集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革：實(shí)踐與未來(lái)

□ 唐 勇

引 言

十八屆三中全會(huì)決定提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”，為作為農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的確權(quán)、經(jīng)營(yíng)、紅利分配等迎來(lái)改革契機(jī)。2015年中央1號(hào)文件明確提出：在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。2015年2月，十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議決定：授權(quán)國(guó)務(wù)院在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議決定，33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣(市、區(qū))試點(diǎn)期限延長(zhǎng)一年至2018年12月31日。

浙江省德清縣是全國(guó)33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣(市、區(qū))和其中的15個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革試點(diǎn)縣之一。德清縣遵循習(xí)近平總書(shū)記在安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村主持召開(kāi)的農(nóng)村改革座談會(huì)上提出的要求，牢牢把握不改變土地公有制性質(zhì)、不突破耕地紅線、不損害農(nóng)民利益的三條底線，在實(shí)踐中形成“一辦法、兩意見(jiàn)、五規(guī)定、十范本”獨(dú)特的制度體系，以“五兩入市法”指導(dǎo)入市工作，并于2015年8月以協(xié)議方式入市全國(guó)第一宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。截止2017年底共入市135宗883.74畝，成交金額1.91億元，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織獲得收益1.55億元，惠及農(nóng)村居民8.8萬(wàn)余人?；緦?shí)現(xiàn)“農(nóng)民保障更有力、集體資產(chǎn)更壯大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更優(yōu)化、基層治理更有效”的多重目標(biāo)。德清縣作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革先行先試的樣本，為此項(xiàng)改革的全面推進(jìn)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也顯現(xiàn)出一些改革瓶頸和問(wèn)題。

一、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的背景及實(shí)踐意義

農(nóng)村集體建設(shè)用地是歸農(nóng)民集體所有且用于建設(shè)項(xiàng)目的所有農(nóng)村土地，包括農(nóng)民宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的公共設(shè)施、公益事業(yè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地利用情況，關(guān)系到整個(gè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也關(guān)系到全國(guó)耕地保護(hù)和糧食安全。集體建設(shè)用地的改革已成為關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、優(yōu)化配置集體土地資源、加快建設(shè)國(guó)有和集體建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的重大問(wèn)題。*徐明增、張軍連：《農(nóng)民如何參與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開(kāi)發(fā)》，《中國(guó)土地》，2009年第10期。國(guó)家對(duì)此高度重視，先后制定了一系列的改革政策。

(一)中央關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的探索

2003年中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》(中發(fā)[2003]3號(hào))提出：“通過(guò)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問(wèn)題，降低企業(yè)成本”。 2004年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)[2004]28號(hào))提出：“在符合規(guī)劃前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的集體所有建設(shè)用地使用可以依法流轉(zhuǎn)”。該文件首次明確集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)的條件和范圍。2008年，中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的改革方向，要求對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，并與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。2013年，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。2014年中共中央和國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(中辦發(fā)[2014]71號(hào))提出建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)的交易規(guī)則，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。2015年，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議決定：授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))，推進(jìn)農(nóng)村土地征收、宅基地管理制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)。其中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革試點(diǎn)的15個(gè)縣(市、區(qū))，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、入股、租賃，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)*國(guó)土資源部：《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則的通知》，國(guó)土資發(fā)〔2015〕35號(hào)。。從上述規(guī)范指導(dǎo)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的一系列會(huì)議和文件看，中央對(duì)于深化此項(xiàng)改革的目標(biāo)、思路和步驟是清晰、明確和遞進(jìn)的，體現(xiàn)出推進(jìn)集體建設(shè)用地入市改革的市場(chǎng)化、股份化、產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、城鄉(xiāng)一體等改革基本思想。

