之日起三年內(nèi)生效。中國(guó)在其對(duì)外締結(jié)的區(qū)域服務(wù)貿(mào)易安排中也引入服務(wù)貿(mào)易緊急保障機(jī)制條款。部分自貿(mào)區(qū)規(guī)定服務(wù)領(lǐng)域的緊急保障措施要參照多邊談判的成果，如《中國(guó)—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》中規(guī)定，雙方根據(jù) GATS 第十條在非歧視原則基礎(chǔ)上進(jìn)行的緊急保障措施問題的多邊談判的成果進(jìn)行審議，通過適當(dāng)修改協(xié)定，納入多邊談判的成果。*參見《中國(guó)和新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》第71條。部分自貿(mào)區(qū)在參照多邊談判成果的基礎(chǔ)上，采取雙邊磋商的保障措施并給予同情的考慮。如《中國(guó)—東盟服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》中規(guī)定，多邊談判完成之前，如果對(duì)締約方的服務(wù)部門造成了實(shí)質(zhì)性的負(fù)面影響，受影響的締約方可要求與另一締約方磋商，且獲得各締約方的相互同意。各締約方應(yīng)視具體事件的情況，對(duì)尋求采取措施的締約方給予同情的考慮。*參見《中國(guó)和東盟服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》第9條第2款。

(二)中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中保障措施遵循的立法原則

筆者通過分析中國(guó)自貿(mào)協(xié)定文本關(guān)于保障措施條款的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)中國(guó)自貿(mào)協(xié)定普遍遵循以下幾點(diǎn)立法原則：

第一，與《GATT1994》第24條和《GATS》第5條相一致的原則。作為WTO的成員國(guó)，中國(guó)與外國(guó)的自由貿(mào)易協(xié)定無(wú)論在廣度還是深度上都與GATT第24條第五款保持一致，與其精神、原則相符合。比如，《中澳自由貿(mào)易協(xié)定》第一條和《中韓自由貿(mào)易協(xié)定》第一條都規(guī)定，在與《GATT1994》第24條和《GATS》第5條相一致的基礎(chǔ)上，締約雙方建立自由貿(mào)易區(qū)及其相關(guān)制度。這些自由貿(mào)易區(qū)均符合GATT第24條第5款規(guī)定的設(shè)立條件，《中韓自由貿(mào)易協(xié)定》、《中澳自由貿(mào)易協(xié)定》都規(guī)定，各締約方保留《GATT1994》第19條和《保障措施協(xié)定》項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù)。協(xié)定不得就締約方根據(jù) 《GATT1994》第19條和《保障措施協(xié)定》實(shí)施措施賦予締約方任何額外權(quán)利，亦不得增加任何額外義務(wù)。*參見《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第7章第8條，《中國(guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》第7.5條第1款。

第二，遵守WTO保障措施法(GATT第19條和《保障措施協(xié)定》)的規(guī)定。將WTO《保障措施協(xié)定》的部分條款納入。中國(guó)對(duì)外簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中的保障措施援引或參照了WTO《保障措施協(xié)定》中的規(guī)則，從自身的國(guó)家利益出發(fā)，制定出比較合理的保障措施。比如，《中韓自由貿(mào)易協(xié)定》和《中澳自由貿(mào)易協(xié)定》中均有規(guī)定*參見《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第7章第2條，《中國(guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》第7.1條。，如果由于按照自由貿(mào)易協(xié)定的規(guī)定削減或取消關(guān)稅，而導(dǎo)致原產(chǎn)于另一締約方產(chǎn)品進(jìn)口至締約一方領(lǐng)土內(nèi)的數(shù)量絕對(duì)增加或與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)相比相對(duì)增加，且對(duì)進(jìn)口締約方生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，締約方可以中止削減此產(chǎn)品關(guān)稅或者提高此產(chǎn)品的關(guān)稅稅率。且對(duì)于保障措施的適用僅可在防止或補(bǔ)救嚴(yán)重?fù)p害和便利調(diào)整所必要的限度內(nèi)。在程序上，自由貿(mào)易協(xié)定中也有關(guān)于磋商和通知的規(guī)定，如發(fā)起調(diào)查時(shí)，締約方應(yīng)書面通知另一方，并在采取保障措施前盡早與另一締約方進(jìn)行磋商，以審議調(diào)查中獲取的信息并就措施交換意見。*參見《中國(guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》第7.2條第一款，《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第7章第6條。這些規(guī)定必須遵守《保障措施協(xié)定》第4.2(a)和4.2(b)條的規(guī)定。

