福利國家的理論源流及對中國福利體系建設(shè)的啟示

□ 馮 維 王雄軍

福利國家研究是比較政治經(jīng)濟學(xué)研究的一個重要課題，興起于20世紀50年代中期，在20世紀最后的幾十年尤其活躍*這里的“福利國家”概念不是特指北歐式的“高福利國家”，而是指對公共福利承擔(dān)廣泛責(zé)任的國家，其研究樣本囊括了所有發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家。。福利國家研究關(guān)注的議題主要包括：西方先發(fā)現(xiàn)代化國家為什么在19世紀末期推行了一系列社會保障計劃？社會保障支出為何會穩(wěn)定增長，并在二戰(zhàn)后達到了此前數(shù)倍的水平？如何解釋不同國家福利水平的增長態(tài)勢與特征差異？圍繞這些論題，學(xué)者們展開了大量理論研究和實證研究，形成了福利國家理論。福利國家的理論研究和制度實踐，存在緊密的聯(lián)系。福利國家理論既是對制度實踐的理論闡釋，也對福利制度的建設(shè)與發(fā)展，具有理論指導(dǎo)意義。并且隨著福利制度的發(fā)展和演變，福利國家理論也在不斷深化和完善?？傮w而言，福利國家的理論源流，主要包括兩個系統(tǒng)：一是以社會為中心的理論體系；二是以國家和政府為中心的理論體系。

一、以社會為中心的福利國家理論

早期的福利國家研究，主要側(cè)重以社會為中心的解釋路徑。該理論體系，主要包括工業(yè)主義理論和權(quán)力資源理論。

(一)工業(yè)主義理論對福利國家的解釋

工業(yè)化和經(jīng)濟增長是解釋福利國家出現(xiàn)和擴張的首要因素(Wilensky & Lebeaux 1958; Pryor 1968; Rimlinger 1971)*Wilensky，H.and Lebeaux，C.N.,Industrial Society and Social Welfare,New York:Russell Sage,1958；Pryor,F.,Public Expenditures in Communist and Capital Nations,Homewood,Ill.:Irwin,1968；Rimlinger,G.,Welfare Policy and Industrialization in America,Germany and Russia,New York:Wiley,1971.。該解釋路徑的支持者認為，工業(yè)化和隨之而來的城市化進程使社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本改變，家族、教會等傳統(tǒng)互助組織的再分配功能逐漸減弱，城市出現(xiàn)貧困群體，國家就逐漸承擔(dān)起了保障國民生活福利的責(zé)任。同時，城市化帶來了公共衛(wèi)生等新的治理任務(wù)，工業(yè)化也對就業(yè)人數(shù)和勞動技能提出了新的要求，因此國家加大了在公共衛(wèi)生和教育方面的投入。此外，經(jīng)濟持續(xù)增長使國家積累了大量財富，稅收的提高為國家再分配提供了基礎(chǔ)。這些來自工業(yè)化的動力就導(dǎo)致了政府社會支出的提高和福利國家的形成。有學(xué)者以歐美國家為樣本對以上假設(shè)進行統(tǒng)計檢驗，發(fā)現(xiàn)工業(yè)化或經(jīng)濟發(fā)展水平與社會支出之間存在強正相關(guān)關(guān)系(Wilensky 1975)*Wilensky,H.,The Welfare State and Equality,Berkeley:University of California Press,1975.。

工業(yè)化發(fā)展同時伴隨著經(jīng)濟全球化進程?？穫愖钤缰赋鼋?jīng)濟全球化同樣促進了福利國家的擴張。他認為一個國家會出于巨大的財富收益而參與國際經(jīng)濟，但同時要面臨更激烈的競爭環(huán)境和更大的經(jīng)濟波動風(fēng)險，這會導(dǎo)致本國國民承受更高的失業(yè)風(fēng)險及福利損失，這種情況下國家會推行收入補貼政策和全面的社會保障計劃作為補償，實證研究同時發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟開放程度與公共部門的規(guī)模間存在正相關(guān)關(guān)系(Cameron 1978)*Cameron,D.R.,“Expansion of the Public Economy:Comparative Analysis”,American Political Science Review,1978,72(4):1243-61.。隨后很多實證研究對這一判斷進行了論證，其中羅德里克進一步說明了國際貿(mào)易變化改變國內(nèi)勞動力市場風(fēng)險，進而導(dǎo)致福利國家調(diào)整的作用機制(Rodrik 1997)*Rodrik,D.，Why do More Open Economies Have Bigger Governments?Journal of Political Economy,106:997-1032.。但是，也有學(xué)者堅持國內(nèi)經(jīng)濟因素才是福利國家擴張的主要原因，艾佛森發(fā)現(xiàn)發(fā)達國家在20世紀60年代經(jīng)歷了去工業(yè)化，即大量勞動力由工農(nóng)行業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，與農(nóng)業(yè)衰落工業(yè)崛起對福利國家的刺激作用相似，他認為服務(wù)業(yè)的崛起同樣會導(dǎo)致國家提供新的更為廣泛的福利保障計劃，提高政府社會支出(Iversen 2001)*Iversen,T.，The Dynamics of Welfare State Expansion:Trade Openness,De-industrialization,and Partisan Politics.Volume in Pierson,P.,(eds.),The New Politics of the Welfare State,London:Oxford University Press,2001:45-79.。

