解決政務(wù)服務(wù)信息孤島的技術(shù)路徑探究

陳宏曉

在大數(shù)據(jù)不斷發(fā)展的今天，信息孤島已是阻礙電子政務(wù)發(fā)展的最大障礙，也是電子政務(wù)信息整合和共享所要重點(diǎn)解決的難題之一。

目前，信息孤島主要存在國(guó)家部委統(tǒng)一建設(shè)系統(tǒng)、省級(jí)部門統(tǒng)一建設(shè)系統(tǒng)、市級(jí)部門統(tǒng)一建設(shè)系統(tǒng)、區(qū)縣市統(tǒng)一建設(shè)系統(tǒng)的四種形式。雖然建設(shè)形式只有四種，但應(yīng)用情況卻很復(fù)雜。以省級(jí)部門統(tǒng)一建設(shè)系統(tǒng)為例，就可能存在以下應(yīng)用情況：省級(jí)部門統(tǒng)一開發(fā)，全省統(tǒng)一使用，數(shù)據(jù)由省級(jí)管理；省級(jí)部門統(tǒng)一開發(fā)，全省統(tǒng)一使用，省市兩級(jí)分級(jí)部署，數(shù)據(jù)由省市兩級(jí)分別管理；省級(jí)部門統(tǒng)一開發(fā)，省級(jí)權(quán)力下放到市縣，市縣使用，數(shù)據(jù)由省級(jí)管理；省級(jí)統(tǒng)一開發(fā)，省級(jí)權(quán)力下放到市縣，市縣使用，數(shù)據(jù)由省、市兩級(jí)分別管理等多種應(yīng)用情況。

要解決信息孤島問題，其關(guān)鍵點(diǎn)不在于信息系統(tǒng)是由誰(shuí)來建設(shè)，而是數(shù)據(jù)在哪個(gè)環(huán)節(jié)上能夠獲取。即使是國(guó)家部委統(tǒng)一建設(shè)系統(tǒng)，如果在市級(jí)相應(yīng)部門能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)落地，那么這個(gè)信息孤島就可以在市級(jí)層面實(shí)現(xiàn)打通，而不需要市級(jí)層面向國(guó)家部委系統(tǒng)要數(shù)據(jù)。解決信息孤島需要自上而下地解決，層級(jí)越高、解決力度越大，效果就越明顯。

要解決信息孤島問題，首先要清楚打破信息孤島要達(dá)到的目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)的效果是什么，不同工作目標(biāo)采取的方法和途徑都不盡相同。實(shí)際工作中，我們可以將解決信息孤島歸納為三個(gè)階段。

階段一：通過打破信息孤島，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)管，使政府權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

隨著大量權(quán)力的取消或逐級(jí)下放，對(duì)這些權(quán)力的監(jiān)管就變得尤為重要。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，可以采取數(shù)據(jù)交換方式對(duì)接部門辦事系統(tǒng)（見圖1），獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)管。

實(shí)現(xiàn)方式：首先是建設(shè)統(tǒng)一的權(quán)力事項(xiàng)庫(kù)。在權(quán)力事項(xiàng)庫(kù)中建立統(tǒng)一權(quán)力目錄、統(tǒng)一編碼，規(guī)范事項(xiàng)名稱、法律依據(jù)、流程環(huán)節(jié)、承諾時(shí)限、辦理人員、辦事職能等要素，將部門權(quán)力統(tǒng)一納入“權(quán)力籠子”。

其次是建立統(tǒng)一的權(quán)力運(yùn)行或監(jiān)察系統(tǒng)。按照權(quán)力事項(xiàng)庫(kù)的權(quán)力編碼、事項(xiàng)名稱、流程環(huán)節(jié)等要素建立全辦事流程的運(yùn)行系統(tǒng)或監(jiān)管系統(tǒng)。

第三是建立全區(qū)域范圍的數(shù)據(jù)交換平臺(tái)。制定統(tǒng)一的交換標(biāo)準(zhǔn)，在各部門辦事系統(tǒng)前部署交換前置機(jī)。

第四是各部門要遵照權(quán)力事項(xiàng)庫(kù)的權(quán)力編碼、事項(xiàng)名稱、流程環(huán)節(jié)等要素，按照交換標(biāo)準(zhǔn)，將本部門權(quán)力行使的全過程數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，實(shí)時(shí)交換給權(quán)力運(yùn)行或監(jiān)察系統(tǒng)。