第三，禁止同時(shí)適用全球保障措施和雙邊保障措施。大多數(shù)自由貿(mào)易協(xié)定中都規(guī)定若一締約方實(shí)施雙邊保障措施時(shí)，不得同時(shí)適用全球性保障措施。實(shí)行這一區(qū)分的理由是，在立法技術(shù)層面避免兩者間的沖突。例如，在75個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定中就有43個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定對(duì)實(shí)施雙邊保障措施設(shè)置了提高產(chǎn)品關(guān)稅水平不應(yīng)超過WTO最惠國(guó)待遇標(biāo)準(zhǔn)的條件。這種做法使得全球保障措施和雙邊保障措施在實(shí)質(zhì)上得以區(qū)分，從而避免了WTO與自由貿(mào)易協(xié)定的“條約真實(shí)沖突”。*劉彬：《區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方保障措施此時(shí)性適用問題詳論——兼析中國(guó)FTA 的最新實(shí)踐》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》，2011年第 18卷第1期。包括中國(guó)和東盟、巴基斯坦、新加坡、智利、新西蘭、秘魯、哥斯達(dá)黎加在內(nèi)的自由貿(mào)易協(xié)定都明確規(guī)定了這一原則。2015年出臺(tái)的《中韓自由貿(mào)易協(xié)定》和《中澳自由貿(mào)易協(xié)定》中規(guī)定：任何締約方不得對(duì)同一產(chǎn)品同時(shí)實(shí)施雙邊保障措施以及關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定1994第19條和《保障措施協(xié)定》規(guī)定的措施。*參見《中國(guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》第7.5條第一款，《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第7章第3條。《中澳自由貿(mào)易協(xié)定》的規(guī)定更為嚴(yán)密，對(duì)于一方根據(jù)《GATT1994》第19條和《保障措施協(xié)定》已實(shí)施措施的產(chǎn)品，該方不得再實(shí)施雙邊保障措施；對(duì)于一方根據(jù)《GATT1994》第19條和《保障措施協(xié)定》開始實(shí)施措施的產(chǎn)品，該方不得再維持雙邊保障措施。*參見《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第7章第3條第四款。

第四，在具體的保障措施制度的設(shè)計(jì)上各協(xié)定不盡一致。雖然大部分自由貿(mào)易協(xié)定重申、復(fù)制或在細(xì)枝末節(jié)上修改WTO保障措施制度的程度和內(nèi)容不一，仍呈現(xiàn)“規(guī)則多樣化”。*Dukgeuu Ahn. Foe or Friend of GATT Article XXIV: Diversity in Trade Remedy Rules. Journal of International Economic Law11(2008).自由貿(mào)易協(xié)定締約國(guó)設(shè)計(jì)制度時(shí)在利益和成本的博弈下會(huì)產(chǎn)生積極的效益，也會(huì)給國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來壓力，因此完全照搬WTO《保障措施協(xié)定》的相關(guān)內(nèi)容是不可取的做法。在具體規(guī)則設(shè)計(jì)上各有特色，在遵循自由裁量自由化原則的同時(shí)也要權(quán)衡國(guó)家的利弊，趨利避害，盡量避免因規(guī)則的重復(fù)、沖突而引發(fā)的“意大利面條”(spaghetti bowl)效應(yīng)。*“意大利面條”效應(yīng)一說由Robert E. Baldwin 提出，具體分析可見Robert E. Baldwin. Multilateralising Regionalism: Spaghetti Bowl as Building Blocs on the path to Global Free Trade. The World Economy(2006).比如，涉及重要利益如紡織品和服裝等特殊產(chǎn)品時(shí)，TPP協(xié)定專門設(shè)置了特別保障措施，以確保特殊產(chǎn)業(yè)的公平貿(mào)易環(huán)境。中國(guó)和新西蘭、智利、澳大利亞等國(guó)家簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定也專門規(guī)定了特別保障措施。就《中澳自由貿(mào)易協(xié)定》而言，中方可根據(jù)協(xié)定第二章第十四條對(duì)列舉的特定農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品特殊保障措施。*參見《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第2章第14條及第2章附件2。且第十四條共八款對(duì)特別保障措施的實(shí)施范圍、實(shí)施形式、實(shí)施條件、實(shí)施時(shí)間、例外情形、實(shí)施方式及調(diào)查程序等都做出了明確規(guī)定。此外，協(xié)定在第七款還指出，中方不可以對(duì)相同產(chǎn)品在根據(jù)《GATT1994》第19條、《保障措施協(xié)定》或根據(jù)該協(xié)定第七章(貿(mào)易救濟(jì))實(shí)施或維持措施的同時(shí)，實(shí)施或維持農(nóng)產(chǎn)品特殊保障措施。