新馬克思主義者也指出了福利國家的出現(xiàn)和發(fā)展依附于工業(yè)化進程，但他們更為強調(diào)資本主義生產(chǎn)方式的決定性作用和國家的階級屬性。他們認為，基于社會不平等的資本主義經(jīng)濟之所以能與強調(diào)平權(quán)價值的民主政治相處融洽，原因在于，自由民主制度將階級政治轉(zhuǎn)換成了政黨競爭政治，將階級沖突納入到政策制定的程序中得以解決，使階級矛盾不會轉(zhuǎn)化為對抗性的社會運動，在不斷的吸納過程中福利國家得以形成發(fā)展，它雖然有利于化解階級沖突，但并未改變國家是資產(chǎn)階級利益代言人的實質(zhì)。因此新馬克思主義者將福利國家視為資產(chǎn)階級在資本積累過程中用以維持資本主義生產(chǎn)方式和獲得統(tǒng)治合法性的工具(O’Connor 1973; Offe 1984)*O’Conner,J.,The Fiscal Crisis of the State,New York:St.Martin’s,1973; Offe,C.，Contradictions of the Welfare State.Cambridge,Mass:MIT Press,1984.。

實際上，將福利國家看作工業(yè)化的“副產(chǎn)品”這一觀點可以追溯到20世紀中期，波蘭尼在其經(jīng)典著作《大轉(zhuǎn)型》中認為，作為一種制度性結(jié)構(gòu)的市場經(jīng)濟的發(fā)展要求將人視為可以流通和交換的“商品”，這一違反人性的趨勢使人類自身在市場經(jīng)濟的發(fā)展中不斷進行“反商品化”運動，集中表現(xiàn)為國家保護社會的立法行為和再分配行為持續(xù)擴張(Polanyi 1944)*Polanyi,K.,The Great Transformation,Boston:Beacon Press,1994.。以上研究均可以看作是在這一判斷基礎(chǔ)上形成的，他們以此為基礎(chǔ)建構(gòu)理論，并嘗試解釋了福利國家興起和擴張的基礎(chǔ)原因。但對于宏觀經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變化，如何導(dǎo)致福利保障政策的制定和推行，沒有做出更加詳細的解釋，因此無法對福利國家間的差異提供有效解釋，即經(jīng)濟發(fā)展水平和社會結(jié)構(gòu)相似的國家為何福利體系差異很大？這一理論缺陷激發(fā)了權(quán)力資源理論的發(fā)展。

(二)權(quán)力資源理論對福利國家的解釋

權(quán)力資源理論的支持者認為，工業(yè)化帶來的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變化，以及大量城市人口的生活保障需求，并不能直接轉(zhuǎn)化成社會政策，國家間社會支出的差異應(yīng)該歸因于勞工組織與政治保守派間權(quán)力資源的平衡情況。當(dāng)然，社會集團獲得權(quán)力資源有賴于民主制度的出現(xiàn)和公民權(quán)利的不斷擴張(Marshall 1963)*Marshall,T.H.，Class,Citizenship,and Social Development,Chicago:University of Chicago Press,1963.，但民主制度無法解釋福利國家間的差異。因此權(quán)力資源理論學(xué)者進一步指出勞工組織權(quán)力上升或雇主組織權(quán)力下降都會導(dǎo)致社會支出的增加，工人越早、越充分地進入工會和工人階級政黨中，福利國家的發(fā)展就越早、越充分。(Stephens 1979; Korpi 1983; Therborn 1984)*Stephens,J.D.,“The Transition from Capitalism to Socialism”,New Studies in Sociology,London:Macmillan,1979; Korpi,W.,The Democratic Class Struggle,London:Routledge IK Kegan Paul,1983; Therborn,G.,“Classes and States:Welfare state developmemts,1881-1981”,Stud.Polit.Econ.,1984,14:7-42.。艾斯平·安德森借鑒波蘭尼的方法，測量了不同國家的社會政策的“反商品化”程度，發(fā)現(xiàn)政府中左翼力量的大小與社會政策的反商品化水平存在正相關(guān)關(guān)系，這種左翼力量的形成受到階級動員形式、政治聯(lián)盟結(jié)構(gòu)和制度及歷史環(huán)境的共同影響，導(dǎo)致了自由主義式、保守主義式和社會民主主義式的福利國家體制。而福利國家體制反過來對社會分層具有塑造作用。(Esping-Andersen 1990)*Esping-Andersen,G.,The Three Worlds of Welfare Capitalism,Princeton:Princeton University Press,1990.。其他研究也證實，工會密集程度、社會民主黨所占席位等指標(biāo)反應(yīng)的勞工組織的政治力量，與累積性社會支出存在正相關(guān)關(guān)系(Huber & Stephens 2001)*Huber，E.and Stephens，J.D.,Development and Crisis of the Welfare State:Parties and Politics in Global Markets,Ithaca,NY:Cornell University Press,2001.。權(quán)力資源理論的主要貢獻在于將“社會偏好-政治資源-政治決策”聯(lián)系了起來。

