民用航空安檢效能研究

顧 怡

（中國民用航空總局公安局 安全檢查處，北京 110101）

民航安檢是民航空防安全保衛(wèi)工作的重要組成部分，其工作內(nèi)容為：為保障航空安全，由國務院民用航空主管部門授權的安檢隊伍依照國家法律法規(guī)，對乘坐民航班機的旅客及其物品，以及航空貨物、郵件進行公開的安全技術檢查，防范劫持、爆炸民航班機和其他危害航空安全的行為，保障國家和旅客生命財產(chǎn)的安全。我國民航自1981年4月開始實施安檢以來，伴隨著民用航空事業(yè)的蓬勃發(fā)展和空防安全形勢的不斷變化，安檢工作得到了迅速發(fā)展，為民航運輸安全和空防安全做出了巨大貢獻［1］。但隨著越來越多的旅客選擇乘坐飛機出行，國內(nèi)機場安檢工作的強度和壓力也越來越大，民航安檢工作面臨著嚴峻的考驗。

2017年8月15日的“民航局安全運行形勢分析會”上提出了“正確處理安全與正常的關系”的工作要求，民航局公安局對此高度重視，在對全行業(yè)進行專項工作部署的同時，選取具有代表性的機場進行了調研分析，力求客觀了解當前安檢運行效率，為進一步科學制訂運行標準，切實推進安檢提質增效打好基礎。

一、安檢通行效率對航班正常的影響

在堅持“科學評估應該建立在對運行實際情況的分析判斷”的原則下，我局對2016年至今的全部“航班正常管理措施相關數(shù)據(jù)及重點監(jiān)測指標通報”結果進行了比對分析，對全國機場就“安檢通行效率對航班正常的影響”開展了專題調研，選取七個地區(qū)的21個機場進行了數(shù)據(jù)采集和精準分析，既有北、上、廣、深等特大型樞紐機場，也有中、小型支線機場，以及新疆、西藏等高安保等級的機場。從航班正常監(jiān)測數(shù)據(jù)和機場反饋看，安檢通行效率幾乎未對航班正常率產(chǎn)生直接影響。

民航局2016年1月至2017年10月期間每月的“航班正常監(jiān)測數(shù)據(jù)指標”顯示，對吞吐量2000萬以上機場的航班正常率產(chǎn)生較大影響的原因主要是“航空公司”和“天氣”，其他如空管、軍事活動等原因造成的影響均相對較小。同時，根據(jù)《機場放行正常統(tǒng)計表》，“機場”造成的航班延誤問題并不突出，排在“旅客”和“軍事”等原因之后，且“機場”一項就包含了“機場設施故障”“運行信息發(fā)布不及時”等16個子項，“安檢”僅為16項之一，產(chǎn)生的影響微乎其微。據(jù)調研，大部分機場的安檢排隊平均時長均符合《民用運輸機場服務質量》的要求，即國內(nèi)航班95%的旅客等候時間不超過12分鐘，國際航班95%的旅客等候時間不超過10分鐘，但的確有個別機場存在某些高峰時段旅客在安檢現(xiàn)場排隊等待時間稍長的情形（見表1）。

表1 旅客安檢排隊等待時間

雖然部分機場高峰時段旅客排隊時間稍長，但因安檢原因造成航班延誤的案例極少：一是根據(jù)各機場對多個部門的服務質量評比，2016年至2017年因安檢原因延誤登機而引發(fā)的旅客投訴數(shù)量極少。21個機場中，2016年此類投訴事件為0起，2017年至今首都機場發(fā)生此類投訴事件1起，喀什機場發(fā)生1起，均是機長提出“清艙”所致，并非因為安檢現(xiàn)場通行效率低下；二是航空公司也在盡力減少人為原因引發(fā)航班延誤的情形，對于不能及時登機的旅客，航空公司多數(shù)選擇不再等待，關閉艙門按時起飛。此項數(shù)據(jù)和信息反饋表明，安檢未對航班延誤造成直接影響。