第五是權(quán)力運(yùn)行或監(jiān)察系統(tǒng)接收到各部門的全過程數(shù)據(jù)后，通過與權(quán)力事項(xiàng)庫(kù)的數(shù)據(jù)比對(duì)，發(fā)現(xiàn)各部門權(quán)力行使過程中存在的問題，如發(fā)現(xiàn)部門沒有按照對(duì)外承諾時(shí)限完成辦事業(yè)務(wù)時(shí)，會(huì)對(duì)該部門發(fā)起紅牌進(jìn)行警告。

階段二：通過打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)部門之間數(shù)據(jù)共享，減少群眾不必要的證明材料。

實(shí)現(xiàn)方式：首先要構(gòu)建本區(qū)域內(nèi)的政務(wù)信息資源目錄體系。按照《政務(wù)信息資源目錄體系》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，依托統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建覆蓋本區(qū)域內(nèi)的多級(jí)政務(wù)信息資源目錄體系，形成政務(wù)信息資源物理分散、邏輯集中的信息共享模式。

其次是建設(shè)政務(wù)信息資源共享交換平臺(tái)。按照前置庫(kù)和數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)相結(jié)合的交換方式，把各級(jí)政府部門的數(shù)據(jù)資源，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范格式交換到政務(wù)信息資源目錄體系中，逐步形成區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)資源中心。各級(jí)政府部門根據(jù)區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)資源中心歸集的數(shù)據(jù)資源，按照業(yè)務(wù)需求通過政務(wù)信息資源共享交換平臺(tái)將數(shù)據(jù)資源應(yīng)用到業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)即時(shí)調(diào)用、數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)落地、數(shù)據(jù)再封裝等需求。

第三是建設(shè)政務(wù)信息資源接口管理平臺(tái)。根據(jù)各級(jí)政府部門之間的特定應(yīng)用，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)的數(shù)據(jù)接口管理平臺(tái)。按照統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)提供特定部門之間、特定場(chǎng)景的專題數(shù)據(jù)的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)接口數(shù)據(jù)服務(wù)，減少數(shù)據(jù)資源中心數(shù)據(jù)清洗、比對(duì)、整理環(huán)節(jié)，提高數(shù)據(jù)的即時(shí)性和高質(zhì)量全集歸集。同時(shí)對(duì)所有數(shù)據(jù)接口進(jìn)行統(tǒng)一接入、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一監(jiān)控。

應(yīng)用案例：根據(jù)圖2所示，部門1、2、3分別把本部門數(shù)據(jù)A、B、C、a、b、c、1、2、3歸集到在區(qū)域數(shù)據(jù)資源中心。群眾到部門3辦事需要提供A、b、1、Ⅰ、①材料，其中A、b材料可以通過政務(wù)信息資源共享交換平臺(tái)從區(qū)域數(shù)據(jù)中心獲取，1材料從部門3內(nèi)部獲取，Ⅰ是用戶自行填報(bào)，①材料需對(duì)部門2的a、b材料進(jìn)行重新封裝形成專題數(shù)據(jù)。由于區(qū)域數(shù)據(jù)中心無(wú)法提供這個(gè)數(shù)據(jù)，因此由部門2將a、b材料加工后，定制開發(fā)數(shù)據(jù)接口，由區(qū)域接口管理平臺(tái)通過點(diǎn)對(duì)點(diǎn)數(shù)據(jù)接口方式提供給部門3。在該案例中，通過數(shù)據(jù)共享群眾到部門3辦事所需的5份材料可以減少到1份。

階段三：通過打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)部門之間業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)，使群眾辦事從找部門轉(zhuǎn)變?yōu)檎艺耙淮笆芾怼薄?/p>

群眾和企業(yè)眼中辦理的“一件事情”，比如群眾辦理不動(dòng)產(chǎn)登記證、企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目，需涉及多個(gè)政府部門，對(duì)群眾和企業(yè)而言，他們并不關(guān)心政府內(nèi)部如何流轉(zhuǎn)，經(jīng)過了多少個(gè)部門和多少個(gè)審批環(huán)節(jié)，他們只關(guān)心能不能馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦。

實(shí)現(xiàn)方式：首先需建立辦事業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。把涉及多個(gè)部門的“一件事”，按照群眾和企業(yè)“一次遞交、分別辦理、統(tǒng)一出件”的辦理標(biāo)準(zhǔn)，依法梳理、整合、再造審批流程，規(guī)范受理范圍、申請(qǐng)條件、申請(qǐng)材料、辦理時(shí)限等要素內(nèi)容，建立“一件事”聯(lián)合審批的全流程配套規(guī)則。