但學(xué)者很快發(fā)現(xiàn)權(quán)力資源理論對社會偏好的理解不夠深入。權(quán)力資源理論假設(shè)勞工和雇主組織都是鐵板一塊，在零和博弈的環(huán)境中為了各自的共同利益而展開政治斗爭。這一假設(shè)很快遭到學(xué)界質(zhì)疑，鮑德溫考察了歐洲五國社會保障的歷史起源，發(fā)現(xiàn)勞工不存在天然的共同的階級利益，個體行為者對經(jīng)濟生活安全的預(yù)期和自身在勞動力市場的地位決定了他們的社會政策偏好，因此勞工內(nèi)部存在分裂傾向，同時也具有和其他階層合作的可能(Baldwin 1990)*Baldwin,P.,The Politics of Social Solidarity:Class Bases of the European Welfare State,1875-1975,Cambridge:Cambridge University Press,1990.。同時有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，企業(yè)主也并非始終反對提高勞工福利的社會政策，他們會考慮到自身的勞動力需求和行業(yè)競爭情況來做出選擇，有時會支持國家推行新的福利保障計劃(Mares 2003；Swenson 2002)*Mares,I.,The Politics of Social Risk:Business and Welfare State Development,Cambridge Studies in Comparative Politics,Cambridge:Cambridge University Press,2003; Swenson,P.,Capitalists Against Markets:The Making of Labor Markets and Welfare States in the United States and Sweden,Oxford:Oxford University Press,2002.。這些研究加深了我們對勞工及雇主雙方社會政策偏好的理解，打破了簡單的階級兩分法，是對權(quán)力資源理論的一個重要補充。

工業(yè)主義理論和權(quán)力資源理論，總體上都是以社會為中心，采用“經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)性變化-新的公共需求-不同集團形成政治力量-國家做出回應(yīng)”的路徑來解釋社會政策的制定和福利國家的形成與發(fā)展。在這個理論體系中，國家被認為具有天然的準確的回應(yīng)性，根據(jù)社會各集團偏好及政治力量而做出反應(yīng)。國家雖然通過福利制度的手段解決了政治對立、國家分裂等危機并維持了資本主義的持續(xù)發(fā)展，但這里的“國家”是結(jié)構(gòu)功能式的中立系統(tǒng)，是產(chǎn)生社會政策的機器。國家的自主性及官僚、制度等因素對社會政策制定和推行的影響，沒有得到重視和充分的研究。

二、以國家為中心的福利國家理論

在福利國家研究過程中，學(xué)者們把國家的政治制度、決策機制和決策者偏好等因素引入福利國家理論，彌補了傳統(tǒng)以社會為中心的理論體系的不足，形成以國家為中心的福利國家理論體系。

(一)國家中心主義理論對發(fā)達國家福利體系的解釋

20世紀70年代中期以來，受到經(jīng)濟衰退、失業(yè)率上升和人口老齡化的影響，各國不同程度地推行了新自由主義經(jīng)濟改革，相應(yīng)地福利國家也進入了一個調(diào)整時期，國家在福利體系中的作用也開始受到關(guān)注。在理論界，面對社會中心主義路徑的解釋局限，歷史社會學(xué)學(xué)者開始呼吁“找回國家”(Evans，Rueschemeyer & Skocpol 1985)*Evans,P.E.,Rueschemeyer,D. and Skocpol T.,Bringing the State Back In,Cambridge:Cambridge University Press,1985.，相對于社會中心主義，國家中心主義更強調(diào)國家制度、組織結(jié)構(gòu)，強調(diào)國家自主性和國家能力對福利制度的直接影響。有學(xué)者在不同個案中考察了不同自變量的作用及作用機制，也有學(xué)者對這些變量進行了定量驗證，統(tǒng)計結(jié)果顯示國家確實是解釋福利保障體系的有效路徑(Hicks and Swank,1992)*Hicks,A.M. and Swank,D.H.,“Politics,Institutions,and Welfare Spending in Industrialized Democracies,1960-1982”,The American Political Science Review,1992,86(3),pp.658-674.。這些研究主要關(guān)注以下三個方面：一是探索官僚集團(主要指決策者)在社會政策制定執(zhí)行中的作用，并對其偏好形成進行了分析；二是將國家制度如稅收制度、政黨制度、決策制度、行政制度、選舉制度等作為社會政策制定和施行的重要背景條件或解釋變量；三是將時間因素引入社會政策變遷中，強調(diào)既有政策和制度結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的路徑依賴效應(yīng)對福利國家變遷的影響。