(二)浙江省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革實(shí)踐

浙江省湖州市是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的先行地區(qū)，也是中央確定的試點(diǎn)地區(qū)之一。為明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系規(guī)范土地市場(chǎng)，早在1997年湖州市就介入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體企業(yè)轉(zhuǎn)制中集體土地資產(chǎn)處置工作，嘗試集體經(jīng)濟(jì)組織以租賃方式向轉(zhuǎn)制后企業(yè)提供土地的做法。湖州市政府于1998年3月下發(fā)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制企業(yè)土地處置若干意見(jiàn)》(湖政發(fā)〔1998〕20號(hào))，明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制企業(yè)土地處置的一種方式，具體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或村經(jīng)濟(jì)合作社作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物租賃給改制企業(yè)，并簽訂土地租賃合同，合同期內(nèi)承租企業(yè)每年向出租方支付土地租金，租金每三年調(diào)整一次，所收租金主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、土地開(kāi)發(fā)等方面。

2001年國(guó)土資源部集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)會(huì)議在安陽(yáng)召開(kāi)，湖州市被列入全國(guó)14個(gè)試點(diǎn)單位之一，并在試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)面。同年湖州市政府出臺(tái)《湖州市區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用管理試行辦法》(湖政辦發(fā)〔2001〕104號(hào))，明確農(nóng)村集體土地所有者可按所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，在保留所有權(quán)不變的前提下，實(shí)行使用權(quán)有償、有限期、可流動(dòng)的制度，集體建設(shè)用地包括存量和依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后新增用地。明確使用收益主要用于對(duì)原承包農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)償、土地保護(hù)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)成員的社會(huì)保障。由此，湖州市集體建設(shè)用地改革實(shí)現(xiàn)存量和增量全覆蓋，使用形式也由最初以租賃為主擴(kuò)大到之后的轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股等多種形式。

2015年德清縣成為全國(guó)15個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)之一。6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《浙江省德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)施方案》(國(guó)土資函[2015]390號(hào))，經(jīng)過(guò)兩年改革試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)第一：全國(guó)第一宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，全國(guó)第一筆農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款。試點(diǎn)的兩年時(shí)間，十八屆三中全會(huì)提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的制度設(shè)想已在德清縣真正落地。土地增值收益調(diào)節(jié)金征收方式及比例的確定是此次改革試點(diǎn)的難點(diǎn)，國(guó)土資源部、財(cái)政部多次來(lái)德清調(diào)研，充分肯定其“同權(quán)同價(jià)同責(zé)”的測(cè)算思路，并吸收了“按類(lèi)別、有級(jí)差”的征收方式和土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例等建議。

湖州市進(jìn)行的土地制度改革屬于集體建設(shè)用地改革的第一個(gè)階段，即在實(shí)踐層面先行先試，存量和增量全面覆蓋。全市累計(jì)辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目641個(gè)，面積8296畝，為各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲取土地收益近1億元。德清縣進(jìn)行的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)是集體建設(shè)用地改革的第二個(gè)階段，即在頂層設(shè)計(jì)的框架下探索實(shí)踐層面的制度、機(jī)制設(shè)計(jì)，破解實(shí)踐中的難點(diǎn)問(wèn)題。截止2017年底共入市135宗883.74畝，成交金額1.91億元，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織獲得收益1.55億元。

(三)浙江集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的重大意義

湖州市和德清縣十多年兩階段的改革探索，為浙江乃至全國(guó)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革提供了改革樣本和經(jīng)驗(yàn)啟示，是集體土地入市的重要一環(huán)：

一是初步形成了覆蓋城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，促進(jìn)了節(jié)約集約用地。德清縣將全縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地統(tǒng)一納入縣公共資源交易中心交易，建立多方協(xié)同的入市監(jiān)管服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地“統(tǒng)一交易平臺(tái)、統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則、統(tǒng)一服務(wù)監(jiān)管”。從個(gè)案突破、局部突破，到擴(kuò)權(quán)、規(guī)范同步推進(jìn)，初步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，促進(jìn)形成公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)值的顯現(xiàn)也使各集體內(nèi)的農(nóng)民增強(qiáng)了珍惜土地資源的觀念意識(shí)、有效地促進(jìn)節(jié)約集約用地。