其次是建設(shè)統(tǒng)一受理平臺(tái)。

實(shí)現(xiàn)流程：第一步，群眾和企業(yè)通過網(wǎng)站或到物理大廳提交“一件事”辦理所需的全部資料到統(tǒng)一受理平臺(tái)。統(tǒng)一受理平臺(tái)將申報(bào)材料中的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)寫入統(tǒng)一文件服務(wù)器（數(shù)據(jù)共享平臺(tái)提供），同時(shí)向數(shù)據(jù)共享平臺(tái)提取該事項(xiàng)所需的相關(guān)部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，并向“一件事”相關(guān)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)推送申報(bào)數(shù)據(jù)。第二步，相關(guān)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)根據(jù)收到的申報(bào)信息，到統(tǒng)一文件服務(wù)器中獲取申請(qǐng)材料中的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)共享平臺(tái)提供的相關(guān)部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，開展事項(xiàng)辦理。相關(guān)部門在各自業(yè)務(wù)系統(tǒng)的辦理過程和辦理結(jié)果數(shù)據(jù)，都會(huì)及時(shí)反饋到數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，并在統(tǒng)一受理平臺(tái)體現(xiàn)。按照統(tǒng)一受理平臺(tái)配置的聯(lián)辦事項(xiàng)流程，最終由“一件事”牽頭部門C根據(jù)其他部門辦理結(jié)果，對(duì)該事項(xiàng)進(jìn)行最終辦結(jié)。第三步，最終辦結(jié)數(shù)據(jù)都傳遞到統(tǒng)一受理平臺(tái)。群眾和企業(yè)通過網(wǎng)站或到物理大廳跟蹤事項(xiàng)辦理情況并獲取辦理結(jié)果。

系統(tǒng)架構(gòu)：系統(tǒng)由接入層、應(yīng)用層、應(yīng)用支撐層、基礎(chǔ)設(shè)施層以及統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、統(tǒng)一安全保障體系組成。接入層包括大屏、計(jì)算機(jī)、手機(jī)、微信、便民終端、電視終端、門戶、短信、微博、網(wǎng)站等，直接面向政府部門、公共服務(wù)部門、個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、開發(fā)者。應(yīng)用層包括統(tǒng)一受理平臺(tái)、權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)、電子證照系統(tǒng)、權(quán)力事項(xiàng)庫(kù)、電子檔案系統(tǒng)、電子監(jiān)察系統(tǒng)、電子簽章系統(tǒng)、統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)、公共支付系統(tǒng)等相關(guān)應(yīng)用。應(yīng)用支撐層包括軟件基礎(chǔ)云服務(wù)平臺(tái)，需求定制擴(kuò)展應(yīng)用快速構(gòu)建服務(wù)，數(shù)據(jù)共享平臺(tái)服務(wù)接入標(biāo)準(zhǔn)化，其他軟件設(shè)施等。基礎(chǔ)設(shè)施層包括數(shù)據(jù)存儲(chǔ)服務(wù)，計(jì)算服務(wù) 、負(fù)載均衡、備份服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。

基于統(tǒng)一受理平臺(tái)打通部門自建系統(tǒng)：統(tǒng)一受理平臺(tái)采用“受理和辦理”相分離模式將各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)承擔(dān)的申請(qǐng)、受理、辦理、反饋四個(gè)環(huán)節(jié)分離出來，統(tǒng)一整合到統(tǒng)一受理平臺(tái)，形成統(tǒng)一受理平臺(tái)申請(qǐng)、受理，部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)集中辦理，統(tǒng)一受理平臺(tái)辦結(jié)、反饋的業(yè)務(wù)辦理模式。

按照“受辦分離”模式，統(tǒng)一受理平臺(tái)作為群眾和企業(yè)到政府辦事的唯一入口，負(fù)責(zé)統(tǒng)一獲取群眾和企業(yè)辦事的申請(qǐng)數(shù)據(jù)；根據(jù)辦事涉及的部門，統(tǒng)一受理平臺(tái)將申請(qǐng)數(shù)據(jù)分發(fā)到相關(guān)部門；相關(guān)部門辦結(jié)后再通過統(tǒng)一受理平臺(tái)將結(jié)果數(shù)據(jù)傳遞給群眾和企業(yè)。在這個(gè)系統(tǒng)架構(gòu)中，統(tǒng)一受理平臺(tái)起到了數(shù)據(jù)交換路由的橋梁作用。