大多福利政策都是由決策者設(shè)計制定的，那么除了被動地回應(yīng)社會需求，決策者的社會政策偏好還受什么因素影響？首先，統(tǒng)治者會出于獲得政治支持或增強國家動員能力而建設(shè)福利國家，德國被認為是最早建立福利國家的發(fā)達國家，但其最早推行的社會保險計劃并不是由于工人政治力量的提升，或直接源于工人動亂，而是源于決策者對這種動亂的警覺，以及政府對提高聲望和國家凝聚力的需要(Steinmetz 1993)*Steinmetz,G.,Regulating the Social,Princeton:Princeton University Press,1993.。其次，有學(xué)者指出政治決策受到政策學(xué)習(xí)的影響，即既有的政策經(jīng)驗也會影響決策者偏好。從這個解釋路徑出發(fā)，斯考切波等人解釋了美國社會政策的主要變遷。例如，她和韋爾考察了英國、美國及瑞典在經(jīng)濟大蕭條時期啟動改革的差異，發(fā)現(xiàn)雖然英國具備同瑞典相當(dāng)?shù)墓と私M織力量，但受到過往政策經(jīng)驗的影響(此前英國采用了有限的失業(yè)保障政策并取得良效)，英國的政策制定中始終保持了保守主義傾向，而美國和瑞典則對嘗試更大范圍的福利保障項目持開放態(tài)度，這導(dǎo)致他們走向了不同的改革道路(Skocpol & Ikenberry 1983; Skocpol & Weir 1985)*Skocpol,T. and Ikenberry,J.,“The Political Formation of the American Welfare State in Historical and Comparative Perspective”,Comp.Soc.Res.,1983,6:87-148;Skocpol,T. and Weir,M.,“State Structures and the Possibilities for‘Keynesian’Responses to the Great Depression in Sweden,Britain,and the United States”,Volumed in Evans,P.E.,Rueschemeyer,D. and Skocpol T.,Bringing the State Back In:107-63.Cambridge:Cambridge University Press,1985.。

決策者偏好形成后，其轉(zhuǎn)化為社會政策的過程還受到國家制度的影響，其中最為重要的是稅收制度、決策制度和行政制度。高稅收是高福利的基礎(chǔ)，第一次世界大戰(zhàn)前后，福利國家的首個明顯擴張，就是以稅收提高為基礎(chǔ)的。一戰(zhàn)過程中參戰(zhàn)國的政府支出規(guī)模不斷擴大，同時稅收也在不斷增多，1920年英國、愛爾蘭和德國的稅收收入相比1913年增長了兩倍，而美國、荷蘭和意大利的增幅也超過了50%。其中英國的所得稅在從戰(zhàn)爭前的6%提高到了戰(zhàn)后的30%。戰(zhàn)后這些國家不僅維持了戰(zhàn)爭中推行的針對不同群體的撫恤政策，同時推廣了更為廣泛的福利保障計劃，而這些都以有效的稅收制度為基礎(chǔ)*[英]邁克爾·曼：《社會權(quán)力的來源(第三卷)——全球諸帝國與革命》(下),上海世紀出版集團2015年版，第392-394頁。。此后，有學(xué)者進一步發(fā)現(xiàn)，國家財政收入基礎(chǔ)從累進稅(如收入稅)向累退稅(如消費稅、增值稅等)的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了福利國家的擴張，原因在于福利國家的擴張需要大量財政收入和一個龐大公共部門的支撐，而稅收的這一結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變大大增加了政府財政收入，為此提供了基礎(chǔ)，這一稅制轉(zhuǎn)變也使得西方福利國家安全度過了緊縮時代的難關(guān)(Kato 2003)*Kato,J.,Regressive Taxation and the Welfare State,Cambridge:Cambridge University Press,2003.。

其次，福利國家的改革動力要在政府決策制度中轉(zhuǎn)化為具體政策方案，后者受到選舉競爭機制和利益協(xié)調(diào)機制的影響，在不同國家具有不同的特征。在自由主義式福利國家，如英國、美國、澳大利亞等，利益協(xié)調(diào)機制作用小，組織性差，因而兩黨制框架下的競爭性選舉就成為了福利國家改革的關(guān)鍵作用機制，工人階級政黨執(zhí)政對福利國家擴張具有直接影響。而在法團主義式福利國家，如法國、德國等，政策制定往往源自政府與社會利益集團的談判，社會力量的增長或是政府提高國家凝聚力的需要會導(dǎo)致福利國家的擴張(Pierson 2001)*Pierson,P.,(eds.),The New Politics of the Welfare State,London:Oxford University Press,2001.。