二是建立兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的收益分配機(jī)制，初步形成多方共贏的入市格局。經(jīng)科學(xué)測(cè)算，德清縣按照土地用途和區(qū)域位置不同，采用“按類(lèi)別、有級(jí)差”的兩種收益收取標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)按照“誰(shuí)所有、誰(shuí)受益”的原則，建立“明確收益屬性、明確收益用途、明確農(nóng)民利益”為核心的增值收益分配機(jī)制，健全基層土地管理民主機(jī)制，規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配行為。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市凈收益按規(guī)定比例留歸集體后，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間公平分配，分配情況納入村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容，接受審計(jì)監(jiān)督和政府監(jiān)管。以武康鎮(zhèn)太平村入市的地塊為例，該地塊總面積20.46畝，其中村集體0.46畝，組集體20畝，入市后各方收益見(jiàn)表1。

表1 德清縣武康鎮(zhèn)太平村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊收益對(duì)照表 單位：元/畝·年

三是開(kāi)拓保障小微企業(yè)用地的新渠道，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。浙江是民營(yíng)企業(yè)比重大、中小企業(yè)數(shù)量多的地區(qū)，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)是發(fā)展必由之路。湖州和德清的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，為保障小微企業(yè)的用地需求提供了新的渠道。對(duì)集體存量建設(shè)用地進(jìn)行疏理，確定哪些符合規(guī)劃可以就地入市，哪些不符合規(guī)劃的需復(fù)墾調(diào)整入市，小微企業(yè)的用地前景明確了。同時(shí)針對(duì)小微企業(yè)資金缺少的特點(diǎn)，推出靈活的用地租賃方式，可以5年、10年交租，大大降低企業(yè)前期土地資金投入。推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)小微企業(yè)融資的支持，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)享有與國(guó)有建設(shè)用地同等的抵押權(quán)，促使企業(yè)拆除破舊廠房升級(jí)機(jī)器設(shè)備和進(jìn)行技術(shù)改造，最終促進(jìn)小微企業(yè)健康發(fā)展。

四是已入市土地的農(nóng)民群眾享受到財(cái)產(chǎn)權(quán)利收益，形成改革的示范效應(yīng)。德清縣在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)改革中，始終把維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民利益作為出發(fā)點(diǎn)，讓老百姓共享發(fā)展成果。以拍賣(mài)出讓地塊的洛舍鎮(zhèn)砂村為例，出讓之前該村農(nóng)民每股股權(quán)價(jià)值為5500元，地塊入市收益返還后，每股價(jià)值增加到8000元，增長(zhǎng)幅度達(dá)到45%，農(nóng)民得到了極大實(shí)惠。政府部門(mén)提取的增值收益調(diào)節(jié)金，主要統(tǒng)籌用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治等支出。為調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作積極性，對(duì)入市的商服類(lèi)用地收取40%、工礦倉(cāng)儲(chǔ)類(lèi)用地收取20%收益調(diào)節(jié)金，全部安排用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等民生類(lèi)項(xiàng)目支出，通過(guò)直接、間接的方式反哺給農(nóng)村。以目前可以入市的全部10187畝土地計(jì)算(含就地入市與異地調(diào)整入市)，按平均每畝26萬(wàn)元的價(jià)格，可實(shí)現(xiàn)出讓金26億元，農(nóng)民可獲得的入市收益為20.8億元，使農(nóng)民群眾真切感受到改革帶來(lái)的巨大收益。

二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革的收益比較與存在的問(wèn)題

(一)德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

德清縣作為全國(guó)15個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)縣之一，兩年來(lái)以土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的三條底線為前提，先行先試、大膽探索，構(gòu)建了“一辦法、兩意見(jiàn)、五規(guī)定、十范本”的政策體系，積累了寶貴的改革經(jīng)驗(yàn)*德清縣人民政府：《關(guān)于印發(fā)德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法(試行)的通知》 ，德政發(fā)〔2015〕30號(hào)。。確立了“建設(shè)一個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)、平衡兩種權(quán)利(國(guó)家和集體)、堅(jiān)守三條底線、遵循四項(xiàng)工作原則(政府立制、群眾議事、市場(chǎng)定價(jià)、收益共享)”的改革路徑，有效推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)、同等入市。

