雄安新區(qū)對(duì)京津冀公共安全協(xié)同能力影響及對(duì)策分析

陳長(zhǎng)坤，許麗麗，趙冬月，陳 杰

(中南大學(xué) 土木工程學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410075)

隨著城市化進(jìn)程加快，大規(guī)模突發(fā)事件對(duì)相鄰城市之間的影響逐漸加深，而當(dāng)前城市群在應(yīng)對(duì)跨區(qū)域突發(fā)事件時(shí)，在區(qū)域協(xié)同應(yīng)急方面還存在不足。尤其是作為中國(guó)“首都圈”的京津冀城市群，其戰(zhàn)略地位顯著，安全問(wèn)題尤為重要。為疏解北京非首都功能，促進(jìn)京津冀一體化協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略向前推進(jìn)，2017年我國(guó)在京津冀腹地設(shè)立了雄安新區(qū)，其與京津冀城市群之間的協(xié)同關(guān)系成為當(dāng)下研究的熱點(diǎn)話題。

在區(qū)域聯(lián)系愈加緊密的當(dāng)今社會(huì)，城市群跨區(qū)域公共安全協(xié)同一直是學(xué)術(shù)界重點(diǎn)關(guān)注的課題，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)此開(kāi)展了大量研究：如金磊等[1]總結(jié)了城市減災(zāi)現(xiàn)狀及城市將向著城市群發(fā)展的趨勢(shì)，認(rèn)為城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系對(duì)提高應(yīng)急管理水平，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展有重要意義；高孟潭[2]首次從城市群的角度對(duì)地震災(zāi)害特點(diǎn)以及相應(yīng)的防震減災(zāi)策略進(jìn)行了系統(tǒng)性的討論，提出了城市群層面的地震災(zāi)害研究重點(diǎn)；林琿等[3]基于城市GIS和跨組織協(xié)作理論，結(jié)合中國(guó)城市群管制實(shí)況，提出了城市群GIS概念，探討了其在環(huán)境保護(hù)、跨域?yàn)?zāi)害管理等方面的特點(diǎn)及作用；莫靖龍等[4]以長(zhǎng)株潭城市群為例，研究了城市群災(zāi)害應(yīng)急管理能力，并運(yùn)用層次分析法評(píng)估了城市群綜合應(yīng)急能力；曹杰等[5]首次以城市群應(yīng)急為主體，提出了基于城市群的應(yīng)急資源協(xié)調(diào)的定量化表達(dá)模型；李成兵等[6]基于復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)理論，以復(fù)合的全新視角，探索了城市群交通網(wǎng)絡(luò)的脆弱性；TUFEKCI[7]在針對(duì)颶風(fēng)災(zāi)害提出構(gòu)建區(qū)域救援決策系統(tǒng)時(shí)，最早提出了城市群協(xié)同應(yīng)急的想法；BLACKSTONE等[8]通過(guò)分析城市群災(zāi)害治理效果不顯著的原因，提出了一種強(qiáng)化個(gè)人和志愿者能力的城市群區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)對(duì)新方法。以上研究成果開(kāi)拓了城市群協(xié)同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的理論視野，豐富了區(qū)域協(xié)同應(yīng)急的方法和技術(shù)，但發(fā)展新區(qū)以支持城市群公共安全協(xié)同作為一個(gè)新的課題，這方面的研究還存在不足；而以雄安新區(qū)和京津冀為典型案例來(lái)梳理當(dāng)前城市群公共安全協(xié)同的現(xiàn)狀，分析協(xié)同體制存在的問(wèn)題，并進(jìn)一步探尋新區(qū)在促進(jìn)公共安全協(xié)同能力中的作用，將能夠?yàn)榻窈蟪鞘腥汗舶踩珔f(xié)同能力和水平的提升提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

