我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實證分析

唐政秋

摘要：最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，是最低生活保障制度的重要內(nèi)容。我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)從誕生到逐步完善經(jīng)歷了比較長的過程?！渡鐣戎鷷盒修k法》在繼承的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了對城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的整合，但也存在保障水平低、設(shè)計單一、操作性欠缺等不足。應(yīng)規(guī)范并健全最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定、測算、動態(tài)調(diào)整、監(jiān)督考核等，加快整合城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)公平統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)；社會救助；居民；辦法

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-3605（2018）01-0080-04

最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，是國家為了保障收入難以維持基本生活需求的居民而制定的一種救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。作為不同于傳統(tǒng)社會救濟(jì)制度的主要標(biāo)志，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是一國居民最低生活保障制度中的核心內(nèi)容之一。實證考察我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的變遷，分析、研究其相關(guān)內(nèi)容以及實施，有助于構(gòu)建公平、統(tǒng)一的最低生活保障制度，有助于我國社會救助法律制度的進(jìn)一步完善。

一、我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的演變

我國的最低生活保障制度（以下簡稱低保制度）經(jīng)歷了從初創(chuàng)、建立到逐步完善的過程。與此相適應(yīng)，我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的完善也經(jīng)歷了比較長期的過程：在實施地域方面，經(jīng)歷了從“城市”到“農(nóng)村”再逐步到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”；法律制度表現(xiàn)形式上，經(jīng)過了《通知》到《條例》再到《辦法》的變化。一般認(rèn)為，我國低保制度的建立于1997年，當(dāng)年9月國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》。1999年9月國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》），標(biāo)志法律意義上的低保制度的正式確立。2007年國務(wù)院頒布了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（以下簡稱《通知》），從此我國城鄉(xiāng)低保制度分別建立。2014年國務(wù)院頒布《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），標(biāo)志著我國開始朝城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度邁進(jìn)?！掇k法》規(guī)定：“最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”按照“居民生活必需的費(fèi)用”確定。刪除了我國原來低保制度中規(guī)定的“居民基本生活必需的費(fèi)用”中的“基本”二字，修正了過去低保標(biāo)準(zhǔn)過低的不足，使我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了重大變化，實現(xiàn)了低保標(biāo)準(zhǔn)確定依據(jù)由原來的以絕對貧困線向相對貧困線的重大轉(zhuǎn)變，能更加有效地保護(hù)低收入人群的合法權(quán)益，彰顯了新時期黨和政府新的執(zhí)政理念。

二、現(xiàn)行最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)分析

（一）《辦法》有關(guān)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的基本內(nèi)容

根據(jù)《辦法》第10條規(guī)定：我們可以得出如下基本結(jié)論：

1.《辦法》確立了低保標(biāo)準(zhǔn)的計算依據(jù)，即“居民生活必需的費(fèi)用”。衡量低保標(biāo)準(zhǔn)合理性的基本尺度應(yīng)該是其能否維持居民生活，或者說低保標(biāo)準(zhǔn)取決于居民生活必須的費(fèi)用，因此，居民生活必須費(fèi)用包含哪些項目、必需費(fèi)用的計算方法以及如何準(zhǔn)確分析統(tǒng)計等，就成為科學(xué)合理確定低保標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵，

2.《辦法》規(guī)定的低保標(biāo)準(zhǔn)依然屬于地方低保標(biāo)準(zhǔn)。地方政府（最低為設(shè)區(qū)的市級政府）掌握著該地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)的制定、調(diào)整權(quán)及其具體數(shù)額的確定權(quán)。因此，地方政府如何遵循法治準(zhǔn)則，依照《辦法》的原則與精神制定相關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件，以保證低保標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)肅性、科學(xué)性、公正性和執(zhí)行力，也成為《辦法》規(guī)定的低保制度得到落實執(zhí)行的關(guān)鍵。

3.低保標(biāo)準(zhǔn)的具體構(gòu)成要素，實際上主要是“居民生活必需的費(fèi)用”的構(gòu)成項目，包含居民衣、食、住、水電燃?xì)忾_支，以及必需的教育、醫(yī)療、交通、通信、網(wǎng)絡(luò)等方面的支出，而這些項目費(fèi)用的多少與調(diào)整取決于居民當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與物價變動情況，同時也應(yīng)與當(dāng)?shù)鼐用袢司芍涫杖牒拖M(fèi)支出基本保持一致。