二、民航安檢存在的主要問題

雖然從調研結果看，民航安檢未對航班正常率產(chǎn)生直接影響，但認真檢視可以發(fā)現(xiàn)，目前民航安檢在很多方面還存在不足。

（一）資源配置與運輸發(fā)展嚴重失衡

機場建設容量設計和航空運輸?shù)姆骞刃?，是造成運輸高峰期旅客排隊時間較長的重要原因。目前，全國機場普遍存在實際容量接近或超過設計容量的情況，此情形在運行總量大、航班密度大的機場尤為突出。機場在建設過程中，普遍較少考慮為安檢資源預留發(fā)展裕度，安檢通道和安檢資源僅僅滿足最初設計容量，多數(shù)機場實際旅客吞吐量早已超出最高限度。以21個機場為例（見表2），14個機場已經(jīng)達到了超飽和狀態(tài)，其中呼和浩特、長春、哈爾濱、廣州、拉薩、蘭州等城市的機場更是遠超設計容量，剩余7個機場除庫爾勒機場飽和度較低外，也都接近飽和狀態(tài)。

表2 機場設計容量與實際容量統(tǒng)計情況

除機場實際容量飽和外，在實際運營中，機場也時常出現(xiàn)為實現(xiàn)商業(yè)最大化而擠占安檢資源的情況，導致安檢場地狹窄、前后縱深不夠，通行能力不足。此外，航空運輸量具有顯著的“峰谷效應”，即旅客往往在全天某一時段集中大量出港，在其他時段相對勻速均量出港。但機場出于經(jīng)濟效益的考慮，不會按照高峰出港流量來配置保障資源，而僅配置滿足一般運行容量的保障資源，致使高峰時段安檢保障能力不足。安檢人員一方面迫于通行壓力而盡量加快旅客過檢速度，一方面不能放松警惕，必須按照程序和標準執(zhí)行檢查，承擔著雙重壓力，安全裕度被嚴重壓縮。

（二）核心職能與工作實際嚴重偏離

1.從風險壓力看，空防、反恐、追逃、緝毒等多重責任風險致使民航安檢壓力持續(xù)加大，導致安檢通行效率有所降低

國內(nèi)外安全形勢的日趨嚴峻和民航安保要求的不斷提高，對安全檢查工作提出了更高要求。特別是當前民航空防安全工作中明確增加了“安保反恐”的任務，安檢在履行既有職責的基礎上，還增加了“民航反恐”任務，壓力前所未有。例如，2007年，民航安檢開始實施“液態(tài)物品限制措施”，要求液態(tài)物品必須全部取出接受檢查，且單體容器容積不得超過100ml；2008年，民航局發(fā)布“限制攜帶打火機、火柴等火種”措施，因技術手段無法對火種有效探測，安檢環(huán)節(jié)必須花費更多人力和時間逐一排查；2017年初，根據(jù)國家反恐辦要求，民航局又專門部署安檢強化電子類產(chǎn)品的安全檢查以應對電池炸彈的安全風險，除要求電子產(chǎn)品在過檢時必須單獨取出進行目視檢查外，還規(guī)定在特定情形下必須增加痕量爆炸物檢測手段；遇有國家重大安保任務時，民航安檢必須依照民航局“空防威脅響應等級”的要求，加大旅客人身檢查比率和行李開包檢查率。如此種種安保要求客觀上大幅增加了安檢時間。

2.從服務保障看，安檢環(huán)節(jié)的“實化性”與其他服務環(huán)節(jié)的“虛化性”形成鮮明反差，削弱了旅客的“服務獲得感”