(三)中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中保障措施的立法內(nèi)涵

在《保障措施協(xié)議》中未提到“未預(yù)見的發(fā)展”這一概念，且GATT對(duì)于“未預(yù)見的發(fā)展” 未作進(jìn)一步明確規(guī)定，因此在討論中國(guó)自貿(mào)協(xié)定中保障措施的立法內(nèi)涵時(shí)，僅分析以下幾個(gè)方面(如下表所示)：

中國(guó)簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定文本的規(guī)定*根據(jù)中國(guó)與東盟、新西蘭、新加坡、巴基斯坦、智利、秘魯、哥斯達(dá)黎加、冰島、瑞士、韓國(guó)和澳大利亞的自貿(mào)協(xié)定，內(nèi)地與香港、澳門的更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排(CEPA)，以及大陸與臺(tái)灣的海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議(ECFA)文本整理獲得。

嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅進(jìn)口數(shù)量絕對(duì)增加或與國(guó)內(nèi)產(chǎn)量相比相對(duì)增加因果關(guān)系公共利益中國(guó)—新西蘭FTA第67條第69條第2款第69條第1款中國(guó)—智利FTA第44條第1款第46條第2款第46條第1款中國(guó)—巴基斯坦FTA第27條第2款〔1〕第27條第3款第5項(xiàng)第27條第3款第6項(xiàng)中國(guó)—東盟FTA第9條第3款第9條第6款內(nèi)地與香港更密切經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排第9條〔2〕未規(guī)定未規(guī)定內(nèi)地與澳門更密切經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排第9條〔3〕未規(guī)定未規(guī)定海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議附件三第1條附件三第4條〔1〕〔2〕〔3〕《中華人民共和國(guó)政府和巴基斯坦伊斯蘭共和國(guó)政府自由貿(mào)易協(xié)定》第27條第2款規(guī)定“進(jìn)口數(shù)量絕對(duì)增加”?！秲?nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》第二章第9條規(guī)定“進(jìn)口激增”?！秲?nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》第二章第9條規(guī)定“進(jìn)口激增”。

第一，進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量的增加。中國(guó)簽訂的絕大多數(shù)自由貿(mào)易協(xié)定中規(guī)定，進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加，是指進(jìn)口數(shù)量絕對(duì)增加或與國(guó)內(nèi)產(chǎn)量相比相對(duì)增加。這里的產(chǎn)品數(shù)量絕對(duì)增加是指產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量在過去的最近時(shí)期相對(duì)于過去時(shí)段的持續(xù)增加，產(chǎn)品數(shù)量的相對(duì)增加是指在過去的最近時(shí)期內(nèi)，進(jìn)口產(chǎn)品的數(shù)量相對(duì)于進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)而言的相對(duì)增加。*黃文?。骸侗Ｕ洗胧┭芯俊碚摽蚣芘c實(shí)證分析》，法律出版社2004年版，第119頁(yè)。且按WTO《保障措施協(xié)定》的規(guī)定，絕對(duì)增加不僅包含進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量上后一數(shù)據(jù)比前一數(shù)據(jù)明顯增加，還包括把進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量與國(guó)內(nèi)產(chǎn)品數(shù)量相聯(lián)系來考慮。*陳立虎、王萬(wàn)新：《保障措施制度研究》，載《國(guó)際商法論叢》第4卷，法律出版社2002年版，第328頁(yè)。中國(guó)自貿(mào)協(xié)定基本都參考了WTO《保障措施協(xié)定》以及中國(guó)《保障措施條例》第7條的規(guī)定。值得注意的是，《中國(guó)—巴基斯坦自由貿(mào)易協(xié)定》第27條第2款規(guī)定“進(jìn)口數(shù)量絕對(duì)增加，從而對(duì)進(jìn)口方生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或帶來嚴(yán)重?fù)p害威脅”，此款規(guī)定了只有產(chǎn)品數(shù)量的絕對(duì)增加才是保障措施的實(shí)施條件。立法的原因可能是進(jìn)口增長(zhǎng)必須是“足夠最近、足夠最突然、足夠急劇和足夠顯著的”，相對(duì)增加的要求和程度難以把握。除此之外，中國(guó)簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定保障措施條款中并未進(jìn)一步明確相對(duì)增加的要求，所以《中國(guó)—巴基斯坦自由貿(mào)易協(xié)定》的做法值得我們思考。

