政府審計外包機制構(gòu)建

朱煒江 李偉

摘要：黨的十九大報告明確提出構(gòu)建全面覆蓋監(jiān)督體系的新要求。從我國現(xiàn)有的政府審計發(fā)展現(xiàn)狀看，探索政府審計、社會審計和內(nèi)部審計的一體化建設(shè)，將政府審計業(yè)務(wù)外包是構(gòu)建全面覆蓋監(jiān)督體系的重要途徑。從我國政府審計外包中存在的問題來看，應(yīng)從事前、事中和事后三個角度出發(fā)，構(gòu)建一套具有中國特色的政府審計外包機制，以提高政府審計的質(zhì)量與效率，建立和完善全覆蓋的審計監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：政府審計；審計外包；機制構(gòu)建

中圖分類號：C93 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-3605（2018）01-0015-04

2014年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號），提出“實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋”的目標(biāo)，并要求探索向社會購買審計服務(wù) 。2017年10月，黨的十九大報告明確要求改革審計的管理體制，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。但在實踐過程中，政府審計面臨著審計人員配備不足、專項業(yè)務(wù)審計經(jīng)驗缺乏等問題，在一定程度上制約了審計的效率和效果。而通過整合政府審計和民間審計的資源，將部分政府審計業(yè)務(wù)外包是解決這一問題的良好途徑。目前，我國政府審計外包處于起步階段，國內(nèi)外文獻研究也相對缺乏，在運行過程中難免遇到合作機制不完善、責(zé)任認(rèn)定不清晰等諸多問題。因此，亟需構(gòu)建中國特色的審計制度格局，加強政府外包審計機制構(gòu)建，以提高政府審計的質(zhì)量和效率，完善全覆蓋的審計監(jiān)督體系。

一、我國政府審計外包存在的問題

一是現(xiàn)有審計資源與全覆蓋要求之間的矛盾。在政府審計“全覆蓋”的趨勢下，審計期望和要求不斷提高，而政府審計資源十分有限，兩者矛盾較為突出。一方面，政府審計機構(gòu)人員不足問題突出。如部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府審計機構(gòu)只有4-5人，無法適應(yīng)審計全覆蓋的新要求。同時在現(xiàn)行政府行政體制下，通過大量招聘專業(yè)人員，培養(yǎng)一支專業(yè)的政府審計隊伍存在較大困難。另一方面，政府審計經(jīng)費不足。我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定 ：我國政府審計機關(guān)的經(jīng)費受當(dāng)?shù)卣斦A(yù)算的限制。在政府審計業(yè)務(wù)外包缺乏足夠經(jīng)費支持的情況下，政府審計機構(gòu)對外包的需求下降，或選擇一些報價相對較低的社會審計機構(gòu)進行外包，從而影響審計效果。

二是政府審計業(yè)務(wù)外包的成本與收益不匹配。在確定是否將審計業(yè)務(wù)外包時，政府審計機構(gòu)要綜合考慮審計業(yè)務(wù)外包可能發(fā)生的成本和收益。我國政府審計業(yè)務(wù)具有特殊性，某些機關(guān)單位不可避免地會涉及到國家機密，將對該類單位的審計業(yè)務(wù)外包，風(fēng)險成本較大。若由此造成信息泄露，可能會引起嚴(yán)重的后果。對于該類高風(fēng)險業(yè)務(wù)，政府審計機構(gòu)將業(yè)務(wù)外包帶來的收益遠(yuǎn)不及可能產(chǎn)生的成本。

三是政府審計和社會審計資源整合流于形式。國外的經(jīng)驗已經(jīng)表明，將政府審計業(yè)務(wù)外包具有諸多優(yōu)勢。但在我國實踐過程中，政府審計外包市場化程度明顯不足。一方面，政府審計機構(gòu)擔(dān)心泄密，而不愿意把績效審計等政府審計業(yè)務(wù)外包給社會審計機構(gòu)；另一方面，如果政府審計機構(gòu)在外包過程中對社會審計機構(gòu)作出諸多保密性等要求，往往會導(dǎo)致效率低下或流于形式。

二、政府審計外包機制構(gòu)建

（一）加強事先規(guī)劃，確定外包業(yè)務(wù)與合作對象

在政府審計業(yè)務(wù)外包前，政府審計機構(gòu)要制定詳細(xì)的審計外包業(yè)務(wù)計劃，明確外包的政府審計業(yè)務(wù)類型和外包方式，同時加強對潛在合作的社會審計機構(gòu)的審核和挑選，確定擬合作中介機構(gòu)的名單。