航空公司為提升旅客的出行便利度和服務體驗感，越來越趨向網(wǎng)上購票、網(wǎng)上值機、自助值機等流程的“虛擬化”，傳統(tǒng)值機、行李托運環(huán)節(jié)逐漸被電子化、自動化代替，“人對人”的服務感明顯虛化，確實為旅客便利出行提供了更為優(yōu)質的服務。但是，安檢環(huán)節(jié)是客觀存在的風險查控關口，無法借鑒上述做法，而必須讓安檢員直接與旅客發(fā)生接觸；且出于保障安全的目的，必要的檢查手段和流程不可省略，旅客需要花費時間完成整個檢查過程，此種安全服務的“實化性”與運輸服務的“虛化性”在無形中形成鮮明對比，在值機等其他環(huán)節(jié)所費時間明顯縮短的比照下，旅客更加明顯地感覺安檢花費時間太長。但其實，根據(jù)調研統(tǒng)計，全國機場安檢通道高峰時段通過率基本維持在每小時120人至160人之間，每名旅客接受安檢的時間可量化，具體到每個人約為2到5分鐘，結合之前提及的“國內(nèi)航班95%旅客等候時間不超過12分鐘，國際航班95%旅客等候時間不超過10分鐘”的服務要求，安檢排隊時間和檢查時間總和絕大多數(shù)情況下符合運行指標要求，不存在明顯超時超限的情況。

此外，民航安檢所承載的執(zhí)法屬性與服務屬性容易產(chǎn)生矛盾沖突，這也給安檢工作帶來了困境。執(zhí)法性必然要求安檢人員依法辦事，對客貨行郵進行認真全面的檢查，要求被查者無條件配合；服務性則要求安檢工作為旅客提供快捷、便利的過檢服務［2］。對于機場安檢而言，安全應該優(yōu)先于服務，但對于旅客而言，他們更注重的卻是被服務的感受，因此在實際工作中，安檢工作對于安全的追求難免會降低旅客的“服務獲得感”。

3.從服務流程看，旅客對集中服務的容忍度差，客觀上又集中反映在安檢環(huán)節(jié)

實際運行中，民航安檢承受著其他部門直接傳導的壓力。其一，許多航空公司持續(xù)壓縮旅客停止辦理值機手續(xù)時間（從以前的60分鐘普遍壓縮到30或40分鐘），更多旅客選擇較晚到達機場，留給安檢的時間極其有限，這與國外要求旅客提前2個小時抵達機場形成鮮明對比。且由于機場建設格局原因，旅客在過完安檢后，步行至登機口仍需要一定時間，尤其在大型機場，這段路程會花費較多的時間。如果將一名旅客登機前的全部耗時分為三個階段：A階段為旅客進入候機樓辦理值機手續(xù)至安檢前（包括排隊辦理登機牌、辦理行李打包托運、接受托運行李安檢等）的時間，B階段為旅客安檢排隊和安檢時間，C階段為旅客安檢后走向登機口的時間，則如表3所示，在實際運行中，B階段安檢排隊和檢查時間總和沒有明顯超過A、C兩階段耗時。尤其在高峰時段，旅客在進入候機樓后排隊辦理值機、托運等手續(xù)所花費的時間比安檢時間更長。事實上，針對通行壓力大的情況，各機場安檢部門已盡力推出多項舉措，包括設置晚到旅客通道、制作提醒標識、待檢大廳設置專人引導等，已在很大程度上為急客提供了便利；但由于安檢是旅客登機前的最后一道“服務實化性”環(huán)節(jié)，因此旅客的時間緊迫感更為突出。其二，由于辦理行李托運要排隊，行李交運后可能遭遇運輸差錯、破損、丟失，以及特大型樞紐機場提取行李等候時間過長等多種原因，有相當一部分旅客對托運行李的服務不認可，選擇不托運，寧可手提行李過檢、登機，這就增加了安檢環(huán)節(jié)的查驗量和安檢員的勞動強度。

（三）技術水平與保障需求嚴重脫節(jié)