在現(xiàn)有文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，筆者將對(duì)京津冀城市群公共安全協(xié)同管理的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，探究雄安新區(qū)對(duì)京津冀城市群公共安全協(xié)同管理現(xiàn)狀的影響，從而為雄安新區(qū)在未來(lái)發(fā)展建設(shè)中的安全體系規(guī)劃提出對(duì)策建議，以期為雄安新區(qū)和京津冀的公共安全協(xié)同發(fā)展提供理論參考。

1 京津冀城市群公共安全協(xié)同管理體系現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，京津冀聯(lián)系愈加緊密，潛在風(fēng)險(xiǎn)也隨著人口、資源的轉(zhuǎn)移在城市之間不斷流動(dòng)，致使公共安全成為京津冀一體化過(guò)程中的重要問(wèn)題[9-11]。為此，圍繞城市群跨區(qū)域公共安全協(xié)同，京津冀三地開(kāi)展了緊密的溝通合作。筆者通過(guò)整合現(xiàn)有資料[12-17]，結(jié)合“一案三制”梳理并分析了當(dāng)前京津冀公共安全協(xié)同管理體系架構(gòu)，如圖1所示。

從圖1可以看出:在公共安全協(xié)同管理體制層面，京津冀地區(qū)主要依托于國(guó)家級(jí)的應(yīng)急管理體制，解決并領(lǐng)導(dǎo)三地協(xié)同組織結(jié)構(gòu)及權(quán)力分配關(guān)系，處理公共安全事件或進(jìn)行聯(lián)合行動(dòng)；在公共安全協(xié)同管理機(jī)制方面，以京津冀聯(lián)席會(huì)議為主要形式，分災(zāi)種、按部門處理突發(fā)事件，并在三地相關(guān)部門之間建立了聯(lián)合預(yù)警、信息共享、指揮協(xié)調(diào)、協(xié)同演練等機(jī)制，一方面通過(guò)協(xié)同演練為京津冀應(yīng)急協(xié)同法律制度及預(yù)案的制定提供理論指導(dǎo)，另一方面根據(jù)制定的法律和預(yù)案通過(guò)演練將體系中存在的問(wèn)題進(jìn)行反饋，以促進(jìn)協(xié)同管理體制機(jī)制的改進(jìn)。

圖1 京津冀公共安全協(xié)同管理體系分析

2014年，國(guó)務(wù)院成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，使得京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2014年以來(lái)京津冀完成制定并已形成的公共安全協(xié)同方面的主要政策文件及相關(guān)合作成果如表1所示。由表1可知，《京津冀協(xié)同應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難工作綱要》等文件的出臺(tái)，明確了京津冀公共安全協(xié)同體制是依托于應(yīng)急管理“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的原則設(shè)立的；在此體制的領(lǐng)導(dǎo)下，針對(duì)近年來(lái)發(fā)生的主要事故災(zāi)害，京津冀政府頒布了《京津冀應(yīng)急廣播聯(lián)盟戰(zhàn)略合作協(xié)議》《京津冀協(xié)同應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難工作綱要》等文件，并確立了京津冀以聯(lián)席會(huì)議為主要合作模式的協(xié)同機(jī)制，共同對(duì)區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件進(jìn)行商榷；在立法方面，目前有關(guān)京津冀公共安全協(xié)同綜合減災(zāi)的法律還較少，多為各地針對(duì)具體災(zāi)害的相關(guān)法律條例，如《北京市大氣污染防治條例》《河北省大氣污染防治條例》等，且缺少對(duì)信息互通、資源共享平臺(tái)建設(shè)等的法律要求；在預(yù)案制定上，也缺乏一套系統(tǒng)的總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案和現(xiàn)場(chǎng)處置方案來(lái)支撐京津冀公共安全協(xié)同體系的運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展。

表1 京津冀公共安全協(xié)同管理“一案三制”

通過(guò)上述對(duì)京津冀公共安全協(xié)同管理現(xiàn)狀的分析可以看出，目前該體系仍存在一些不足，制約了城市群協(xié)同應(yīng)急的發(fā)展速度。主要表現(xiàn)為以下3個(gè)方面。