決策制度的集中程度也會影響福利國家的發(fā)展與調(diào)整。自由民主制度強調(diào)權(quán)力制衡，因此憲法中會規(guī)定在政策決策過程中相關(guān)利益集團可以阻止行政部門或法院立法，學(xué)者稱之為制度性“否決點”，這些否決點使決策權(quán)力分散，并為保守勢力提供了反對或阻滯改革的機會。在福利制度擴張時期，“否決點”多的決策制度下福利國家的規(guī)模小且增長慢，如瑞士和美國。而在福利國家調(diào)整時期，“否決點”越多越強的國家，其福利制度的路徑依賴效應(yīng)就越強，因此在改革中傾向于把緊縮措施與擴張和改善現(xiàn)行福利計劃的措施結(jié)合在一起推出，以便獲得不同利益集團對改革的支持(Immergut 1992;Tsebelis 1995; Bonoli 2001)*Immergut,E.,The Political Construction of Interests:National Health Insurance Politics in Swizerland,France and Sweden,1930-1970,New York:Cambridge University Press,1992;Tsebelis,G.,Decision Making in Political System:Veto Players in Presidentialism,Parliamentarism,Multicamerialism and Multipartyism,British Journal of Political Science,1995,(25):289-325; Bonoli,G.，Political Institutions,Veto Points,and the Process of Welfare State Adaptation,volumed in Pierson,P.,(eds.),The New Politics of the Welfare State,London:Oxford University Press,2001,pp.238-264.。聯(lián)邦制也會導(dǎo)致決策權(quán)力分散，使得富裕地區(qū)和貧困地區(qū)在政策內(nèi)容、財政負擔(dān)等方面的差異不斷擴大，給全國性同步的制度改革造成阻礙。宏觀的定量與定性研究都顯示，在福利國家的構(gòu)建與增長時期，聯(lián)邦制與較低的社會支出、較晚地在國家層面推出福利項目現(xiàn)象高度相關(guān)(Obinger,Leibfried and Castles 2005:3-4)*Obinger,H.,Leibfried,S. and Castles,F.G.,Federalism and the Welfare State,New York:Cambridge University Press,2005.。

在不同國家，政府控制政策結(jié)果的能力大不相同，這主要受到行政制度的影響。一套遵守政令并行之有效的行政制度當(dāng)然是福利國家得以構(gòu)建的基礎(chǔ)，但它會和民主制度共同發(fā)揮作用，行政體制和民主政治的質(zhì)量和特點，共同影響了社會福利制度的建設(shè)與發(fā)展。如20世紀初期，英國的公務(wù)員制度比較完善，注重競爭性和程序規(guī)范性的政黨制度等，有助于克服既得利益的影響，政治領(lǐng)袖和社會精英也傾向于建立更加完善的社會保障體系，以獲得民眾的政治支持。而美國既缺乏完善的官僚體制，民主政治的質(zhì)量也不高，政黨競爭中存在比較普遍的“政治腐敗”，不利于構(gòu)建完善的社會保障體系。(Orloff & Skocpol 1984)*Orloff,A. and Skocpol,T.,“Why Not Equal protection? Explaining the Politics of Public Social Spending in Britain,1900-1911,and The United States,1880s-1920”,Am.Social.Rev.,1984,49:726-50.。

我們在討論決策者偏好和國家制度對福利國家的影響時，已經(jīng)談到了既有政策經(jīng)驗和制度性“否決點”在福利國家變遷中所產(chǎn)生的路徑依賴效應(yīng)。路徑依賴的產(chǎn)生更多的是福利政策與其支持者的一種互動效應(yīng)。皮爾森等學(xué)者以養(yǎng)老保險制度改革為例，對此進行了分析和說明。受到人口老齡化和經(jīng)濟緊縮的影響，20世紀80年代，發(fā)達國家普遍對養(yǎng)老金制度進行了調(diào)整，但調(diào)整的內(nèi)容和程度大不相同，皮爾森和邁爾斯指出這種差異的根源是過去的制度設(shè)計和項目設(shè)計上的不同所導(dǎo)致的。不同的制度設(shè)計下形成了不同的政治聯(lián)盟，后者在調(diào)整時期廣泛地影響了決策者的改革決策。在同樣具有鮮明自由化特征福利國家的英國和美國，在改革前期，英國的公共養(yǎng)老金計劃實行時間短、激勵性差，民眾很愿意參與改革時期政府推出的私營保險項目；而美國的公共養(yǎng)老金計劃實施多年，體量龐大，并積累了堅固的政治支持，因此美國政府無法效仿英國政府在養(yǎng)老金領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有效的公共福利緊縮和私有化改革(Myles and Pierson; Pierson 1995)*Myles,J. and Pierson,P.,The Comparative Political Economy of Pension Reform,volumed in Pierson,P.,(eds.),The New Politics of the Welfare State,London:Oxford University Press,2001,pp.305-333;Pierson,P.,Dismantling the Welfare State? Reagan,Thatcher and the Politics of Retrenchment,Cambridge:Cambridge University Press,1995.。