從安檢技術手段上看，投入不足、技術落后、設備陳舊等因素也對通行效率造成了制約。我局始終高度關注安檢機構使用更高新的技術設備以提升安檢效能，全系統(tǒng)安檢流程和安檢設備運行情況總體趨穩(wěn)。但目前民航安檢所使用的大多仍然是傳統(tǒng)技術安檢設備，先進技術設備選用比例較低。造成這種情況的原因，一是我國國內(nèi)安全形勢總體平穩(wěn)，盡管也發(fā)生過“3·07”、“6·29”、“7·26”等暴恐和個人極端事件，但它們往往被看作“黑天鵝”事件，未能引起人們的高度關注，企業(yè)提高安檢防范技術能力的需求并不十分迫切。二是先進技術安檢設備的采購價格和運行費用較高，企業(yè)迫于經(jīng)營壓力，多數(shù)在安檢設備選型使用上仍然傾向于傳統(tǒng)、低價的設備。三是我國安檢與國外安檢價值底線存在差異，歐美等國家民航安檢查控的對象是爆炸物，而我國民航安檢查控的對象除了爆炸物、槍彈、刀具等重點危險物品之外，還包括液態(tài)、火種等大量禁限帶生活物品，以及毒品等其他類別的違禁物品，可謂品種繁多。因此，用傳統(tǒng)設備探測種類多樣的危險違禁物品，探測能力相對較弱，探測速度必然放慢，需要在安檢流程中設置更多手段來查漏補缺，而這樣又會對安檢通行效率造成一定影響。

表3 旅客三個主要時段的耗時統(tǒng)計

三、提升民用航空安檢效能的建議

（一）以穩(wěn)為先守底線

安檢工作始終是民航保障空防安全和反恐防范的關鍵核心，而且直接關系人民生命財產(chǎn)安全和滿意需求的體驗，政策性非常強。應當按照民航局“穩(wěn)中求進”的總基調，始終堅持“穩(wěn)中求進、以穩(wěn)為先”的原則，堅決落實民航局“嚴”字當頭工作要求，在制度上、標準上嚴格執(zhí)行安全標準毫不放松，特別是針對當前全行業(yè)旅客流量大、航班運行密度高的情況，更是要堅持安全底線不動搖。一是要堅持做好“四個嚴禁”，即嚴禁安檢通道人員配備不達標開通道，嚴禁安檢通道設備檢測不合格開通道，嚴禁安檢通道人員資質能力不達標上崗位，嚴禁安檢通道小時通過率超出行業(yè)標準要求，確保安檢工作在安全裕度內(nèi)運行；二是要建立安檢安全保障能力評估制度，評估安檢人員、安檢通道數(shù)量、安檢高峰時段保障能力，確定安全運行能力上限，堅決防止出現(xiàn)迫于通行壓力而犧牲安檢質量、給空防安全造成隱患的情況。

（二）穩(wěn)中求進謀發(fā)展

民航安檢部門應加強與運輸、運控、空管等部門的協(xié)調合作，研究建立民航空防安全保障能力科學評估制度和考核體系，將安檢保障能力評估作為關鍵性指標，指導各地區(qū)管理局、監(jiān)管局實現(xiàn)對轄區(qū)機場安檢保障能力的動態(tài)評估和監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)機場高峰時段旅客流量超過安檢高峰時段保障能力上限，就要立即采取有效措施降低旅客流量；要堅持落實“兩掛鉤”制度，即安檢安全保障能力與運輸機場使用許可相掛鉤，安檢高峰時段保障能力與運輸機場航班起降架次相掛鉤；要將“兩掛鉤”作為民用運輸機場增加航班、評估高峰時段機場綜合保障能力的重要依據(jù)，必要時實行一票否決。通過評估、考核、掛鉤，督促企業(yè)做好安檢人員配備、薪酬管理、工時制度、安檢通道資源匹配等方面的工作，在提升安全裕度的前提下穩(wěn)步發(fā)展。

