律師事務所參與地方立法的實踐與經驗
——以《甘肅省招投標條例》立法后評估及修訂為例

陳 燦

概括我國過去幾十年的立法工作，其中一個重大成就就是我們建立起中國特色社會主義法律體系，實現(xiàn)了諸多領域的有法可依。但是在立法過程當中，尤其是在立法經驗并不成熟的一些地方，立法仍存在質量不高的問題。當前，加強地方立法能力建設，提高地方立法質量，無疑成為了推進科學立法、民主立法、精細化立法的必然路徑選擇。隨著法治進程的不斷推進，地方立法的重心和方向將轉向質量型立法、民生型立法、精細型立法。在貫徹十九大精神推進民主立法、科學立法、依法立法的進程中，在“放管服”改革的背景下，隨著我國社會管理方式的不斷創(chuàng)新和社會組織的發(fā)展壯大，在立法活動中如何管理并積極引導社會組織的參與成為了重要課題。結合地方立法的具體情況和實際需要，2015年修改后的《立法法》規(guī)定“專業(yè)性較強的法律草案，可以吸收相關領域的專家參與起草工作，或者委托有關專家、教學科研單位、社會組織起草”。十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步指出：“健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”?！陡拭C省擬定法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》中也提出“起草法規(guī)或者規(guī)章可以邀請有關組織或者專家參加，也可以通過政府購買社會服務的方式委托有關專家、教學科研單位、社會組織起草”。由此可見，從中央到地方都倡導和鼓勵專業(yè)的第三方參與到立法工作中，此舉既能增強立法行為的中立性，又能補強立法的專業(yè)性、實踐性。專業(yè)的第三方積極響應政策法規(guī)的號召參與到地方立法活動中，對推動地方立法的發(fā)展具有重要的意義和作用。以律師職業(yè)群體為例，江平教授認為“作為一種相對中立的民間力量，律師通過多種途徑和方式參與立法的規(guī)劃、起草、論證、協(xié)調、審議諸環(huán)節(jié)，無疑有助于加強立法的民主監(jiān)督，促進立法機關擇善而從，從而更好地完善法律體系，優(yōu)化法治環(huán)境?！?江平：《律師應以更積極的姿態(tài)參與立法》，法易網,http://v.fayi.com.cn/content_3472.html.2015年6月3日訪問。

一、律師事務所參與地方立法活動的規(guī)范依據與功能

(一)加強民主立法、科學立法的創(chuàng)新舉措

律師事務所通過接受委托參與到地方立法的起草、論證及立法后評估過程中，本質上是在委托機關主導下推動形成一種立法協(xié)商、立法協(xié)作的工作機制。一方面，立法的科學性意味著法律體系整體結構的理性化，表現(xiàn)為立法人員專業(yè)化以及法律法規(guī)具體條文的高度技術化。另一方面，現(xiàn)代社會利益日趨復雜，構建多元的利益表達機制已經成為世界各國的普遍做法。*喻文光：《通過第三方參與立法 保障立法的科學性與民主性》，載《行政管理改革》2015年第2期。委托作為專業(yè)第三方的律師事務所及律師群體參與到立法起草、評估過程中，有助于借助律師職業(yè)群體理性化的思維方式和專業(yè)知識構建法律體系，實現(xiàn)法律條文的技術化。同時，律師作為具有豐富實務經驗的法律工作者，通過開放透明的信息溝通機制參與到立法活動中，一定程度上拓展了公民有序參與立法的途徑，在保障專業(yè)性的同時也使得立法參與主體走向大眾化，反映不同的利益訴求，充分表達社會各界的意見。此外，律師事務所在參與立法項目的論證、起草、評估過程中，能夠從法律實務的角度將現(xiàn)實中的問題反映到立法活動中，一定程度上可以使得法律文件在通過之后更具有針對性、操作性。在參與立法活動的過程中，律師事務所通過組織問卷調查、專家座談、專題訪談、專題調研、公開征集社會公眾意見等多種形式，了解和掌握專家學者及社會公眾對立法活動的意見并吸收他們參與其中，使得立法活動能夠充分反映民情、民意，體現(xiàn)民主法治的要求。