(1)公共安全協(xié)同管理主體層級(jí)單一化。京津冀公共安全協(xié)同體系雖已具備較為完善的頂層設(shè)計(jì)理念，保障了公共安全決策層的功能完整，但指揮層之下的具體應(yīng)用層面多為各部門、區(qū)縣之間關(guān)于某一類災(zāi)害的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，主體層級(jí)單一。此外，京津冀城市群之間缺乏實(shí)質(zhì)性的協(xié)同救援機(jī)制，聯(lián)席會(huì)議、合作交流形式居多，雖就公共安全事件簽署了多項(xiàng)合作協(xié)議，但協(xié)同主體、方式及具體流程尚不明確。

(2)現(xiàn)有協(xié)同應(yīng)對(duì)機(jī)制指向性較強(qiáng)，缺乏普適性、長(zhǎng)期性。“弱化災(zāi)種定向，強(qiáng)化指揮通用”，建設(shè)普適性、具備通用指揮程序的安全管理機(jī)制是公共安全設(shè)計(jì)中應(yīng)遵循的重要原則。三地已簽訂的公共安全協(xié)同治理協(xié)議中，大多是針對(duì)具體災(zāi)種，且這些災(zāi)害在京津冀歷史上已發(fā)生過(guò)。這就暴露了安全管理機(jī)制建設(shè)中“輕預(yù)防、重事后”的現(xiàn)狀，一旦發(fā)生該領(lǐng)域從未出現(xiàn)的突發(fā)事件，現(xiàn)有安全管理體系便會(huì)出現(xiàn)紊亂。

(3)缺乏信息溝通共享平臺(tái)，資源優(yōu)化配置率低。資源優(yōu)化配置是公共安全管理的關(guān)鍵問(wèn)題，在公共安全事件的處置中，充分了解資源狀況，可以為指揮者提供決策支持，從而采取措施控制事態(tài)發(fā)展。然而在京津冀目前安全協(xié)同管理體系的建設(shè)中，三地信息共享平臺(tái)還未實(shí)現(xiàn)信息的完全互通，且區(qū)域部門橫向之間的壁壘尚未打通，導(dǎo)致在事件處置時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)資源配置因信息不通而失靈的情況。

2 雄安新區(qū)對(duì)京津冀公共安全協(xié)同現(xiàn)狀的影響分析

雄安新區(qū)地理位置及發(fā)展定位的特殊性，使其在一定程度上會(huì)改變京津冀公共安全協(xié)同現(xiàn)狀。根據(jù)對(duì)京津冀公共安全協(xié)同管理體系架構(gòu)的整理，雄安新區(qū)的設(shè)立對(duì)京津冀公共安全現(xiàn)有協(xié)同模式的影響可表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

(1)對(duì)京津冀公共安全協(xié)同體系的重構(gòu)。從地理位置及政治地位來(lái)看，雄安新區(qū)身處京津冀腹地之上，且作為國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展建設(shè)的內(nèi)陸新區(qū)，其未來(lái)體系規(guī)劃與京津冀基礎(chǔ)建設(shè)現(xiàn)狀密切相關(guān)，尤其是在城市群公共安全協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，雄安新區(qū)的安全建設(shè)也將會(huì)放在城市規(guī)劃的首要地位，且會(huì)與京津冀協(xié)同現(xiàn)狀緊密結(jié)合，共同應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)重大危險(xiǎn)源及常見(jiàn)災(zāi)害事故，打造京津冀與雄安新區(qū)之間的安全協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建京津冀城市群公共安全協(xié)同新體系，形成京津冀協(xié)同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的新局面。