一是外包業(yè)務(wù)類型的選擇。政府審計機構(gòu)要將政府審計業(yè)務(wù)按照一定標(biāo)準(zhǔn)進行分類，明確某項審計業(yè)務(wù)是否適合采取外包的形式。如行為審計、績效審計等主要針對個人行為是否合法進行審計等業(yè)務(wù)專屬性較強，適合政府審計機構(gòu)自行審計；而決算審計、工程價款審計等主要針對財務(wù)數(shù)據(jù)進行審計的業(yè)務(wù)可外包給專業(yè)的社會審計機構(gòu)。政府審計機構(gòu)要充分利用和整合政府審計與社會審計機構(gòu)雙方的優(yōu)勢，從整體上提高審計的質(zhì)量和效率。

二是外包合作模式的選擇。在選擇對審計業(yè)務(wù)進行外包后，政府審計機構(gòu)要明確采取整體外包還是部分外包的合作模式。如財政財務(wù)收支審計業(yè)務(wù)可以選擇部分或者整體外包形式，充分利用社會審計機構(gòu)的專業(yè)能力；經(jīng)濟責(zé)任審計是我國特殊的審計業(yè)務(wù)，在權(quán)利監(jiān)督和廉政建設(shè)上發(fā)揮著獨特作用，政府審計機構(gòu)不宜采取整體外包的形式，但可以采取與符合一定條件的社會審計機構(gòu)合作完成的外包模式。

三是社會審計合作機構(gòu)的選擇。在作出政府審計業(yè)務(wù)外包決策和確定合作模式后，政府審計機構(gòu)應(yīng)該選擇一批資質(zhì)、信譽良好的社會審計機構(gòu)進行初步溝通，確定潛在合作機構(gòu)，縮小兩者之間的審計期望差 。同時積極做好政府審計服務(wù)行為的公平、公開、透明，通過社會公開招標(biāo)的方式，鼓勵更多的社會審計機構(gòu)積極參與政府審計項目，提高政府審計的覆蓋面的同時，降低審計業(yè)務(wù)外包成本。

（二）加強事中管理，積極參與和監(jiān)督外包審計業(yè)務(wù)

一是簽訂外包合同。在確定外包的政府審計業(yè)務(wù)、外包模式和合作機構(gòu)后，政府審計機構(gòu)應(yīng)該與社會審計機構(gòu)簽訂外包合同，明確雙方的作用和責(zé)任。一方面，政府審計機構(gòu)人員將業(yè)務(wù)外包后，要做好角色定位，既不能過度干涉審計過程，又不能完全不參與，要積極做好配合工作以及對審計方向、質(zhì)量的把控。另一方面，要明確政府審計機構(gòu)和社會審計機構(gòu)的責(zé)任分配，社會審計機構(gòu)對審計項目的質(zhì)量負(fù)責(zé)，政府審計機構(gòu)對外包審計項目的最終責(zé)任負(fù)責(zé)。

二是加強過程管理。在簽訂外包合同后，政府審計機構(gòu)要加強合同管理和項目管理，密切關(guān)注合作外部審計機構(gòu)的項目完成情況以及遇到的問題和困難，并作出階段性評估。若合作的社會審計機構(gòu)項目完成的進度和質(zhì)量達不到應(yīng)有的要求，政府審計機構(gòu)要及時終止合同，或督促社會審計機構(gòu)加快審計進度，提高審計質(zhì)量。

三是做好審計外包業(yè)務(wù)的“再審計”。在合作社會審計機構(gòu)完成政府審計項目后，政府審計機構(gòu)人員要對外包審計結(jié)果進行復(fù)核，特殊情況下也可以重新聘請外部審計機構(gòu)對審計結(jié)果進行再審計。對達不到審計期望的，要及時與合作審計機構(gòu)進行溝通，要求其重新審計或者更換審計人員。必要情況下，要及時更換合作的社會審計機構(gòu)，確保外包審計業(yè)務(wù)完成的質(zhì)量與效率。

（三）加強事后評估總結(jié)，不斷完善審計外包機制

一是做好審計項目完成情況的評估。社會審計機構(gòu)完成審計業(yè)務(wù)后，政府審計機構(gòu)要加強對項目完成情況的評估，對審計底稿進行復(fù)核。一旦發(fā)現(xiàn)問題要立刻進行處理，可要求社會審計機構(gòu)更換人員或重新審計，直到達到審計目標(biāo)。