(二)避免部門利益、實現(xiàn)公正立法的有效途徑

很長一段時間內，在我國地方立法中，地方利益或部門利益傾向明顯成為影響立法質量的一個重要因素。地方立法特別是行政立法文件中很多都是由行政主管部門起草的，究其原因，行政主管部門基于其管理職責對該領域更為熟悉和了解，掌握的信息比較全面，對迫切需要通過立法解決的問題感觸更為深刻，通過本部門起草的立法文件在針對性、操作性方面可以說具有得天獨厚的優(yōu)勢。但同時我們也要看到，行政立法往往成為一些部門占有權力資源的方式、分配既得利益的手段，通過行政立法，將上位法的一些規(guī)定作擴大解釋，或將一些不明確的、職責交叉的管理領域，按有利于本部門的角度加以規(guī)定。*張洋：《政府立法亟須突破“部門起草”》，載《人民日報》2016年1月20日第17版。容易形成權力壟斷，導致立法質量不高、權利義務分配不平衡，偏離人民群眾對立法的預期設想?；谶@一困境，地方人大開始探索多元化法規(guī)起草、評估機制，積極尋求在立法中更加超脫的第三方專業(yè)機構，本著公眾參與與監(jiān)督可以顯著改善規(guī)則制定的質量的初衷，*Beth Simone Noveck, The Electronic Revolution in Rulemaking,53 Emory L.J.433 (2004).第三方參與立法及立法后評估的體制機制應運而生。律師事務所接受委托參與立法活動，一方面能夠保證從客觀、中立的立場出發(fā)，摒棄明顯的部門利益傾向，結合自身比較熟悉法律法規(guī)的優(yōu)勢而公平公正地開展工作，促進公正立法、公開立法。另一方面委托第三方立法模式能夠配合立法機關形成協(xié)調機制，通過聯(lián)合起草做到“內外兼修”，充分發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢，集中優(yōu)勢立法資源，保證立法效益。

二、律師事務所開展立法后評估的實踐探索與經驗總結

立法質量的提高，除了提升立法機關自身的能力、發(fā)揮公眾參與和專家論證的作用之外，還有賴于一系列重要程序機制的建立。其中，立法后評估就是保障立法質量、提高治理水準的一種有效機制。*章志遠：《地方政府規(guī)章立法后評估實證研究》，載《中國法律評論》2017年第4期。在第三方主體參與立法活動的背景下，尤其是在立法后評估領域，高?？蒲袡C構、律師事務所等作為專業(yè)機構扮演了重要角色。實踐中，評估實施機關大多以“為有效保證后評估結論的客觀性、公正性和專業(yè)性”為由，委托第三方具體實施評估，使其成為壓倒多數的主導性評估模式。*同前引[5]。從法學理論上來說，這種做法更多的是一種公權力機關和社會組織、團體合作模式的體現(xiàn)，在行政法學的視野中，委托第三方從事立法后評估活動實為 “公共部門在市場上挑選合適的私人參與執(zhí)行公共行政任務的過程”。*章志遠：《行政任務民營化法制研究》，中國政法大學出版社2014年版。《甘肅省招投標條例》(以下簡稱《條例》)立法后評估就是這種模式的集中體現(xiàn)，為了客觀全面評價《條例》的立法質量和實施效果，總結立法經驗，提升立法質量，甘肅銳城律師事務所接受甘肅省發(fā)展和改革委員會的委托，組織相關人員對《條例》進行了全面的立法后評估。