第二，進(jìn)口方生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅。除了CEPA之外的自由貿(mào)易協(xié)定均規(guī)定，“國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)”是指相對(duì)于進(jìn)口產(chǎn)品而言，在一方領(lǐng)土內(nèi)生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者全體，或同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的總產(chǎn)量占這些產(chǎn)品全部國(guó)內(nèi)產(chǎn)量主要部分的生產(chǎn)者；“嚴(yán)重?fù)p害”是指國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況的重大全面減損；“嚴(yán)重?fù)p害威脅”是指明顯迫近的嚴(yán)重?fù)p害，該損害威脅是根據(jù)事實(shí)，而非僅憑指控、推測(cè)或極小的可能性確定的。這些定義基本援引了《保障措施協(xié)定》第4條的規(guī)定。但就“國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)”的含義而言，均未規(guī)定“國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)主要部分”的占比及確定標(biāo)準(zhǔn)；未明確“同類產(chǎn)品”和“直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品”。這些規(guī)定是目前中國(guó)自貿(mào)區(qū)立法所缺少的，應(yīng)予以關(guān)注。

第三，進(jìn)口產(chǎn)品增加與嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅之間存在因果關(guān)系。若不能通過調(diào)查證明進(jìn)口產(chǎn)品增加與嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅之間存在因果關(guān)系，進(jìn)口國(guó)就不能對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施保障措施。自由貿(mào)易協(xié)定中并未明確規(guī)定因果關(guān)系，大多還是援引《保障措施協(xié)定》第4條，將條款作必要修改后納入自貿(mào)協(xié)定。《保障措施協(xié)定》規(guī)定了因果關(guān)系的證明過程中應(yīng)該考察的客觀證據(jù)以及不能將其他原因造成的產(chǎn)業(yè)損害歸因于進(jìn)口增長(zhǎng)。但對(duì)因果關(guān)系的判斷標(biāo)準(zhǔn)并未明確，即進(jìn)口數(shù)量增加是否是造成損害或損害威脅的主要原因、實(shí)質(zhì)原因。同樣地，在中國(guó)自貿(mào)協(xié)定中也比較模糊。但可以從《中國(guó)—智利自由貿(mào)易協(xié)定》第46條第2款對(duì)因果關(guān)系判定的相關(guān)因素的列舉看出，中國(guó)自貿(mào)協(xié)定中保障措施立法的時(shí)候已經(jīng)逐步重視和細(xì)化因果關(guān)系的認(rèn)定。

第四，公共利益。WTO就保障措施的公共利益問題并沒有直接或?qū)ｉT的規(guī)定，只在《保障措施協(xié)定》第3條第1款規(guī)定，采取保障措施的調(diào)查須包括向所有利益相關(guān)方作出的合理公告、公開聽證會(huì)，或進(jìn)口商、出口商以及有關(guān)利益方能夠陳述證據(jù)和看法的其他適當(dāng)方式，包括對(duì)其他相關(guān)方的陳述作出回答并提出其觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)，特別是對(duì)保障措施的采用是否出于公眾利益的考慮。主管當(dāng)局須公布一份報(bào)告，列明其關(guān)于一切有關(guān)的事實(shí)和法律問題的調(diào)查結(jié)果和作出的合理結(jié)論。WTO對(duì)公共利益的條款規(guī)定也是中國(guó)自貿(mào)協(xié)定保障措施公共利益的法律依據(jù)。中國(guó)自貿(mào)協(xié)定中僅援引了《保障措施協(xié)定》第3條的規(guī)定且根據(jù)協(xié)定條款作出修改后納入。

三、中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中的保障措施條款及其改進(jìn)

通過對(duì)自由貿(mào)易協(xié)定中的保障措施條款與WTO規(guī)則的比較分析發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)自由貿(mào)易協(xié)定秉持著與WTO規(guī)則相一致的原則，參照或援引WTO《保障措施協(xié)定》的內(nèi)容，但也在一定程度上基于利益和成本的考慮對(duì)WTO具體規(guī)則有所超越或偏離。繼而，從自由貿(mào)易協(xié)定保障措施條款的立法原則和內(nèi)涵可以看出，中國(guó)在目前締結(jié)的14個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定中表現(xiàn)出積極倡導(dǎo)和鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)、公平貿(mào)易手段的傾向。中國(guó)基于貿(mào)易大國(guó)和發(fā)展中國(guó)家的地位，在其生效或簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中對(duì)現(xiàn)有WTO規(guī)則作國(guó)際法允許范圍內(nèi)的“修正”對(duì)未來締結(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定有積極的借鑒作用。我們應(yīng)加大對(duì)于保障措施的立法改進(jìn)和制度完善。

(一)進(jìn)一步細(xì)化中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中的保障措施規(guī)定