二是做好合作機構(gòu)的評估。政府審計機構(gòu)要建立工作檔案，對合作社會審計機構(gòu)名稱、項目完成情況、費用收取情況等要素進行記錄，并對合作機構(gòu)進行綜合評估，及時更新合作的社會審計機構(gòu)名錄庫。同時建立“能進能出”的政府審計合作機構(gòu)管理機制，對達不到給予的質(zhì)量承諾、缺乏專業(yè)的技能和水準(zhǔn)、未達成審計目標(biāo)的社會審計機構(gòu)，要堅決清退。建立“黑名單”制度，對發(fā)生泄密等情節(jié)較為嚴(yán)重的社會審計機構(gòu)，列入政府審計業(yè)務(wù)外包合作的黑名單。

三是處理好責(zé)任分配。政府審計機構(gòu)應(yīng)建立完善外包質(zhì)量責(zé)任追究機制，對合作的社會審計機構(gòu)承諾履行情況、審計項目質(zhì)量控制、審計工作效果、執(zhí)業(yè)素質(zhì)與職業(yè)道德等內(nèi)容進行復(fù)核，對存在問題的進行相關(guān)責(zé)任追究，督促社會審計機構(gòu)高質(zhì)量完成審計外包工作。同時，明確政府審計機構(gòu)的最終審計責(zé)任。即使采取全部外包的形式，政府審計機構(gòu)也要對外包審計項目的最終責(zé)任負(fù)責(zé)。

三、政策建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

目前，我國立法并未對政府審計外包作出專門規(guī)定，對政府審計外包的業(yè)務(wù)范圍、責(zé)任界定等內(nèi)容缺乏具體的制度規(guī)范。建議按照黨的十九大報告精神和法治建設(shè)要求，盡快建立完善政府審計外包業(yè)務(wù)的法律法規(guī)，明確向社會購買審計服務(wù)的具體內(nèi)容、監(jiān)督管理責(zé)任等。通過強制性的規(guī)范，對政府審計外包業(yè)務(wù)進行約束，實現(xiàn)政府審計和社會審計機構(gòu)長期合作機制的建立，適應(yīng)全覆蓋審計新要求。

（二）完善政府審計外包機制

一是建議建立審計外包合作機構(gòu)目錄庫。通過資格審查的方式，確定一批具備良好資質(zhì)、業(yè)務(wù)能力強、且符合業(yè)務(wù)范圍的社會審計機構(gòu)作為政府審計機構(gòu)的合作對象。二是逐步實現(xiàn)從政府審計非核心業(yè)務(wù)到核心業(yè)務(wù)過渡。建議對社會審計機構(gòu)進行分類管理，根據(jù)合作的具體情況外包財務(wù)審計項目和績效審計項目。對于涉及國家機密和秘密的，原則上不予外包。三是建立規(guī)范化的政府審計外包規(guī)章制度。加大對政府審計外包項目經(jīng)驗的總結(jié)和提煉，建立健全一套適合所有項目的政府審計外包規(guī)章制度和業(yè)務(wù)流程，加強對政府審計外包的規(guī)范化管理。

（三）加強人員培訓(xùn)管理

一是完善政府審計機構(gòu)人員結(jié)構(gòu)。建立一支擁有“會計+”的審計人員隊伍，實現(xiàn)包含經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)等專家的多元化人員組合。二是增強人員的選調(diào)和轉(zhuǎn)型。在短期內(nèi)建立一支政府審計隊伍困難較大，建議增加政府審計機構(gòu)選調(diào)的工作機會，從其他政府部門聘用專業(yè)的人才。加強與高校、企業(yè)的合作，通過社會招聘、干部交流等方式，豐富政府審計機構(gòu)的人員配置。三是加強合同管理培訓(xùn)。在政府審計外包過程中，審計責(zé)任的認(rèn)定、審計質(zhì)量要求等內(nèi)容都涉及到與社會審計機構(gòu)簽訂的外包合同。建議加強對政府審計機構(gòu)合同管理的培訓(xùn)，加大對外包審計合同簽訂、執(zhí)行和保管等環(huán)節(jié)的指導(dǎo)力度。

參考文獻：

[1]賈云潔.澳大利亞政府審計外包及其對我國的啟示[J].審計研究，2014（6）：63-71.

[2]徐向真.政府審計業(yè)務(wù)外包相關(guān)問題探討[J].審計月刊，2014（7）：15-16.

[3]謝嬌.基于審計全覆蓋的政府審計業(yè)務(wù)外包初探[J].會計研究，2016（7）：14-16.

[4]鄭石橋.交易成本、審計主題和政府審計業(yè)務(wù)外包[J].會計之友，2015（7）：130-136.