(二)國家中心主義理論對后發(fā)現(xiàn)代化國家或發(fā)展中國家福利體系的解釋

后發(fā)現(xiàn)代化國家和當(dāng)今的發(fā)展中國家，其福利國家的構(gòu)建和發(fā)展常常是在威權(quán)體制背景下完成的。在威權(quán)政體下，民眾對“權(quán)利”的理解，社會運動在推動社會政策上的作用，以及決策機制和決策權(quán)力，都與自由民主制度存在差異。選民、社會團體、競爭性政黨對政治決策的影響較小。因此國家中心主義理論能夠更好地解釋這些地區(qū)福利制度的產(chǎn)生與變化原因。

首先，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)工業(yè)主義理論無法在發(fā)展中國家獲得統(tǒng)計驗證的支持(Adsera & Boix 2002；Mares 2005)*Adsera,A.and Boix,C.,“Trade,Democracy and the Size of the Public Sector:the Political Underpinnings of Openness”,International Organization,2002,56(2):229-62; Mares,I.，“Social Protection Around the World:External Insecurity,State Capacity,and Domestic Political Cleavages”,Comparative Political Studies,2005,38(6):623-51.。例如拉美國家從20世紀70年代到90年代末的社會支出隨著經(jīng)濟開放性的增加反而下降(Kaufman & Sagura-Ubiergo 2001)*Kaufman,R.R. and Segura-Ubiergo,A.,“Globalization,Domestic Politics,and Social Spending in Latin America:a Time-series Cross-section Analysis,1973-97”,World Politics,2001,53:553-87.。其原因在于，一方面國際競爭環(huán)境的差異造就了發(fā)展中國家不同于發(fā)達國家的經(jīng)濟增長模式，另一方面，發(fā)展中國家常常奉行發(fā)展主義，這些國家的社會政策往往是為產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)的，因此被稱為“發(fā)展型國家”下的“不情愿的福利主義”(Midgley 1986)*Midgley,J.,“Industrialization and Welfare:The Case of the Four Little Tigers”.Social Policy & Administration,1986,20(3):225-238.，或生產(chǎn)主義福利體制(Holiday 2000)*Holiday,J.,“Productivist Welfare Capitalism:Social Policy in East Asia”,Political Studies,Vol.48:pp.106-723,2000.。在這些國家，推動社會政策轉(zhuǎn)型發(fā)展的動力，很大程度來自決策者對經(jīng)濟增長模式和培育國家競爭力的政策選擇，而不是回應(yīng)社會需求。例如，曾經(jīng)的東亞四小龍就是典型的發(fā)展型國家或地區(qū)，學(xué)者認為這一些地區(qū)由排斥型向普惠型*排斥型福利國家是指福利體系碎片化，公共福利待遇依照職業(yè)或身份確定；普惠型福利國家是指公共福利待遇的基礎(chǔ)是公民權(quán)利，實行高覆蓋率、均等化的社會保障制度。的轉(zhuǎn)型，就是源于經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)換，即為了發(fā)展某產(chǎn)業(yè)加強了某些領(lǐng)域的人力資本投資，而這在他們早期出口導(dǎo)向型的增長模式中是受到抑制的(Cook & Kwon 2007)*Cook,Sarah and Kwon,H.2007.，“Social Protection in East Asia”,Global Social Policy,2007,Vol.7(2):223-229.。

其次，權(quán)力資源理論的解釋路徑也受到挑戰(zhàn)。在東亞，臺灣地區(qū)和韓國相對缺乏有力的社會民主黨和工會組織，卻率先推行了全民健康保險，學(xué)者認為導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因是威權(quán)統(tǒng)治者在民主化初期在主動尋求更廣泛的政治支持(Wong 2004)*Wong,J.,Healthy Democracies:Welfare Politics in Taiwan and South Korea,Ithaca,NY:Cornell University Press,2004.。在二戰(zhàn)后的阿根廷也有同樣的現(xiàn)象，貝隆主義政黨實行的競選策略，是承諾為其勞工選民提供一種具有裙帶主義性質(zhì)的私人產(chǎn)品(Murillo & Calvo 2004)*Murillo,M.V. and Calvo,E.,“Who Delivers? Partisan Clients in the Argentine Electoral Market”,American Journal of Political Science,2004,48(4):742-57.。而在經(jīng)濟政治轉(zhuǎn)型期的東歐，希望掌握政權(quán)的政黨組織、或是缺乏組織能力的政府往往會給出超出國家能力的福利承諾，但這最終會給國家?guī)碡斦щy(Cook 2008)*Cook,L.J.,Postcommunist Welfare State:Reform Politics in Russia and Eastern Europe,Ithaca:Cornell University Press,2008.。在這里，福利政策不是勞工組織政治力量斗爭的結(jié)果，而是政治人物出于公共或小團體甚至個人利益的主動行為。這些地區(qū)的福利政策實踐，都表明政治制度和政治人物，對福利國家的建設(shè)與發(fā)展，有直接、重要的影響。有學(xué)者嘗試總結(jié)了威權(quán)政體下福利國家發(fā)展的動力來源，包括家長式統(tǒng)治文化的影響；獲得統(tǒng)治合法性的需求；回應(yīng)社會訴求、獲得政治順從和秩序的需求；以及促進經(jīng)濟增長的需求(Forrat 2012)*Forrat,N.,“The Authoritarian Welfare State:a Marginalized Concept”,Comparative-Historical Social Science,Working Paper No.12-005,2012.。