4.低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整依據(jù)是“當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和物價變動情況。”因此，建立并完善低保標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，依據(jù)《辦法》以及其他法規(guī)（含地方制定的有關(guān)低保規(guī)范性文件）規(guī)定，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的具體狀況和物價指數(shù)，適時、科學(xué)調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)，這既是法律賦予地方政府的權(quán)力，也是地方政府必須履行的“保障公民的基本生活”職責(zé)。

（二）最低生活標(biāo)準(zhǔn)的完善與創(chuàng)新

1.統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)的制定主體、確定依據(jù)與調(diào)整依據(jù)等，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低保制度奠定了基礎(chǔ)，符合社會救助法律制度的公平原則。

2.修改了低保標(biāo)準(zhǔn)的確定依據(jù)。將原來《條例》《通知》規(guī)定的按照“維持居民基本生活必需的費(fèi)用”修改為按照“居民生活必需的費(fèi)用”確定，反映了低保標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同步，有利于低保人群共享改革發(fā)展成果，符合共產(chǎn)黨執(zhí)政為民與保障民生的理念，符合社會正義。

3.體現(xiàn)了原則性與靈活性相結(jié)合?！掇k法》雖然只是比較籠統(tǒng)的提出了“居民生活必需的費(fèi)用”，而沒有列出其具體構(gòu)成項目和內(nèi)容，主要是考慮到我國各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的差異性，賦予了地方政府根據(jù)其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的具體情況，通過制定地方性法規(guī)和規(guī)范性文件予以確定和明確的權(quán)利，這也是公平原則的體現(xiàn)。

4.提高了低保標(biāo)準(zhǔn)的制定層級。明確規(guī)定低保標(biāo)準(zhǔn)“由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級人民政府”確定，取消了《條例》、《通知》賦予的縣（縣級市）人民政府制定低保標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，一方面為城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域統(tǒng)一性奠定了基礎(chǔ)，有利于更大地域范圍內(nèi)保證低保制度和社會救濟(jì)的公平性，同時可以減少現(xiàn)實中一些地方政府（尤其是縣級政府）在低保標(biāo)準(zhǔn)確定過程中缺乏科學(xué)計測定、調(diào)整過程中主觀隨意性較大的問題，另一方面可以保證低保資金投入的穩(wěn)定增長與低保標(biāo)準(zhǔn)的合理調(diào)整。

三、有效實施我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的路徑分析

（一）進(jìn)一步明確低保標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成項目的內(nèi)涵與外延

《辦法》有關(guān)“按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M(fèi)用”確定低保標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，一方面提高了低保保障水平，為地方政府確定低保標(biāo)準(zhǔn)提供了準(zhǔn)則和依據(jù)，另一方面，“居民生活必需的費(fèi)用”包括哪些具體構(gòu)成項目（構(gòu)成要素）？應(yīng)該如何測定與計算？等等，《辦法》并沒有明確。為了給地方政府制定低保標(biāo)準(zhǔn)提供明確指引，規(guī)范、統(tǒng)一全國的低保標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，防止出現(xiàn)新的不平衡，真正讓人民更多享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，建議民政部統(tǒng)一制定有關(guān)低保標(biāo)準(zhǔn)制定的基本規(guī)范，其中要具體明確居民生活必需的費(fèi)用的主要項目，統(tǒng)一其內(nèi)涵與外延等。

（二）規(guī)范低保標(biāo)準(zhǔn)的測算

低保標(biāo)準(zhǔn)的測算，主要是居民生活必需費(fèi)用的測算。制定一個科學(xué)合理的低保標(biāo)準(zhǔn)，不僅有利于節(jié)約社會資源，也有利于維護(hù)低收入階層的權(quán)益。 如果標(biāo)準(zhǔn)過低，難以滿足低保人群的生活需求；反之，如果標(biāo)準(zhǔn)過高，則政府財政壓力較大，且可能使某些低保戶滋生懶惰行為。建議首先在省級行政區(qū)域內(nèi)建立統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)測算方法，既可以縮小地區(qū)差異，又可以統(tǒng)一管理。