通過統(tǒng)一受理平臺(tái)可以聯(lián)通各級(jí)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，打通部門之間的數(shù)據(jù)鏈路，實(shí)現(xiàn)部門辦事業(yè)務(wù)的聯(lián)合審批、并聯(lián)審批、多級(jí)聯(lián)審等功能。按照統(tǒng)一接入規(guī)范，各級(jí)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)需調(diào)通與統(tǒng)一受理平臺(tái)的收件分發(fā)、受理、補(bǔ)正補(bǔ)齊開始、補(bǔ)正補(bǔ)齊結(jié)束、特別程序開始、特別程序結(jié)束、辦結(jié)等7個(gè)接口，實(shí)現(xiàn)與統(tǒng)一受理平臺(tái)的全面數(shù)據(jù)對(duì)接。

基于統(tǒng)一受理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)同城通辦、異地辦：在統(tǒng)一受理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了與各級(jí)業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)打通的基礎(chǔ)上，群眾和企業(yè)可按照窗口服務(wù)范圍，結(jié)合自身實(shí)際，選擇離自己工作、生活較近的窗口或通過網(wǎng)絡(luò)以及快遞方式，就近就便提出申請(qǐng)。事項(xiàng)受理部門和實(shí)際辦理部門按照“審批權(quán)屬不變、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)流轉(zhuǎn)、批件快遞送達(dá)”模式進(jìn)行內(nèi)部流轉(zhuǎn)，并將辦理結(jié)果告知群眾和企業(yè)。

如，戶籍在某區(qū)的群眾到就近的村便民服務(wù)點(diǎn)將申請(qǐng)材料進(jìn)行遞交，通過統(tǒng)一受理平臺(tái)從村節(jié)點(diǎn)——街道節(jié)點(diǎn)——縣級(jí)平臺(tái)——區(qū)級(jí)平臺(tái)，將申請(qǐng)數(shù)據(jù)遞交到區(qū)相關(guān)部門，該部門受理并辦理后將辦結(jié)數(shù)據(jù)再原路返回，或者通過快遞送達(dá)方式將辦結(jié)結(jié)果送達(dá)辦事申請(qǐng)人。

基于統(tǒng)一受理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)“一事聯(lián)辦、一表申請(qǐng)”：涉及多部門的聯(lián)辦事項(xiàng)，申請(qǐng)資料多、表格多，群眾搞不清、弄不明，往往導(dǎo)致有遺漏、反復(fù)跑。通過統(tǒng)一受理平臺(tái)，將多部門申報(bào)材料進(jìn)行整合去重，梳理形成一份涵蓋所有相關(guān)審批部門信息但不重復(fù)的申請(qǐng)總表，將多部門的“多表制申請(qǐng)”為“一表制申請(qǐng)”，申請(qǐng)人在申請(qǐng)過程中只需要填寫一張綜合申請(qǐng)表、提供一套申請(qǐng)材料。

申請(qǐng)人通過統(tǒng)一受理平臺(tái)遞交的綜合申請(qǐng)表和申報(bào)材料，根據(jù)各部門的業(yè)務(wù)需求，一張綜合申請(qǐng)表里的各數(shù)據(jù)字段被拆成各部門所需的數(shù)據(jù)字段，并分別封裝成各部門的申報(bào)表，實(shí)現(xiàn)“一表拆多表”；一套申報(bào)材料里的各種材料被拆成各部門所需的申報(bào)材料，實(shí)現(xiàn)材料分拆。

各部門收到所需的申請(qǐng)表和申請(qǐng)材料后進(jìn)行辦理審批，其中涉及部門之間前后置審批時(shí)，可以通過統(tǒng)一受理平臺(tái)獲取相關(guān)部門的審批結(jié)果，而無(wú)需申請(qǐng)人再提供；涉及部門之間聯(lián)合審批、多級(jí)審批的情況，可以通過統(tǒng)一受理平臺(tái)發(fā)起關(guān)聯(lián)審批或多級(jí)審批；涉及部門聯(lián)合踏勘的情況，可以通過統(tǒng)一受理平臺(tái)由牽頭部門向相關(guān)部門發(fā)起聯(lián)合踏勘請(qǐng)求，完成踏勘工作，最終由“一件事”的牽頭部門將辦事結(jié)果反饋給統(tǒng)一受理平臺(tái)，再由統(tǒng)一受理平臺(tái)將辦結(jié)結(jié)果反饋給申請(qǐng)人，實(shí)現(xiàn)“一窗受理、一表申請(qǐng)、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、限時(shí)辦結(jié)”的聯(lián)合審批模式。

（作者單位：浙江省寧波市委市政府電子政務(wù)辦公室）