以國家為中心的福利國家理論，把國家的政治制度、決策機制和決策者偏好等因素引入到了福利國家理論。國家不再是中立的、被動的需求回應(yīng)者，而是社會政策的主動參與者、設(shè)計者。國家的政治制度、領(lǐng)導(dǎo)人的意志、決策者的偏好，對福利國家的建設(shè)與發(fā)展，有重要的影響。國家中心主義的理論體系，不僅加深了對發(fā)達國家福利制度的理解，也為更好理解后發(fā)現(xiàn)代化國家或發(fā)展中國家的福利體系提供了解釋路徑。更重要的是，國家中心主義的理論體系，強調(diào)了政治制度、決策者意志等因素在福利體系建設(shè)和發(fā)展過程中的積極作用和重要意義，為福利國家的政策制定，提供了重要的理論基礎(chǔ)，也提出了更高的期望和要求。

三、福利國家理論對中國福利體系建設(shè)的參考與啟示

從福利國家的理論源流和制度實踐看，建設(shè)現(xiàn)代福利國家，是各國的共同目標(biāo)和追求。但是在具體的制度設(shè)計和政策實踐方面，各國既有相似的特點和共同的規(guī)律，也存在廣泛的差異。福利國家理論是對各國福利實踐的理論研究和經(jīng)驗總結(jié)。福利國家理論雖然在理論體系、解釋路徑方面存在差異，但都從某個角度、某個層面對福利制度進行了分析和解讀，具有科學(xué)性和合理性。通過對福利國家理論的梳理和研究，對我國福利體系建設(shè)，可以提供一些基本的參考和啟示。

1.福利保障制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

建立健全福利保障制度，是現(xiàn)代國家的重要職能。福利國家研究的興起和理論的演變，與福利制度的實踐變革，以及福利制度在國家治理體系中的重要性日益凸顯緊密相關(guān)。在發(fā)達國家，福利保障制度在國家治理體系中普遍處于重要位置，政府用于社會保障的財政支出占總公共支出的比例在20世紀70年代就超過了30%，2000年后大都維持在50%上下*參見OECD數(shù)據(jù)庫http://stats.oecd.org/。。相應(yīng)地，發(fā)達國家的福利保障制度在國家治理體系中也經(jīng)歷了由邊緣走向中心的路徑位移(賈玉嬌 2015)*賈玉嬌：《走向治理的中心：現(xiàn)代社會保障制度與西方國家治理——兼論對中國完善現(xiàn)代國家治理體系的啟示》，《江海學(xué)刊》，2015年第5期。。隨著福利保障制度的不斷擴張，如何實現(xiàn)福利保障水平和財政可持續(xù)之間的合理平衡，提高福利保障效率，成為福利國家關(guān)注的重要問題。20世紀70年代以來，發(fā)達國家通過嘗試不同治理模式、制度機制和政策計劃來應(yīng)對福利危機，福利治理成為了政府的主要責(zé)任和任務(wù)(雷雨若，王浦劬 2016)*雷雨若、王浦劬：《西方國家福利治理與政府社會福利責(zé)任定位》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第2期。。我國當(dāng)前的福利保障制度，從改革開放以后開始起步，但是相對于經(jīng)濟發(fā)展，福利保障制度比較滯后。2000年以后，社會政策的地位不斷提升，福利保障制度進入快速發(fā)展時期。當(dāng)前，福利保障制度已經(jīng)成為經(jīng)濟社會的重要組成部分，并對人民群眾的生活水平和生活質(zhì)量產(chǎn)生重要影響。福利保障制度，日漸成為國家治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。我們也需要從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角，系統(tǒng)思考福利保障制度的建設(shè)目標(biāo)和發(fā)展方向。

2.福利保障制度要適應(yīng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變化的特點和趨勢

以社會為中心的福利國家理論，解釋了經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變化與福利制度產(chǎn)生發(fā)展之間的相關(guān)性。經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變化，客觀上對福利制度提出了需求，是推動福利制度產(chǎn)生和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。改革開放以來，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的全面轉(zhuǎn)型，我國的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的福利保障制度，是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然需求，也是民眾的普遍期望。

當(dāng)前，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，亟待推進福利制度改革和發(fā)展，建立健全與經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的新型的福利保障體系?？傮w而言，要根據(jù)十九大報告提出的目標(biāo)，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。