(一) 評估組織

古人云：“工欲善其事，必先利其器”。評估組織工作至關重要，決定了整個評估過程能否高效有序地開展。銳城律師事務所在接受委托之后迅速展開了各項工作：(1)評估人員配備。作為評估活動的具體實施者，評估人員的選擇直接決定了評估質量。為順利開展評估工作，事務所成立了專門的法律專家服務團隊，吸收省內相關立法專家、招投標領域實際工作者、法學研究人員等廣泛參與，研究領域涉及行政法、經濟法等多個法律部門和學科，形成了一個由專家學者和法律實務工作者相結合的團隊。團隊成員知識結構合理，專家學者基礎理論功底扎實，實務工作者實踐經驗豐富，理論研究與實務探索切合度高，以便在評估過程中充分發(fā)揮理論和實踐相結合的優(yōu)勢。(2)評估工作方案的確定。評估工作方案是整個評估活動的指引和向標，科學合理的評估方案是最終獲得有效評估報告的重要保證。在評估工作組成立之后，經過組織多次論證并不斷完善，最終制定完成了《條例》的評估方案，明確了評估工作的目的、主要內容、評估方式和評估步驟。各項評估準備為評估工作的順利開展奠定了良好的基礎。

(二)評估實施

1.評估內容

一是對《條例》的文本質量進行量化評估。遵循2015年《全國人大關于修改〈立法法〉的決定》的精神和《甘肅省地方性法規(guī)立法后評估辦法》，結合甘肅省實際，制定了《甘肅省招標投標條例》評估指標及評分標準，設定立法條件目的和依據、法制統(tǒng)一、制度設計和權力配置等7個一級指標和33個二級指標，評估活動結束后由專家對各個指標進行打分，對文本質量進行量化評估，檢視該地方性法規(guī)的文本質量。

二是對《條例》的實施效果進行評估，以《條例》實施效果為重點建立評價體系。通過選取若干代表性地方進行專題調研、訪談，針對評估目標及標準發(fā)放調查問卷，對管理部門、相關工作機構進行專門性問題征詢，通過定量分析和定性分析相結合的方式，全面掌握《條例》實施的效果，找出其中存在的問題及不足，以期促進《條例》的進一步完善。

2.評估方法

“信息是評估的前提和基礎，信息既可以作為評估主體最初的判斷依據，也可以作為最后的評估尺度?！?汪全勝：《立法后評估研究》，人民出版社2012年版。方法的選擇直接決定了該項評估工作能否獲取可靠信息和作出有效回應。此次立法后評估在方法上力求創(chuàng)新，兼顧評估工作的全面性、系統(tǒng)性，針對招投標領域的難點、焦點問題組織專題訪談、調研，以便獲取詳實的資料作為支撐。

文獻研究方法。通過中國知網、網上圖書館、查閱參考書等多種途徑收集與《條例》相關的代表性研究文獻，總結提煉招標投標領域立法、執(zhí)法、法律監(jiān)督、守法等方面富有針對性、指導性和具有較高應用價值的觀點和見解，為做好立法后評估工作奠定必要的理論認知、實踐認知基礎和文獻資料基礎。

規(guī)范分析方法。收集近年來國內頒布的較新的關于招投標方面的代表性立法文件、其他省份相關立法文件，分析研究其在法律規(guī)范與制度設計方面的改進、創(chuàng)新與發(fā)展，為《條例》的規(guī)范性評價和分析提供借鑒。同時，運用法理學、立法學、法律語言學、法律邏輯學等相關學科的知識原理，對《條例》的法律規(guī)范及其制度設計進行深入細致的規(guī)范分析。

問卷調查。針對評估目標及標準設計調查問卷，考慮到數據的真實性和全面性，對省內多個市、縣的招投標單位、招標代理機構、行政監(jiān)管部門的工作人員及社會公眾進行了問卷調查。調查對象涵蓋人大代表、政協(xié)委員、律師、社會公眾，充分體現(xiàn)了廣泛性和專業(yè)性。通過對調查問卷基礎數據進行統(tǒng)計分析，出具數據分析報告，對《條例》的文本質量及實施效果作出宏觀把握。

專家座談。評估組組織召開了多次專家座談會，在評估過程中適時召開專家咨詢會、論證會等會議，邀請省內立法專家及監(jiān)管部門、相關職能部門工作人員，高校法學專家、律所資深律師等廣泛參與，制作詳細的座談會筆錄，聽取參會人員從法律、實務、管理等不同角度對《條例》的評估提出的寶貴意見，剖析《條例》及其在貫徹落實方面存在的問題，聽取完善《條例》及提高《條例》實施效果等方面的意見建議。

