行政實踐合法性的演變路徑及發(fā)展趨勢分析

肖祥平

摘要：公共行政合法性是一個模糊不清的議題，公共行政學界沒有給公共行政合法性下一個精準定義。行政實踐隸屬于公共行政范疇，明確公共行政合法性的定義與內(nèi)涵是理解行政實踐合法性的前提與關(guān)鍵。公共行政合法性是從政治合法性演變而來，而政治合法性本身又存在較大爭議與分歧。所以，首要任務是界定合法性的概念；其次，對公共行政合法性和行政實踐合法性的理論內(nèi)涵進行梳理；第三，在明確行政實踐合法性內(nèi)涵的基礎上，試將行政實踐合法性分為行政過程合法性和行政績效合法性；最后，沿著過程合法性與績效合法性兩條線，試著分析行政實踐合法性嬗變的原因。

關(guān)鍵詞：合法性；公共行政；行政實踐；過程合法性；績效合法性

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1009-3605（2018）01-0010-05

自威爾遜將行政與政治二分之后，在實用主義哲學的影響下，公共行政逐漸走向工具理性，脫離價值理性。尤其在韋伯的科層制和泰勒的科學管理誕生之后，公共行政對效率與技術(shù)的偏愛更是達到了頂峰。在行政學誕生后的一百多年時間里，公共行政在價值與效率之間來回擺動，試圖在兩者間尋找到恰到好處的平衡，遺憾的是，這種平衡狀態(tài)至今仍未實現(xiàn)。由此引發(fā)的問題是，在很長的一段時間里，理論研究者和實踐者并未意識到存在公共行政合法性問題。20世紀90年代，公共行政合法性從政治學中脫胎而出，在美國公共行政學界引起了廣泛爭議和持續(xù)討論。公共行政內(nèi)容豐富而龐雜，加之關(guān)于合法性的爭論本身比較大，所以對公共行政合法性下一個精準定義較為困難。

一、合法性延展為行政實踐合法性的歷程

首先，“合法性”即指正當性或正統(tǒng)性。[1]88它的英語名詞形式是Legitimacy，其含義就是合理性或公正性（rightfulness），亦含有合乎法律的意思。但是，合法性并不等同于合乎法律。因為，從法律層面而言，或許合法，但不一定合乎正義；換言之，法律的非正義雖然合法，但是并不能完全受人尊重，很難維持一種統(tǒng)治與服從的關(guān)系。[1]88一般而言，法律意義上的合法，是程序合法；政治意義上的合法性，更多強調(diào)的是價值層面。另外，政治合法性注重將權(quán)力轉(zhuǎn)化為權(quán)威的能力。政治權(quán)力以一種暴力形式呈現(xiàn)，而權(quán)威是受到他人的自愿服從，與暴力無涉；但是，政治權(quán)力的缺失會削弱權(quán)威的持續(xù)性和效力。

公共行政實踐隸屬于公共行政范疇，公共行政實踐合法性是公共行政合法性的細化和深入。本文旨在對行政實踐合法性的理論內(nèi)涵、來源以及演變路徑進行初步探索。

合法性的核心問題就是當政者如何取信于民，以及讓民眾對當政者的信任和服從保持在一個合理區(qū)間。歷來，當政者均重視其統(tǒng)治的合法性和正當性。通常，當政者視“天命觀”“君權(quán)神授”為政治合法性的初始來源，他們宣稱自己是上天之子，是上帝與民眾之間溝通的橋梁，由上帝派來管理民眾。作為王朝的繼任者，王權(quán)以世襲的形式被繼承下去，血統(tǒng)成為除天命觀之外的另一項重要的合法性依據(jù)。

關(guān)于合法性的討論，主要是沿著規(guī)范主義的價值性和經(jīng)驗主義的現(xiàn)實性展開。如古希臘時期，蘇格拉底、柏拉圖、亞里士多德等人從規(guī)范主義角度對合法性進行了相關(guān)探討，他們認為合法性就是一種美德、正義，是對善的追求；后繼者西塞羅、阿奎那和格勞修斯等人也是規(guī)范主義的信徒，他們認為合法性就是遵循自然法的普遍理性。隨著人的逐漸覺醒，人本主義興起，神權(quán)式微，“天命觀”等政治合法性思想隨之失去市場，“君權(quán)神授論”讓位于契約論。社會契約論的核心問題是統(tǒng)治與服從的關(guān)系，以及民眾為什么要服從國家的統(tǒng)治。在隨后的研究者中，馬克斯·韋伯將目光投向現(xiàn)實，他依據(jù)合法性的來源，將合法性分為傳統(tǒng)型合法性、魅力型合法性和法理型合法性，韋伯的合法性思想對后繼者的研究產(chǎn)生了深遠影響。[2]戴維·伊斯頓從政治系統(tǒng)論的角度，提出政治合法性的獲得主要依靠三種途徑：第一，努力在成員中灌輸對于整個體制及在其中任職者的一種牢固的合法感；第二，乞求共同利益的象征物；第三，培養(yǎng)和加強成員對政治共同體的認同程度。[3]哈貝馬斯試圖將規(guī)范主義的合法性與經(jīng)驗主義的合法性進行融合，他認為，合法性意味著，對于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認可的政治秩序來說，有著一些好的根據(jù)。一個合法的秩序應該得到承認。[4]