首先，逐步、合理提高福利保障水平，補足社會保障短板?？傮w而言，我國的福利保障制度水平較低，滯后于當(dāng)前的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，也滯后于人民群眾對福利保障的需求。保障和改善民生，是當(dāng)前和今后一個時期的重要任務(wù)，特別是一些發(fā)展相對滯后的保障地區(qū)、保障項目，如兒童營養(yǎng)與健康、幼兒教育等，要加強支持力度。

其次，福利保障制度要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，遏制部分福利保障項目增長趨勢過快，財政負擔(dān)過重等問題。近年來，醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域的福利保障支出快速增長，雖然有補欠賬的因素，但與制度模式的不合理也有很大關(guān)系。這些福利保障項目的支出水平快速提高，對財政可持續(xù)性，以及制度本身的健康發(fā)展，都造成負面影響。如根據(jù)世界銀行等機構(gòu)預(yù)測：若繼續(xù)現(xiàn)有的服務(wù)提供模式，中國衛(wèi)生總費用將由2014年占GDP的5.6%增長至2035年占GDP的9%以上*世界銀行、世界衛(wèi)生組織、財政部、衛(wèi)生計生委、人力資源社會保障部：《深化中國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革：建設(shè)基于價值的優(yōu)質(zhì)服務(wù)提供體系》，2016;http://www.sdfgw.gov.cn/art/2016/7/25/art_1705_202603.html 。。因此，建立保障適度、財政可持續(xù)的福利保障體系，是福利保障制度改革和發(fā)展的重要目標(biāo)。

再次，福利保障制度要與經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，并引導(dǎo)和優(yōu)化經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)。一方面，福利保障制度要適應(yīng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，回應(yīng)各類人群的福利保障需求。特別是在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中，社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化，對福利保障制度的需求也出現(xiàn)差異化。因此，建立健全福利保障體系，要全面回應(yīng)各類人群的差異化的福利保障需求，特別是重點人群的福利保障需求。另一方面，福利保障制度作為重要的再分配制度，也可以對經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響。合理的福利保障制度，可以矯正社會失衡現(xiàn)象，引導(dǎo)和促進經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。不合理的福利保障制度，則可能出現(xiàn)社會財富的“逆向轉(zhuǎn)移”，擴大收入分配差距，導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡和社會結(jié)構(gòu)緊張。

3.福利保障制度建設(shè)要重視和發(fā)揮黨和政府的主導(dǎo)作用，完善福利保障體系的頂層設(shè)計

以國家為中心的福利國家理論，解釋了國家的政治制度、決策機制和決策者偏好等因素，與福利保障制度之間的相關(guān)性。特別是在發(fā)展中國家，國家的政治制度、領(lǐng)導(dǎo)人的意志偏好，對福利國家建設(shè)具有更加重要的影響。我國是社會主義國家，政治體制方面具有決策權(quán)力集中、執(zhí)行效率高等特點。我國的國家制度，決定了黨和政府在建立和完善福利保障制度方面，可以發(fā)揮更大的作用，也需要承擔(dān)更大的使命和責(zé)任。

首先，在福利保障制度建設(shè)過程中，要充分重視并發(fā)揮黨和政府的主導(dǎo)作用，為福利保障制度建設(shè)提供宏觀指導(dǎo)和科學(xué)引領(lǐng)。福利國家制度與黨和政府的執(zhí)政理念、執(zhí)政意志緊密相關(guān)。從早期俾斯麥推行的社會保險制度，到20世紀七八十年代東亞部分國家推行的發(fā)展型福利制度，甚至最近幾年美國的醫(yī)療保險改革，其背后都帶有明顯的政黨理念或國家意志。中國共產(chǎn)黨和中國政府明確提出，中國的發(fā)展是“以人民為中心”的發(fā)展。中國共產(chǎn)黨的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興。福利保障制度建設(shè)，要以黨和政府的執(zhí)政理念為引領(lǐng)，不斷完善福利保障體系，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

其次，加強福利保障制度的理論研究和頂層設(shè)計，建立健全福利保障體系。國家對福利保障制度有重要影響，但這種影響是雙向的。如諾斯悖論所提出的“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”。在福利保障領(lǐng)域，同樣存在這個悖論。國家的積極干預(yù)，可以促進福利保障體系的建立和優(yōu)化，促進經(jīng)濟增長和社會和諧。但不合理的制度設(shè)計或政策干預(yù)，也可能對福利保障體系造成負面影響，進而影響經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定。如部分國家在政治競爭中，把福利承諾作為競爭手段，導(dǎo)致福利保障超出經(jīng)濟發(fā)展水平，對國家財政和經(jīng)濟可持續(xù)增長都造成負面影響。因此，福利保障制度建設(shè)既要發(fā)揮國家的積極作用，也要系統(tǒng)研究福利保障制度發(fā)展的基本經(jīng)驗和普遍規(guī)律，特別是其他國家在福利保障制度發(fā)展過程中出現(xiàn)過的問題和教訓(xùn)，結(jié)合中國的國情特點和經(jīng)濟社會發(fā)展的方向目標(biāo)，制定適合我國國情的福利保障體系?！?/p>