以2015年中澳兩國(guó)簽署的《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》為例，該協(xié)定在貿(mào)易救濟(jì)專題上設(shè)專章規(guī)定。在定義方面，《中澳自貿(mào)協(xié)定》中的保障措施定義較為嚴(yán)密，主要在其第七章第二條中。該條規(guī)定，如在過渡期內(nèi)，由于降低或取消關(guān)稅，導(dǎo)致原產(chǎn)于一方的產(chǎn)品進(jìn)口至另一方領(lǐng)土內(nèi)的數(shù)量絕對(duì)增加或與國(guó)內(nèi)產(chǎn)量相比相對(duì)增加，且對(duì)生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，則進(jìn)口方可實(shí)施雙邊保障措施。該協(xié)定在保障措施的定義上已基本明確具體，但仍然存在細(xì)化的空間。如進(jìn)一步規(guī)定“絕對(duì)增加”和“相對(duì)增加”、應(yīng)達(dá)到何種程度才能造成“嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅”；調(diào)查進(jìn)口增長(zhǎng)數(shù)量的時(shí)間及分析；對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量的增加是否同時(shí)進(jìn)行定性和定量的評(píng)估，在質(zhì)和量上是否都要滿足造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅的要求。在通知方面，該協(xié)定規(guī)定了一方在決定實(shí)施保障措施或發(fā)起保障措施調(diào)查應(yīng)當(dāng)立即通知另一方。*參見《中國(guó)和澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第7章第6條。此處的“立即”未規(guī)定明確的期限，在實(shí)踐操作中容易造成延遲。因此，需要給“立即通知”規(guī)定一個(gè)期限，可以不超過3天，因特殊情況如網(wǎng)絡(luò)信息不暢，可延長(zhǎng)3天。在磋商方面，《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》的規(guī)定較之前簽訂的《中國(guó)—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議貨物貿(mào)易協(xié)議》有所細(xì)化?！吨袊?guó)—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議貨物貿(mào)易協(xié)定》在第9條第6款僅規(guī)定各締約方在實(shí)施保障措施時(shí)，適用WTO保障措施協(xié)定中關(guān)于實(shí)施保障措施的規(guī)則。對(duì)發(fā)起保障措施調(diào)查通知后再進(jìn)行磋商請(qǐng)求。相較而言，《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》的制度設(shè)計(jì)更為合理，協(xié)定第七章第6條第3款規(guī)定提出實(shí)施雙邊保障措施的雙方應(yīng)事先磋商，以審議調(diào)查信息的正當(dāng)性。這點(diǎn)值得之后簽訂的自貿(mào)協(xié)定借鑒。

(二)重視中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中保障措施與國(guó)內(nèi)保障措施立法規(guī)則的對(duì)接