(2)對(duì)京津冀交通布局及應(yīng)急物資運(yùn)輸?shù)膬?yōu)化。雄安新區(qū)距北京、天津各100 km左右，東西兩側(cè)均有高速公路、鐵路等運(yùn)輸線路，交通便捷。為完成雄安“新增長(zhǎng)極”的政策要求，交通建設(shè)勢(shì)必會(huì)放在新區(qū)發(fā)展建設(shè)的優(yōu)先地位。因此，未來(lái)在雄安新區(qū)和京津冀三地之間將會(huì)形成強(qiáng)大的陸空交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，不僅會(huì)縮短各地之間聯(lián)系的空間與時(shí)間距離，還將會(huì)提高公共安全管理水平，降低道路破壞帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，為應(yīng)急救援工作的開(kāi)展和順利進(jìn)行，以及應(yīng)急救援物資運(yùn)輸效率的提高帶來(lái)極大的動(dòng)力。

(3)對(duì)京津冀潛在風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移及規(guī)避。京津冀地區(qū)資源集中，人口密集，導(dǎo)致了諸如環(huán)境污染、人口膨脹等大城市??；此外京津冀三地雖劃為同一城市圈，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在嚴(yán)重差距?！按蟪鞘胁　币约皡^(qū)域發(fā)展差距給京津冀公共安全埋下眾多風(fēng)險(xiǎn)隱患。為降低甚至消除風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)疏解北京非首都功能，轉(zhuǎn)移行政事業(yè)單位、金融機(jī)構(gòu)等，由雄安新區(qū)分擔(dān)，對(duì)可改動(dòng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)行再創(chuàng)新，逐漸與雄安發(fā)展融為一體，緩解京津冀地區(qū)空間過(guò)度飽和的壓力，降低風(fēng)險(xiǎn)因素?cái)?shù)量，從而完成京津冀對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移及雄安新區(qū)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)再規(guī)避。

(4)對(duì)京津冀環(huán)境質(zhì)量的改善。雄安新區(qū)設(shè)立的最主要一個(gè)目的就是改善京津冀環(huán)境質(zhì)量，緩解“大城市病”問(wèn)題。首先，雄安新區(qū)的設(shè)立將使大量非首都功能產(chǎn)業(yè)退出京津冀，大規(guī)模人口將向雄安流動(dòng)，人口數(shù)量減少，從而京津冀將會(huì)騰出更多的空間，以緩解長(zhǎng)期超負(fù)荷的環(huán)境承載力；其次，雄安新區(qū)以建設(shè)水城共融綠色城市，打造“現(xiàn)代化國(guó)際化綠色新城” 為目標(biāo)，未來(lái)發(fā)展將舍棄粗放式的發(fā)展模式，采用先進(jìn)的循環(huán)、經(jīng)濟(jì)、低碳的技術(shù)手段，開(kāi)發(fā)新能源。因此，可以預(yù)見(jiàn)雄安新區(qū)的環(huán)境質(zhì)量將在一定程度上得到提升，且其環(huán)境狀況勢(shì)必會(huì)輻射到周圍區(qū)域，從而緩解京津冀空氣污染程度，改善京津冀環(huán)境質(zhì)量。

3 提升京津冀公共安全協(xié)同能力的雄安新區(qū)發(fā)展對(duì)策

結(jié)合上述雄安新區(qū)對(duì)京津冀公共安全協(xié)同現(xiàn)狀影響的分析結(jié)果，可以看出雄安新區(qū)在協(xié)同安全體系建設(shè)、應(yīng)急需求物資運(yùn)輸、潛在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和生態(tài)環(huán)境改善等方面對(duì)京津冀的公共安全形勢(shì)有著顯著影響，據(jù)此，針對(duì)雄安新區(qū)未來(lái)公共安全規(guī)劃建設(shè)，提出如下對(duì)策建議：

(1)建立公共安全需求物資儲(chǔ)備庫(kù)。資源是城市安全管理的基礎(chǔ)，因此建立應(yīng)急需求物資儲(chǔ)備庫(kù)是雄安新區(qū)在規(guī)劃時(shí)要考慮的關(guān)鍵問(wèn)題之一。根據(jù)《中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)管理辦法》的要求，由當(dāng)?shù)孛裾块T牽頭設(shè)立雄安物資儲(chǔ)備庫(kù)，并承擔(dān)日常管理工作。一方面可以為京津冀公共安全協(xié)同管理提供助力，保證能夠在最短時(shí)間將物資送往需求地；另一方面為自身公共安全管理提供資源支持。此外，雄安新區(qū)民政部門還可以篩查登記備案具備生產(chǎn)救援物資能力的廠家，并重點(diǎn)培育，以便在戰(zhàn)時(shí)能夠及時(shí)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)狀態(tài)，保障救援物資的及時(shí)供應(yīng)。