專題訪談。根據評估工作的實際需要，評估組選取具有代表性的招投標相關單位及工作人員、招投標領域著名的法律專家、熟悉招投標的社會公眾進行不同主題的專題訪談，收集大量的與《條例》評估相關的意見建議。

專題調研。針對《條例》中的具體制度、存在問題，例如招標范圍、規(guī)模、投標保證金等，評估組選取具有代表性的蘭州市建筑市場管理辦公室進行了專題調研，通過這一途徑掌握實務工作中招投標動態(tài)及信息，推動《條例》評估工作的有效開展。

個案研判。對于調研中招投標領域存在較大爭議的問題，例如遠程異地評標、帶資墊資等問題，評估組對這些重要問題進行了提煉，通過組織專家進行論證、深入調研等各種方式，認真研究分析這些爭議，尋找解決方案。

網上征求意見。在委托方的網絡平臺上發(fā)布《條例》的評估信息，充分聽取社會各方對《條例》及其貫徹落實情況的意見、建議。

3.評估標準

科學、客觀、具有可操作性的評估標準是評估工作的有力保證，直接決定著評估的方向和評估結論是否科學和符合實際。*李高協(xié)、王錫明、張麗偉：《甘肅省立法后評估的探索與思考——以甘肅省實施人防法辦法評估為例》，載《人大研究》2010年第9期。此次開展《條例》的立法后評估工作，評估組經過科學嚴謹地論證，根據本省招投標領域的實際制定了《甘肅省招標投標條例》評估指標及評分標準，針對性地設置一級指標和二級指標，評估指標按百分制量化，各部分的權重分別為：立法條件、目的和依據10%，法制統(tǒng)一15%，制度設計和權力配置25%，地方特色15%，可操作性15%，技術規(guī)范10%，實施效果10%，滿分為100分。每個二級指標分值最低為0分，最高為確定分值的最高值。通過構建以上指標體系，設計相應的數據統(tǒng)計方法、各類指標的轉化方法( 如轉化分數的確定) 以及不同指標權重的確定或賦值方法，構建起嚴密的邏輯體系。該評估標準的作用在于：一方面對評估工作的具體開展進行細化和分類，增強可操作性；另一方面，通過高校、政府法制部門、招投標監(jiān)管部門、服務部門、資深律師等不同領域的專家進行量化打分，對《條例》的文本和實施效果進行評估，針對評估專家打分中扣減分數較多的指標進行著重分析，總結出《條例》文本和實施方面亟待完善的問題。

(三)評估結論

立法后評估成果往往體現(xiàn)在評估報告中，評估報告所提出的修改法律法規(guī)條款建議、完善立法工作若干意見得到重視并及時轉化運用，是立法后評估的根本目的和關鍵。*謝天：《完善立法后評估制度的若干建議》，載《人大研究》2017年第3期。經過緊張有序地開展評估，在委托單位的支持和專家團隊的努力下，銳城律師事務所順利完成對《條例》的評估，出具了《條例》的立法后評估報告。

1.建議全面修訂《條例》

通過對《條例》進行全面客觀的立法后評估，評估組對《條例》實施11年以來在管理、規(guī)范、協(xié)調、引導、服務全省招投標工作中發(fā)揮的重要作用給予了充分肯定，普遍認為《條例》對全省重大工程建設項目的招標投標活動進行了有效地監(jiān)督和規(guī)范。但是，通過專家學者對量化指標體系的打分，一些扣減分數較多的指標反映出《條例》的文本質量及實施過程中還存在一定的問題，需要進一步修改完善。(1)文本質量方面：《條例》沒有對立法目的進行相應的明確，使得文本體例和結構的完整性相對欠缺；《條例》的個別規(guī)定與上位法存在沖突；招投標領域相關主體的法律責任的設置不完善；《條例》對本省招投標發(fā)展態(tài)勢及可能出現(xiàn)的問題預判不足，創(chuàng)新性和前瞻性有待提高；在立法技術方面，個別條款的用語及表述不夠準確或與上位法不一致等。(2)實施效果方面：管理體制不健全，職責不清；招標范圍過于寬泛；招標規(guī)模標準過低；電子招標制度亟待完善；招標信用體系建設缺位；專家?guī)熘贫扰c現(xiàn)實脫節(jié)；招投標領域違法違規(guī)現(xiàn)象嚴重等。基于以上問題，評估組建議對《條例》進行全面修訂。