（三）健全低保標(biāo)準(zhǔn)的制定與動態(tài)調(diào)整機(jī)制

一是確保低保標(biāo)準(zhǔn)的制定與調(diào)整的科學(xué)、民主與公正。應(yīng)該按照相關(guān)立法程序，確保低保標(biāo)準(zhǔn)制定、調(diào)整的民主性，以此來保障低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、客觀性和公正性。要保證公民尤其是低保人群在制定、調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)方面的知情權(quán)，要通過舉行聽證會、設(shè)立意見箱以及暢通網(wǎng)絡(luò)渠道等方式吸收他們的意見，加強(qiáng)公民的民主參與和監(jiān)督。二是確立低保標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。地方政府應(yīng)組織多方力量，依照《辦法》相關(guān)規(guī)定，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析、數(shù)學(xué)模型等方法手段，深入調(diào)查研究低保標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和物價變動情況的具體關(guān)系，尋找并確定影響低保標(biāo)準(zhǔn)的具體指標(biāo)和因素，吸收多方面人群的意見，按法定程序制定出符合法律法規(guī)與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際情況、且具體可操作的低保標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整方案。

（四）切實加強(qiáng)低保標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督與考核

《辦法》早已于2014年5月1日正式實施，為了保證地方政府制定的低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、公正性、公平性和合理性，不偏離《辦法》立法者的本意，不違背《辦法》的規(guī)定，防止和杜絕地方政府制定、調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)時的不作為或亂作為等現(xiàn)象，建議民政部、省級人民政府出臺相關(guān)考核與監(jiān)管方面的具體規(guī)定，明確地方低保標(biāo)準(zhǔn)的考核原則、考核指標(biāo)、考核辦法和監(jiān)督措施等，還可以為地方制定低保標(biāo)準(zhǔn)提供指導(dǎo)。

（五）逐步整合、統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)

據(jù)統(tǒng)計，2014年全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)每人每月411元、全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)每人每年2777元（平均每人每月231.4元）。 2016年全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)每人每月494.6元、全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)每人每年3744.0元（平均每人每月312元）。從上述數(shù)字可以看出，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距依然較大，逐步整合并實現(xiàn)統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)是我國低保制度的主要目標(biāo)之一。

一是通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保資金與統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)整合。十八屆六中全會提出要“推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展”，城鄉(xiāng)不同的困難人群都能享受到最低生活保障是公平型城鄉(xiāng)低保制度的應(yīng)有之義，而城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的高低不僅取決于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也取決于低保資金的統(tǒng)籌層次。一方面，要通過政策法規(guī)，逐步提高統(tǒng)籌層級，推動同一地域城鄉(xiāng)低保在制度、管理、資金、標(biāo)準(zhǔn)、政策等五個方面的統(tǒng)籌和銜接；另一方面，按照公平性要求，同一地域城鄉(xiāng)同類困難人群應(yīng)當(dāng)執(zhí)行同一低保標(biāo)準(zhǔn)，對城鄉(xiāng)不同類型困難人群實施同一低保標(biāo)準(zhǔn)下群體有別的低保待遇。二是通過規(guī)范實施城鄉(xiāng)差別性低保標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)整合。2015年以來，北京、上海、南京、廣州、長沙等多地統(tǒng)一了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，對于打破城鄉(xiāng)二元壁壘、保障民生底線公平、讓更多困難群眾享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果具有重要意義。但如果不顧地方客觀條件，簡單推行城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀和社會保障制度發(fā)展規(guī)律不相符，也不是真正的公平。承認(rèn)城鄉(xiāng)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，保證在同一地域的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下實施同一的最低生活保障水平，才是低保制度公平性的體現(xiàn)，也才能有效保障城鄉(xiāng)低保人群公平享有基本生活保障的權(quán)利。因此，整合并規(guī)范城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的實施，保證低保制度覆蓋人群和地區(qū)的均衡，并使得該同類人群和地區(qū)享有一致或相近的保障水平，是目前構(gòu)建統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。三是穩(wěn)步提高農(nóng)村居民的低保標(biāo)準(zhǔn)。整合城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，首先要科學(xué)制定同一地域農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)，其次在現(xiàn)有制度下要優(yōu)先提高農(nóng)村居民的低保標(biāo)準(zhǔn)，縮小地區(qū)之間農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)差距以及與城鎮(zhèn)居民的低保標(biāo)準(zhǔn)差距，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展好的地區(qū)可以逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)社會公平與社會和諧。