(2)設(shè)立公共安全協(xié)同應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。充分發(fā)揮新區(qū)地理優(yōu)勢(shì)，可由雄安新區(qū)政府牽頭設(shè)立公共安全協(xié)同應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，下設(shè)針對(duì)不同種類安全事故的專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，如氣象災(zāi)害、抗震救災(zāi)、防汛抗旱、群體性事件、公共衛(wèi)生事件等應(yīng)急指揮部，并委派相關(guān)部門人員擔(dān)任指揮官，以有效應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件。公共安全協(xié)同應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為雄安新區(qū)與京津冀城市群之間的連接橋梁，統(tǒng)籌四地安全管理，建立公共安全協(xié)作機(jī)制，針對(duì)區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件制定處置策略、編制協(xié)同預(yù)案、建立信息發(fā)布平臺(tái)等，探索不同情境、不同應(yīng)對(duì)主體的跨區(qū)域突發(fā)事件時(shí)，公共安全協(xié)同應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和京津冀之間的聯(lián)合指揮程序。

(3)編制城市公共安全協(xié)同聯(lián)動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。目前關(guān)于公共安全的法律法規(guī)有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等文件，制定時(shí)間在2003—2007年之間，內(nèi)容中很多條款已不適用于現(xiàn)今社會(huì)的發(fā)展。雄安作為國(guó)家試點(diǎn)建設(shè)的內(nèi)陸新區(qū)，其未來(lái)發(fā)展將會(huì)更加具有創(chuàng)新性，因此必須依照現(xiàn)實(shí)情況制定一套適用的法律文件，明確雄安新區(qū)公共安全管理組織體制，資源、隊(duì)伍、信息等保障機(jī)制，以及京津冀公共安全協(xié)同聯(lián)動(dòng)條款等信息，使雄安新區(qū)公共安全建設(shè)更加健全。參照總體情況，雄安新區(qū)應(yīng)急預(yù)案的管理由公共安全協(xié)同應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并組織總體、專項(xiàng)、部門應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場(chǎng)處置方案的編制及修訂，此外協(xié)同應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)下設(shè)的專項(xiàng)辦事機(jī)構(gòu)對(duì)指揮部負(fù)責(zé)，協(xié)助開(kāi)展應(yīng)急培訓(xùn)、演練及宣傳工作。

4 結(jié)論

筆者首先對(duì)京津冀公共安全協(xié)同現(xiàn)狀及存在問(wèn)題進(jìn)行分析，接著探究了雄安新區(qū)設(shè)立的影響，最后以提升京津冀公共安全協(xié)同能力為目的，為雄安新區(qū)發(fā)展建設(shè)提出對(duì)策建議，主要結(jié)論如下：①雄安新區(qū)將會(huì)充分發(fā)揮其地理位置和政治地位的優(yōu)勢(shì)，重構(gòu)京津冀公共安全協(xié)同體系，提高京津冀跨區(qū)域協(xié)同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。②雄安新區(qū)將優(yōu)化京津冀交通布局，提升物資運(yùn)輸效率，完成京津冀對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的間接轉(zhuǎn)移以及雄安新區(qū)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)、規(guī)避，改善京津冀的公共安全協(xié)同現(xiàn)狀。③建立公共安全需求物資儲(chǔ)備庫(kù)、設(shè)立公共安全協(xié)同應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、編制城市公共安全協(xié)同聯(lián)動(dòng)應(yīng)急預(yù)案等，促進(jìn)雄安新區(qū)不斷發(fā)展，開(kāi)拓京津冀公共安全協(xié)同新局面。

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