我國(guó)國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的保障措施立法有：一是自1994年7月1日起施行的《對(duì)外貿(mào)易法》第29條及第32條(2004年修訂后的)；二是2001年國(guó)務(wù)院頒布的《保障措施條例》(于2004年做了相應(yīng)修改)。在2001年保障措施條例頒布之后，有關(guān)部門又陸續(xù)出臺(tái)了《保障措施調(diào)查聽證會(huì)暫行規(guī)則》、《保障措施調(diào)查立案暫行規(guī)則》及《保障措施產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查與裁決規(guī)定》等行政規(guī)章。這是我國(guó)在保障措施立法中的重要成果。但由于其過于抽象簡(jiǎn)單，在諸多問題上不具有可操作性，在程序規(guī)則和實(shí)體規(guī)則上存在很多需要改進(jìn)的地方，需要借鑒中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定之下的保障措施制度的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)其與國(guó)內(nèi)立法的銜接。比如，在定義方面，我國(guó)《保障措施條例》并未規(guī)定“嚴(yán)重?fù)p害及嚴(yán)重?fù)p害威脅”的具體含義，只在第八條的審查因素中列舉了一二。而對(duì)于這一問題，諸多中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定有具體規(guī)定，嚴(yán)重?fù)p害是指一國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況遭受重大全面減損；嚴(yán)重?fù)p害威脅是指建立在事實(shí)基礎(chǔ)上的，而非僅憑指控、推測(cè)或極小的可能性斷定的，明顯迫近的嚴(yán)重?fù)p害。*總結(jié)《中國(guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》第7.6條、《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第7章第1條以及其他中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中的定義。在服務(wù)貿(mào)易保障措施方面，雖然2004年《對(duì)外貿(mào)易法》第45條*《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》第 45 條規(guī)定:“因其他國(guó)家或者地區(qū)的服務(wù)提供者向我國(guó)提供的服務(wù)增加，對(duì)提供同類服務(wù)或者與其直接競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害或者產(chǎn)生損害威脅的，國(guó)家可以采取必要的救濟(jì)措施，消除或者減輕這種損害或者損害的威脅?！币褜⒈Ｕ洗胧┙y(tǒng)一至服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，但對(duì)服務(wù)貿(mào)易的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、同類服務(wù)、未預(yù)見發(fā)展、進(jìn)口增加、嚴(yán)重?fù)p害及嚴(yán)重?fù)p害威脅、因果關(guān)系的認(rèn)定等均沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這可以結(jié)合《中國(guó)—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》、《中國(guó)—新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》、《中國(guó)—東盟服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》等自由貿(mào)易協(xié)定中的服務(wù)貿(mào)易保障措施條款與中國(guó)的具體服務(wù)形式，在此基礎(chǔ)上制定具有中國(guó)特色的具體的可操作性規(guī)則。在農(nóng)產(chǎn)品特別保障措施方面，《保障措施條例》也只在第六條規(guī)定“只有涉及農(nóng)產(chǎn)品的保障措施國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查，由商務(wù)部會(huì)同農(nóng)業(yè)部進(jìn)行?！睂?duì)此，中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中的立法可供借鑒：農(nóng)產(chǎn)品特別保障措施的實(shí)施期限一般不超過1年；*《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第2章第14條第4款規(guī)定“中方根據(jù)本條第二款實(shí)施的農(nóng)產(chǎn)品特殊保障措施僅適用至實(shí)施該措施的日歷年年底?！比魏无r(nóng)產(chǎn)品特殊保障措施應(yīng)以透明的方式實(shí)施，以確保方便定期公布進(jìn)口數(shù)量，且對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口情況要進(jìn)行密切監(jiān)視，并及時(shí)作出評(píng)估意見，向國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)界通報(bào)。除此之外，我國(guó)國(guó)內(nèi)保障措施立法并未涉及對(duì)來自香港、澳門的進(jìn)口商品適用的保障措施，具體制定規(guī)則可參考CEPA的規(guī)定：“雙方彼此之間不采用反傾銷措施和反補(bǔ)貼措施，但保留實(shí)行保障措施的權(quán)利”。此外，還要完善中國(guó)國(guó)內(nèi)外貿(mào)立法所確立的自由貿(mào)易協(xié)定談判機(jī)制，用專業(yè)性科學(xué)性立法促進(jìn)《對(duì)外貿(mào)易法》中貿(mào)易救濟(jì)條款(包括保障措施條款)設(shè)置的水準(zhǔn)和質(zhì)量。*劉俊：《區(qū)域貿(mào)易安排的法學(xué)進(jìn)路》，中信出版社2004年版，第277頁(yè)。

(三)進(jìn)一步健全中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中保障措施的相關(guān)立法內(nèi)容

在限制條件方面，大部分自由貿(mào)易協(xié)定的締約方約定只能在過渡期內(nèi)使用雙邊保障措施。比如，《中國(guó)—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議貨物貿(mào)易協(xié)議》第九條第二款規(guī)定，關(guān)于中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)保障措施，一締約方有權(quán)在某一產(chǎn)品的過渡期內(nèi)針對(duì)該產(chǎn)品啟動(dòng)保障措施。上述過渡期始于本協(xié)議生效之日，終止于該產(chǎn)品完成關(guān)稅減讓或取消的五年之后。不論對(duì)某一產(chǎn)品的中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)保障措施實(shí)施期限如何，該保障措施應(yīng)于產(chǎn)品的過渡期屆滿之日終止。而個(gè)別自貿(mào)區(qū)的成員國(guó)提出只要締約雙方協(xié)商一致在過渡期后也可以采取區(qū)域保障措施。如《中韓自由貿(mào)易協(xié)定》第7.2條第五款規(guī)定，經(jīng)另一締約方同意可以超出過渡期采取保障措施。且《中韓自由貿(mào)易協(xié)定》第7.6條規(guī)定，過渡期為本協(xié)定生效之日起十年(過渡期長(zhǎng)可能就意味著保障措施可以更多次地使用)。這種分歧的爭(zhēng)議點(diǎn)在于過渡期后是否有必要采取雙邊保障措施。筆者認(rèn)為過渡期后，隨著區(qū)域貿(mào)易自由化不斷深化，國(guó)家產(chǎn)業(yè)逐漸融合為區(qū)域產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致難于區(qū)分國(guó)家產(chǎn)業(yè)和區(qū)域產(chǎn)業(yè)，如果在過渡期后仍然允許自由貿(mào)易協(xié)定成員之間相互適用保障措施，會(huì)影響自由貿(mào)易協(xié)定的效率并損害締約方經(jīng)濟(jì)的融合。一般情況下不宜采取雙邊保障措施。且過渡期后，如果締約方的行為仍對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，另一締約方可以采取全球保障措施進(jìn)行救濟(jì)。故雙邊保障措施應(yīng)于產(chǎn)品的過渡期屆滿之日終止。