一是完成12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(開(kāi)發(fā)區(qū))151個(gè)行政村的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地普查任務(wù)。對(duì)照二調(diào)地圖及2014年衛(wèi)片影像圖，共摸清了1881宗10691畝的底數(shù)，多部門(mén)對(duì)上述地塊進(jìn)行“一村一梳理，一地一梳理”，排定了符合就地入市條件的地塊1036宗面積5819.01畝(具體見(jiàn)表2)。

表2 德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)查情況表

二是政策先行促規(guī)范。為確保試點(diǎn)工作的規(guī)范有序運(yùn)行和入市改革的系統(tǒng)性、嚴(yán)謹(jǐn)性，對(duì)交易規(guī)則、收益分配等改革關(guān)鍵點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行反復(fù)調(diào)查研究，建立了“一辦法、兩意見(jiàn)、五規(guī)定、十范本”的入市政策體系?！耙晦k法”，指《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法(試行)的通知》(德政發(fā)〔2015〕30號(hào))?！皟梢庖?jiàn)”，一是《中共德清縣委辦公室德清縣人民政府辦公室關(guān)于建立農(nóng)村土地民主管理機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》(德委辦〔2015〕44號(hào))，二是《德清縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)德清縣鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(德政辦發(fā)〔2015〕137號(hào))?！拔逡?guī)定”，一是《德清縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓規(guī)定(試行)等若干規(guī)定的通知》(德政辦發(fā)〔2015〕138號(hào))及與其配套的《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓規(guī)定(試行)》，二是《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地異地調(diào)整規(guī)定(試行)》，三是《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收和使用規(guī)定(試行)》，四是《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配管理規(guī)定(試行)》，五是《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓地價(jià)管理規(guī)定(試行)》?！笆侗尽?，包括入市申請(qǐng)書(shū)、入市審核表、入市決議、入市核準(zhǔn)呈報(bào)表、入市核準(zhǔn)書(shū)、委托書(shū)、德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓(租賃)公告、德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓(租賃)須知、成交確認(rèn)書(shū)、德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓(租賃)合同10個(gè)文件范本。同時(shí)，將全縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地統(tǒng)一納入縣公共資源交易中心交易，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地“統(tǒng)一交易平臺(tái)、統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則、統(tǒng)一服務(wù)監(jiān)管”。

(二)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的比較分析

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收益主要存在兩種情況：

一是土地入市后增值比較明顯。德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之后，都有較大的收益增值。收益增值部分也成為村集體、村民小組、村民參與收益分配的基礎(chǔ)。如圖：

圖1 地塊入市后集體經(jīng)濟(jì)組織

二是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市與傳統(tǒng)農(nóng)地征收入市，其收益分配更傾向于集體和農(nóng)民個(gè)體，甚至成為影響政府推進(jìn)此項(xiàng)改革積極性的重要因素。

從目前德清縣入市的前59宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地看，入市總面積465.19畝，入市地塊的用途為工業(yè)49宗，商業(yè)10宗，入市總金額11850.01萬(wàn)元，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民獲得入市凈收益9444.73萬(wàn)元。平均測(cè)算，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民畝均獲得入市收益20.3萬(wàn)元?？鄢胧星暗娜〉贸杀竞烷_(kāi)發(fā)成本，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民畝均獲得入市凈收益為：

20.3(入市平均收益)﹣0.5(取得成本)﹣3.5(開(kāi)發(fā)成本)=16.3萬(wàn)元

而從德清縣征收轉(zhuǎn)用集體土地的農(nóng)民和農(nóng)村集體收益情況看，在征地中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)定在土地補(bǔ)償費(fèi)中提取6%至15%的村級(jí)提留款；獲得土地補(bǔ)償款(24000元/畝)中的剩余部分、安置補(bǔ)助費(fèi)(21000元/畝)和養(yǎng)老金(按男女平均計(jì)算為77808元)。 測(cè)算出農(nóng)民實(shí)際畝均獲得119208至121368元(轉(zhuǎn)為居民社保則為212558.16至214718.16元)。