（三）固本強基提質量

一是調整引導安檢回歸原本職能，剝離安檢部門承擔的分外職責任務，減輕安檢環(huán)節(jié)的額外負擔，讓安檢一線員工能夠集中精力履行好對旅客人身及手提行李物品檢查的專項職責，把檢查重點集中到直接危害空防安全的爆炸物、易燃易爆物品和槍支、管制刀具等危險品上，對生活用品的危害性進行科學評估和適當放松管制，充分體現(xiàn)科學安檢、人文安檢理念，以實際體驗來提高旅客的安全感和滿意度。

二是在民航局層面建立安檢新技術創(chuàng)新及應用研究專項機制，由規(guī)劃司、人教司、公安局、航科院、二所等多部門共同參與，積極探索推進民航安檢新模式，從受檢對象、技術運用、流程設置、風險評估等多方面著手開展試驗，掌握一線實際運行數(shù)據(jù)，科學研究建立新型安檢模式，幫助、指導機場升級優(yōu)化現(xiàn)有安檢流程，切實為安檢提質增效提供技術支持。

（四）政策松綁釋效能

一是研究制定差異化的安檢政策，釋放安檢管理效能，針對不同地區(qū)、不同季節(jié)、不同技術設備、不同人員配置、不同通道建設、不同過檢對象等，采取不同的通過率、人員配備、補貼額度等標準和政策，在保證安全標準不降低的前提下，賦予機場管理機構和安檢部門更大的自由度，提高企業(yè)自主選擇增效方式的積極性。

二是配套制定與新一代安檢政策相適應的監(jiān)管政策，調整監(jiān)管方式、創(chuàng)新監(jiān)管機制，按照企業(yè)自主選擇的方式實施針對性的監(jiān)管，以企業(yè)自查為主，為企業(yè)自查和申報建立誠信管理檔案，與從嚴監(jiān)管、堅持誠信紅線相契合。

（五）經(jīng)濟杠桿促升級

發(fā)揮好現(xiàn)有差異化的專項資金補貼政策，爭取安全新技術專項資金支持或安全投入稅收減免支持，用經(jīng)濟杠桿刺激和提高企業(yè)引入新技術、新設備的積極性，進一步推進安檢新技術、新流程的運用，引導機場加快引入人臉識別自助閘機、毫米波人體成像、雙視角X射線、手提行李CT檢查等新技術設備，切實提升安檢技術設備水平，與新一代安檢流程設計相配套，解決技術設備落后、過分依賴人力的問題。通過提升技術水平，緩解安檢員超負荷的勞動強度，最大限度地避免人為差錯的發(fā)生。

（六）文化建設強管理

安檢責任重、強度高、壓力大，具有“萬無一失、一失全無”的“末端效應”，在實際工作中出現(xiàn)了安檢員流失嚴重的現(xiàn)象，給隊伍管理帶來了很大難度。以前，機場安檢是熱門職業(yè)，年輕的本科、大專畢業(yè)生報考熱情很高，現(xiàn)在完全倒掛，招錄門檻一再降低，招生效果仍不佳。而且受待遇保障等因素的影響，民航安檢員向鐵路、地鐵等行業(yè)流動的情形越來越多。因此，應進一步加強安檢文化建設，保障待遇、規(guī)范管理、提升技術、強化培訓、樹立典型、打造品牌，推動安檢隊伍職業(yè)化、規(guī)范化、準軍事化良性發(fā)展，切實提高安檢隊伍的集體凝聚力、職業(yè)榮譽感、工作責任心和能力自信心。

參考文獻：

［1］邱琳雁.關于如何提高民航安檢服務質量的探索與研究［J］.學術論壇，2013（6）：244-245.

［2］程晉云，徐楊.對國內(nèi)民航機場案件管理模式的思考［J］.中國公共安全（學術版），2016（2）：41-44.