在損害標(biāo)準(zhǔn)方面，《中澳自由貿(mào)易協(xié)定》、《中韓自由貿(mào)易協(xié)定》均未采用區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)，而是采用了全球保障措施的“絕對(duì)增長(zhǎng)或者與國(guó)內(nèi)產(chǎn)量比相對(duì)增長(zhǎng)”的標(biāo)準(zhǔn)(即WTO《保障措施協(xié)定》的規(guī)定)。*參見《中國(guó)—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第7章第2條，《中國(guó)和韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》第7章第7.1條。也就是說自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)采用雙邊保障措施的損害標(biāo)準(zhǔn)與WTO《保障措施協(xié)定》中的損害標(biāo)準(zhǔn)相同，并沒有從實(shí)體條件上限制締約方采用雙邊保障措施?！吨袊?guó)與東盟貨物貿(mào)易協(xié)議》在第9條第7款規(guī)定，只要進(jìn)口產(chǎn)品在進(jìn)口國(guó)同類產(chǎn)品進(jìn)口中的份額不超過從各締約方進(jìn)口總量的3%，就不得對(duì)該產(chǎn)品實(shí)施雙邊保障措施。這些規(guī)定從進(jìn)口數(shù)量上限制了進(jìn)口國(guó)采取雙邊保障措施，然而這種做法并不常見。筆者認(rèn)為，由于大多數(shù)自由貿(mào)易協(xié)定對(duì)相對(duì)增長(zhǎng)并未有明確規(guī)定*通過表2中各自由貿(mào)易協(xié)定中的條款總結(jié)得出。，有的作放寬的解釋*CEPA第9條規(guī)定“進(jìn)口激增”。，故可以考慮參照《中國(guó)—巴基斯坦自由貿(mào)易協(xié)定》第27條第2款，只規(guī)定進(jìn)口增長(zhǎng)屬于絕對(duì)增長(zhǎng)時(shí)才能采取雙邊保障措施。

在特別保障措施方面，保留了各國(guó)因國(guó)情不同所造成的區(qū)別性。部分自由貿(mào)易協(xié)定為特定產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)實(shí)施保護(hù)創(chuàng)設(shè)了不同的門檻，通常涉及農(nóng)產(chǎn)品、紡織品與服裝產(chǎn)業(yè)?！吨邪淖杂少Q(mào)易協(xié)定》中規(guī)定了對(duì)特殊保障措施的實(shí)施辦法，中國(guó)將對(duì)自澳大利亞進(jìn)口相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施特殊保障措施，即當(dāng)相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量超過規(guī)定的觸發(fā)水平時(shí)，中國(guó)可通過附加關(guān)稅的方式對(duì)該產(chǎn)品實(shí)施特殊保障措施。如海關(guān)總署公告2015年第66號(hào)中規(guī)定了中國(guó)與澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定中實(shí)施特殊保障措施的農(nóng)產(chǎn)品。*參見海關(guān)總署公告2015年第66號(hào)(關(guān)于《中華人民共和國(guó)政府和澳大利亞政府自由貿(mào)易協(xié)定》項(xiàng)下進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品特殊保障措施實(shí)施辦法的公告)。實(shí)施特殊保障措施的農(nóng)產(chǎn)品包括8個(gè)稅則號(hào)列：整頭及半頭鮮、冷牛肉；鮮、冷的帶骨牛肉；鮮、冷的去骨牛肉；凍的整頭及半頭牛肉；凍的帶骨牛肉；凍的去骨牛肉；脂肪量>1.5%未加糖或其他甜物質(zhì)固狀乳及奶油；脂肪量>1.5%加糖或其他甜物質(zhì)固狀乳及奶油。特別保障措施在原則、實(shí)施條件、實(shí)施期限、實(shí)施后果等方面都不同于一般保證措施，但不可否認(rèn)其對(duì)中國(guó)的積極影響。筆者認(rèn)為可以參考《中澳自由貿(mào)易協(xié)定》的規(guī)定，針對(duì)占據(jù)雙方重要貿(mào)易利益的特殊產(chǎn)業(yè)，如紡織品與服裝產(chǎn)業(yè)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)特性，對(duì)特殊產(chǎn)品制定不同的保障措施，附條件地保留特別保障措施，做到有的放矢。