從上述對(duì)比可以看出，農(nóng)民和農(nóng)民集體在入市中所獲得收益與農(nóng)轉(zhuǎn)用征收的補(bǔ)償收益相比，大體實(shí)現(xiàn)平衡。如果失去集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的農(nóng)民獲得居民保障補(bǔ)償，則農(nóng)民和農(nóng)民集體所獲得的入市收益低于農(nóng)轉(zhuǎn)用征收的補(bǔ)償收益。但是按現(xiàn)有政策，存量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在征收時(shí)不產(chǎn)生失地農(nóng)民保障指標(biāo)，被征收經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地農(nóng)民并不能享受社保并軌收益。因而總體上看，農(nóng)民和農(nóng)民集體在直接入市中所獲得收益遠(yuǎn)高于土地征收收益，直接入市更有利于村(組)集體和個(gè)人。

(三)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的瓶頸與困難

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在深化改革過(guò)程中，因?yàn)榉煞ㄒ?guī)的范圍和利益沖突等，還存在較大的瓶頸與困難：

一是關(guān)于法律法規(guī)難以突破的問(wèn)題。《土地管理法》規(guī)定，集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓和用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。全國(guó)層面提出三年試點(diǎn)，試圖通過(guò)試點(diǎn)把集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一些關(guān)鍵性問(wèn)題細(xì)化，同時(shí)考慮修改《土地管理法》。如果修改《土地管理法》就要考慮縮小征地范圍，這仍然存在較多的爭(zhēng)論*郭曉鳴：《中國(guó)農(nóng)村土地制度改革：需求、困境與發(fā)展態(tài)勢(shì)》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2011年第4期。。如果把征地范圍縮小，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的空間就擴(kuò)大了，但國(guó)家層面的《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》一直未能出臺(tái)。僅從這點(diǎn)看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的困難和復(fù)雜性，就不言而喻。

二是對(duì)現(xiàn)有征地制度的沖擊。德清縣現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為區(qū)片價(jià)5萬(wàn)元/畝，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市出讓后，帶來(lái)的收益比較可觀，從已經(jīng)入市的宗地案例平均來(lái)看已遠(yuǎn)超出這一數(shù)字。如果土地權(quán)屬屬于村內(nèi)其他集體經(jīng)濟(jì)組織的(村民小組)，扣除入市收益調(diào)節(jié)金及村統(tǒng)籌提留，收益仍舊非?？捎^。以武康鎮(zhèn)太平村陡門(mén)山組入市的地塊為例，入市前該土地租賃價(jià)為2500元/畝，入市后扣除各項(xiàng)費(fèi)用后提高到6600元/畝，上漲幅度很大。從德清縣摸底情況看，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地大部分土地屬于村民小組集體所有，同時(shí)小組集體收益大幅提高的情況下，如大面積鋪開(kāi)入市行為，將對(duì)今后政府征地帶來(lái)重重困難*樊帆：《影響集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配方式的主要因素》，《經(jīng)濟(jì)論壇》,2015年第5期。。

三是涉及村民小組土地的入市收益如何合理分配還存在爭(zhēng)議。現(xiàn)在村內(nèi)道路、社保、民生等公益事業(yè)支出大部分都由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)，村民小組只承擔(dān)了極少一部分，甚至基本沒(méi)有承擔(dān)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬村內(nèi)其他集體經(jīng)濟(jì)組織(村民小組)的，現(xiàn)有的做法是其入市收益返回村集體僅提留10%用于村內(nèi)公益事業(yè)支出后，可用于農(nóng)戶(hù)分配。因此有專(zhuān)家提出村民小組應(yīng)該多承擔(dān)一些義務(wù)，在村集體提留比例上應(yīng)適當(dāng)上浮。同時(shí)在村提留余下的入市收益分配上是一次性將40年、50年出讓收益全部分配完畢，還是分期(如以5年為一次)根據(jù)村民小組人員變動(dòng)情況進(jìn)行分配還有待研究探討。