2.對《條例》修訂進行充分說理及論證

針對評估報告中指出的《條例》存在的亟待完善的具體問題，評估組出具了相配套的詳細修訂建議。說理是增強評估結論有效性、可靠性的重要保障，著重闡明《條例》立、改、廢的事實根據和法律依據，這是評估結論的核心部分。修訂建議針對條例文本及實施中存在的相關問題，提出了具有針對性的建議，充分利用調研、訪談收集到的資料、數據、信息予以佐證，在此基礎上對每一條修改建議都附上修改的理由，通過充分的論證和詳實的依據增強評估結論的科學性和專業(yè)性，為《條例》的修改提出了科學、合理的建議。評估報告共提出21條修改建議，涵蓋《條例》的文本內容及條例實施的過程，小到對具體條款的修改、增加、刪除，大到對招投標體制機制的理順、電子招標制度、招投標領域信用體系的建立和完善等多個方面都提出了具體的建議，為《條例》后期的修訂奠定了一定的理論和實踐基礎。

三、評估結果的轉化與處理

評估工作實踐表明，評估本身不是目的，而在于對立法后評估成果的應用，或者說是對評估成果價值的實際檢驗，即如何“對癥下藥”。*汪洋：《立法后評估成果應用初探》，載《人大研究》2016年第8期。相較于單獨進行評估，將評估與法規(guī)的修訂工作聯(lián)系起來更具有連貫性，可以有效避免“評估走過場”和“評估被擱置”的尷尬局面，為提高立法質量而服務。此次《條例》立法后評估的一大亮點就是將《條例》的評估與后期的修訂貫穿起來。評估活動結束后，銳城律師事務所接受委托，組織法律專家對各相關單位反饋的意見進行論證。在委托單位的組織領導和銳城律師事務所的全力配合下，經專家們反復論證，吸納相關建議，促進《條例》的內容不斷改進和完善。2017年9月28日《甘肅省招投標條例》由甘肅省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十五次會議修訂通過，自2017年11月1日開始施行，《條例》的立法后評估結果得以順利轉化并在原有基礎上進行了創(chuàng)新。例如，《條例》明確了依法必須招標的項目招標范圍與招標規(guī)模與國家保持一致；逐步推動全省全流程電子化招投標；多措并舉，解決評標專家存在的問題；對投標保證金的收、退作出規(guī)范；對低價中標問題作出規(guī)范等。至此，在委托單位的統(tǒng)籌和支持下，銳城律師事務所完成了從地方性法規(guī)的立法后評估到地方性法規(guī)的修訂的無縫對接，成為推動地方立法修改完善的典范。

甘肅銳城律師事務所接受委托，通過參與《條例》的立法后評估及修訂工作，積累了一定的經驗：第一，接受委托后，需要做好評估組織工作，協(xié)調好人力、物力、財力，確保評估工作能夠順利開展；第二，律師事務所在提供服務的過程中，要始終堅持貫徹民主立法、科學立法、依法立法的精神，確保評估工作的客觀、專業(yè)；第三，在參與地方性法規(guī)立法后評估及修訂的過程中，要牢牢把握地方具體情況和實際需求，堅持從實際出發(fā)，認真調研、分析，力求掌握最真實的情況，增強立法的針對性和適應性；第四，評估過程中要兼顧全面，更要突出重點，對于重點問題通過專題調研、專題訪談、個案研判、專家座談等方式予以重點把握，掌握問題關鍵，解決突出問題，攻克評估工作的難點；第五，把握好地方性法規(guī)評估工作和修訂工作的連續(xù)性，在立法后評估過程中做實、做細各項工作，不失時機地促進評估結論的轉化；第六，注重參與立法工作的專業(yè)性、實踐性，把握立法后評估工作的特點，發(fā)揮律師職業(yè)群體的優(yōu)勢，充分利用好律師行業(yè)的資源；第七，加強法律服務專家團隊的建設，吸收理論、實務專家共同參與，發(fā)揮各自特長。當然，在對立法后評估工作內在規(guī)律的深入把握以及評估過程中如何立足實際實現(xiàn)創(chuàng)新突破等方面也還有一定的不足之處，我們將在以后的工作中繼續(xù)改進和完善。