(四)重視中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中服務(wù)貿(mào)易緊急保障措施制度的設(shè)置

目前并非所有的中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定都規(guī)定有服務(wù)貿(mào)易的保障措施，借鑒中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》、《中國(guó)—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》、《中國(guó)—新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》中關(guān)于服務(wù)貿(mào)易保障措施的經(jīng)驗(yàn)，可以考慮在所有中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中都規(guī)定服務(wù)貿(mào)易保障措施。服務(wù)貿(mào)易的規(guī)模不斷擴(kuò)大，在全球價(jià)值鏈中起到總部功能、協(xié)調(diào)生產(chǎn)和聯(lián)系紐帶的作用，不斷發(fā)揮增強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和世界市場(chǎng)的作用。服務(wù)貿(mào)易在全球貿(mào)易中所占比重從20世紀(jì)70到80年代的10%左右提高到2012年的20%左右。發(fā)達(dá)國(guó)家服務(wù)貿(mào)易在貿(mào)易總額中所占的比重更高。2012年美國(guó)對(duì)外貿(mào)易總額中，服務(wù)貿(mào)易占貿(mào)易總額的比重達(dá)到27.7%。*文洋：《自由貿(mào)易協(xié)定深度一體化的發(fā)展趨勢(shì)及成因分析》，載《財(cái)經(jīng)問題研究》2016年第11期。由此可見，服務(wù)貿(mào)易自由化比貨物貿(mào)易更需要緊急保障措施，首先要解決中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定之下的服務(wù)貿(mào)易緊急保障措施與WTO下保障措施的潛在沖突。WTO《保障措施協(xié)定》中包含了如下基本原則：國(guó)民待遇原則、最惠國(guó)待遇原則、關(guān)稅減讓原則、取消數(shù)量限制原則、透明度原則。這些原則是公認(rèn)的、具有普遍適用效力的。*曾繁斌：《WTO的保障措施及我國(guó)的對(duì)策研究》，載《科技資訊》2006年第23期，第239—240頁(yè)。因此,我們?cè)谠騾⒄誛TO《保障措施協(xié)議》制定自由貿(mào)易協(xié)定時(shí)應(yīng)遵循這些基本原則,否則將會(huì)受到來自WTO的制裁和締約國(guó)的報(bào)復(fù)。且實(shí)施保障措施應(yīng)以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為根本出發(fā)點(diǎn)，慎重對(duì)待自由貿(mào)易協(xié)定與WTO規(guī)則之間存在的潛在沖突。中國(guó)在進(jìn)行對(duì)外貿(mào)易的過程中應(yīng)積極參與談判，致力于澄清規(guī)則，與此同時(shí)，還應(yīng)密切跟蹤其他國(guó)家在處理與WTO規(guī)則發(fā)生潛在沖突時(shí)的方法，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家。

結(jié) 論

通過上述分析，我們對(duì)自貿(mào)協(xié)定規(guī)定的保障措施條款有了大體的認(rèn)知，近年來自由貿(mào)易區(qū)頻頻建立，關(guān)于區(qū)域保障措施的設(shè)置從無(wú)到有，從不完善到相對(duì)完善，區(qū)域保障措施在對(duì)WTO規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)保留的同時(shí)，也根據(jù)區(qū)域自由貿(mào)易的良好發(fā)展取得了突破。在損害標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施期限、延長(zhǎng)及重復(fù)使用、實(shí)施方式、損害調(diào)查和調(diào)查程序、補(bǔ)償和減讓、過渡期方面都有所創(chuàng)新。但從自貿(mào)協(xié)定本身的保障措施條款分析來看，其保障措施制度從種類到立法內(nèi)涵不一而足，中國(guó)在自由貿(mào)易協(xié)定這個(gè)領(lǐng)域仍處在探索階段，加之中國(guó)仍是發(fā)展中國(guó)家，對(duì)自由貿(mào)易協(xié)定的談判和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)保障措施制度仍有很多需要改進(jìn)的地方。借鑒最近簽訂的《中澳自由貿(mào)易協(xié)定》和《中韓自由貿(mào)易協(xié)定》的規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中保障措施制度的設(shè)計(jì)，逐步改進(jìn)中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定中保障措施制度，加強(qiáng)自由貿(mào)易協(xié)定中的保障措施與國(guó)內(nèi)立法的銜接。在此基礎(chǔ)上，還要重視自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的服務(wù)貿(mào)易保障措施。