四是入市產(chǎn)生的其他問(wèn)題。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，還有其他問(wèn)題需要認(rèn)真考慮解決：第一，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的批后監(jiān)管問(wèn)題。如監(jiān)管主體的確定、閑置用地的處置收回、開(kāi)、竣工設(shè)置等。第二，異地調(diào)整入市中項(xiàng)目申報(bào)、驗(yàn)收、設(shè)施配套等問(wèn)題。調(diào)整入市就是對(duì)農(nóng)村零星、分散的集體建設(shè)用地先行復(fù)墾，若嚴(yán)格按照復(fù)墾項(xiàng)目的申報(bào)、立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收及土地置換等操作，效率不高。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不可能承擔(dān)入市集中區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，需要政府另行配套，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)政府用于異地調(diào)整集中區(qū)塊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力很大*馮青琛、陶啟智：《析農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)城鎮(zhèn)化的影響》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2014第8期。。第三，缺乏全覆蓋強(qiáng)支撐的金融機(jī)構(gòu)權(quán)能抵押體系。德清縣的入市試點(diǎn)設(shè)定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)、同等抵押”的條款，但目前只有農(nóng)業(yè)銀行有此業(yè)務(wù)，其它金融機(jī)構(gòu)尤其是方便快捷的地方金融機(jī)構(gòu)對(duì)此顧慮重重。

三、進(jìn)一步深化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大變革，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要建設(shè)內(nèi)容*張鵬：《當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革若干構(gòu)想》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第3期。。德清的改革試點(diǎn)既為深化改革提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，也顯現(xiàn)出改革的難點(diǎn)所在。2017年2月，國(guó)土資源部在德清調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)：繼續(xù)深入、有效推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，遵循習(xí)總書(shū)記關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的新思想與新要求，勿損農(nóng)民權(quán)益，循序漸進(jìn)，形成可復(fù)制、能推廣、利修法的制度性成果。深化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，可以從幾方面著手。

(一)堅(jiān)持正確的改革方向，完善法律法規(guī)制度和集體土地產(chǎn)權(quán)體系。

十八大以來(lái)中央提出集體土地改革三年試點(diǎn)，把集體建設(shè)用地入市的關(guān)鍵性問(wèn)題細(xì)化再修訂《土地管理法》，而修訂《土地管理法》擴(kuò)大集體建設(shè)用地入市涉及縮小征地范圍，兩種途徑入市既存在體制之爭(zhēng)也存在利益之爭(zhēng)，因此集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的困難和復(fù)雜性不言而喻。應(yīng)圍繞集體土地制度改革的頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”和同等入市、同權(quán)同價(jià)同責(zé)的基本改革方向，尋求城市政府和集體組織之間的利益平衡，完善制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，完善有關(guān)法律法規(guī)，為深化改革突破阻礙和瓶頸。

明晰的產(chǎn)權(quán)界定以及產(chǎn)權(quán)的法制保護(hù)是進(jìn)行市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)性條件。湖州市于2008年開(kāi)始集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的調(diào)查、登記工作，2013年基本完成。2014按浙江省統(tǒng)一布置，經(jīng)過(guò)兩年艱苦工作又基本完成全市約47萬(wàn)戶(hù)的宅基地產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證。依法明確集體土地的所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)主體及權(quán)能并予以法律法規(guī)保障，成為建設(shè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市各項(xiàng)制度的基礎(chǔ)，可以增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)以及收益的行為能力，從根本上促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的“公開(kāi)、公平、公正”流轉(zhuǎn)。

(二)完善價(jià)格形成機(jī)制和入市監(jiān)管體系，規(guī)范入市收益分配。

當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)還在起步階段，有意識(shí)地根據(jù)國(guó)有土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，為集體土地市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制的建立創(chuàng)造條件是深化改革必不可少的內(nèi)容，同時(shí)也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的必然要求。德清縣規(guī)定必需有兩家不同的評(píng)估中介公司對(duì)入市宗地的價(jià)格進(jìn)行獨(dú)立自主評(píng)估，但評(píng)估規(guī)程和基本要求在國(guó)家層面還沒(méi)有建立和規(guī)范，故在實(shí)際工作中缺乏一定的依據(jù)。所以要在總結(jié)現(xiàn)有估價(jià)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立與當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市估價(jià)技術(shù)規(guī)范與規(guī)程相適應(yīng)的估價(jià)規(guī)則體系，為城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)的建立構(gòu)建基礎(chǔ)。建議評(píng)估集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市時(shí)，由具備優(yōu)良資質(zhì)的地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估確定，對(duì)于不同方式的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市應(yīng)區(qū)別對(duì)待。