四、律師事務所參與地方立法活動的發(fā)展趨勢

毫無疑問，在專業(yè)的第三方參與地方立法起草、論證、立法后評估等活動的熱潮下，律師事務所和律師職業(yè)群體將扮演越來越重要的角色。律師參與到立法活動中，有其特定的價值與功能，誠如著名法學家江平教授曾撰言“律師參與立法至少有以下三個方面的功能：一是律師參與立法有助于全面反映民意；二是律師參與立法有助于維護行業(yè)利益，促進執(zhí)業(yè)環(huán)境好轉；三是律師參與立法有助于加強立法的民主監(jiān)督”。*江平：《律師應以更積極的姿態(tài)參與立法》，法易網,http://v.fayi.com.cn/content_3472.html,2015年6月3日訪問.立法是一門實踐性很強的學科，律師作為法律職業(yè)工作者，是實踐法律的重要群體，具有自身的優(yōu)勢和條件。作為從事法律實務的專業(yè)法律工作者，律師行業(yè)培養(yǎng)了一大批優(yōu)秀的人才，其中不乏具有豐富執(zhí)業(yè)經驗，精通某一項或者多項專業(yè)知識的資深律師，他們不僅具備豐富的專業(yè)領域理論知識，同時也有充足的實務經驗，參與到立法過程中能夠更加注重立法的實踐性與可操作性，這對于立法本身而言是十分有益的。律師的服務對象遍及社會各行各業(yè)，熟悉各階層、各群體的真實利益，了解社會公眾對法律的需求，因此，律師不僅要運用規(guī)則，更要充分發(fā)揮行業(yè)專家的參謀作用，積極參與到立法工作中來。*張易萍：《律師要積極參與到地方立法實踐中來》，荊門新聞網.http://zt.jmnews.cn/2016Html,2016年1月16日訪問.通過立法機關構建的交流協(xié)作機制，律師的參與對于在立法過程中促進立法研究人員和立法實務工作者進行理論和實踐的智慧碰撞、加強地方立法能力建設具有重要作用。當然，我們也應該看到，當前律師參與地方立法的制度建設仍處于起步階段，不可能一蹴而就，因此需要各種制度的逐步建立方可逐步解決問題。*何富杰、許志華：《律師參與地方立法的經驗和問題 以廣東律師參與地方立法后評估為例》，載《中國律師》2017年第4期。

結 語

當下我國，立法事業(yè)之完善緊迫依然。*鄭戈：《法治立國的兩個步驟》，載《國家檢察官學院學報》2015年第1期。十九大報告中強調，要“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”，對立法工作提出了更高的要求。當前，隨著地方立法事業(yè)的不斷推進，地方人大及其常委會、政府及其工作部門等國家機關立法任務越來越重，委托第三方參與立法活動不失為一個有效的合作方式。律師事務所積極參與地方立法工作，既是積極承擔社會主義法治建設的社會責任的體現(xiàn)，更體現(xiàn)了律師職業(yè)群體追求法的價值、尋求良法之治的情懷和擔當。我們期待隨著實踐經驗的積累，在相關法律、法規(guī)、政策的引領和推動下，定會形成更為完善的第三方參與機制，以期更好地推動地方立法向前發(fā)展。