在完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市監(jiān)管上，一是要致力于建立完善城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地招、拍、掛制度，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可以參照國(guó)有土地用招拍掛方式出讓或租賃。二是對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市要堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的原則，防止農(nóng)村集體組織負(fù)責(zé)人擅自處置農(nóng)村集體土地資產(chǎn)。三是只有符合土地利用規(guī)劃、用地性質(zhì)合法、用地手續(xù)齊全、不存在權(quán)屬爭(zhēng)議的集體建設(shè)用地，才能進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。從德清縣試點(diǎn)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬村內(nèi)其他集體經(jīng)濟(jì)組織(村民小組)的，其入市收益返回村集體提留10%用于村內(nèi)公益事業(yè)支出，村內(nèi)道路、社保、民生等公益事業(yè)支出大部分都由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)、壓力沉重。建議在入市收益較大的情況下，村民小組多承擔(dān)一些義務(wù)，在村集體提留比例上應(yīng)適當(dāng)上浮。同時(shí)在村提留余下的入市收益分配上，根據(jù)村民小組人員變動(dòng)情況分期而非一次性分配，保障后期新增人員的權(quán)利。

(三)完善農(nóng)村金融體制機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村土地融資的創(chuàng)新與發(fā)展。

根據(jù)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院估算，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村可以流轉(zhuǎn)的土地價(jià)值約為100萬(wàn)億元。而從浙江德清、遼寧海城、北京大興三個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地來(lái)看，三地成功融資的總額均不超過(guò)3億元，體現(xiàn)出融資難度大、融資渠道單一、參與機(jī)構(gòu)少等問(wèn)題?？梢钥紤]：一是鼓勵(lì)現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)下放融資審批權(quán)限，特別是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后融資的審批。二是支持當(dāng)?shù)胤?wù)農(nóng)村的農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、信用社等中小農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)立足農(nóng)村，傾斜集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的融資。三是完善服務(wù)農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和資本金補(bǔ)充制度。四是倡導(dǎo)和摸索用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的未來(lái)收益作為抵押品進(jìn)行融資擔(dān)保，引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為土地入市提供更多的融資金額和渠道*《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年2月6日，第1版。。

(四)推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與城市租賃住房建設(shè)同步配套發(fā)展。

2017年8月，國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部確定第一批在13個(gè)城市試點(diǎn)開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。2018年1月，兩部門(mén)批復(fù)各城市的試點(diǎn)方案，意味著租賃住房建設(shè)進(jìn)入實(shí)施階段*國(guó)土資源部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部：《關(guān)于印發(fā)〈利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案〉的通知》，國(guó)土資發(fā)〔2017〕100號(hào)。。城市租賃住房建設(shè)作為豐富住房用地供應(yīng)渠道建立租購(gòu)并舉住房制度的一項(xiàng)重大舉措，勢(shì)必得到較大發(fā)展。而城市租賃住房的很大部分供地由集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地提供，因而推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與城市租賃住房建設(shè)同步配套發(fā)展是緊密關(guān)聯(lián)的。

租賃住房消費(fèi)既有政策性也有市場(chǎng)性特點(diǎn)，最終的租住消費(fèi)所產(chǎn)生的租金收益將傳遞給集體建設(shè)用地的提供者，涵蓋國(guó)家、集體、農(nóng)民個(gè)人的共同利益。如何將集體建設(shè)用地規(guī)范、高效地投入到建設(shè)環(huán)節(jié)，保障三方利益互惠互享，同時(shí)為租賃住房使用者提供優(yōu)質(zhì)的居住環(huán)境和居住條件，這對(duì)集體建設(shè)用地入市和建設(shè)、房屋租賃管理都提出較高的要求。只有把集體建設(shè)用地入市與租賃住房建設(shè)兩項(xiàng)改革結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)、配套和銜接，才有可能真正實(shí)施好這兩項(xiàng)重大舉措，使各方利益共享，使租賃住房使用者增強(qiáng)獲得感，加快實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居的美好目標(biāo)。□