其次，公共行政合法性是從政治合法性演變而來。在早期的研究中，公共行政合法性亦遵循著經(jīng)驗主義和規(guī)范主義兩條路徑。從經(jīng)驗主義的角度講，政治合法性是對權(quán)力的服從。而公共行政合法性是指行政國家、行政組織和行政行為得到認可與肯定的現(xiàn)實，這種經(jīng)驗主義的公共行政合法性，以行政組織和行政行為是否合乎法律和公認的社會原則為標準。[5]154沃倫認為公共行政合法性的判定標準是行政行為是否合乎法律，但是這樣的說法缺乏說服力，他繼續(xù)補充道，公共行政合法性主要來源于公眾、國會、法院、總統(tǒng)等機構(gòu)的民主認可和授權(quán)。[5]155

從規(guī)范主義的角度而言，主要是從價值層面來定義公共行政合法性。如沃爾多曾坦言，公共行政不能罔顧公共利益，不能缺失對公共利益的追求，否則就不具有公共行政合法性。黑堡學派的萬斯萊認為，公共行政的目標應該致力于全民的公共利益，應該注重公平、效率與民主，而不是簡單的遵循法律條文。同為黑堡學派的斯派索和羅爾認為，公共行政的合法性直接源于憲法，源于憲法邏輯，合乎法律的不一定具有合法性，因此，公共行政必須遵循憲法原則，民主行政。

近年來，也有學者將經(jīng)驗主義與規(guī)范主義進行調(diào)和的趨勢，如米切爾認為，公共行政合法性就是行政機構(gòu)有權(quán)力進行統(tǒng)治，另一方面，行政機構(gòu)完成憲政民主規(guī)定任務的恰當方式；阿庫什認為，行政合法性建立在法治、良好的公共政策以及民主基礎之上。經(jīng)驗主義與規(guī)范主義的結(jié)合，使公共行政合法性體現(xiàn)出合法律性與正當性的融合。

最后，行政實踐合法性是公共行政合法性的具體和細化。按照戴維·伊斯頓系統(tǒng)分析理論，行政實踐的整體環(huán)節(jié)可以分為行政過程和行政結(jié)果兩個部分，所以行政實踐合法性也可以從過程合法性和績效合法性兩個維度進行闡述。公共行政實踐是從行政目標的確立、行政指令的下達到轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品和公共服務的過程，公共行政實踐暗含行政價值，而行政價值又體現(xiàn)為行政裁量權(quán)和具體政策得以執(zhí)行，以及民眾對行政過程的參與和監(jiān)督。所以，行政過程合法性的直接體現(xiàn)是行政實踐符合法律規(guī)范，行政價值體現(xiàn)出公共性和民眾對行政過程的參與和監(jiān)督。就績效合法性而言，績效合法性直接體現(xiàn)為提供公共產(chǎn)品和公共服務效率和質(zhì)量。[5]162

二、行政實踐合法性的來源及嬗變

有學者認為公共行政領域根本不存在合法性問題，公共行政只是落實公共政策的具體操作環(huán)節(jié)，行政機構(gòu)的工作人員只需熟悉既定的辦事流程、掌握一般的應用技術(shù)便足以應對行政工作，合法性與行政實踐無涉；也有部分學者認為，無視公共行政合法性存在是由于過度偏愛技術(shù)理性，忽視了人的主觀愿望和利益訴求，但是，行政合法性是存在的。將合法性引入公共行政領域，也逐漸受到越來越多的人的注意。

第一，從過程合法性來源的角度而言，大多數(shù)學者從行政法學的視野進行定義和研究，如趙瑛等人將法學領域的自主裁量權(quán)直接引入到她的研究之中。行政法學中常用概念是程序合法性，從詞義上講，過程與程序并沒有嚴格的區(qū)分，學者們也沒對過程與程序進行比照，所以，本文將過程合法性等同于程序合法性。行政法學領域的程序合法性實質(zhì)上是滿足憲法和法律的要求與規(guī)范。依據(jù)行政法的要求，程序合法性必須滿足以下幾個條件：一是必須符合法定方式，二要符合法定順序，三要符合法定期限，最后必須符合法定的其他附加條款。[6]

當然，也有人認為，程序上的合法不具有實質(zhì)意義，只具有象征性的正當意義。不過，不管程序合法性是否具有實質(zhì)效用，但是相比于靠暴力和專制取得的合法性而言是一種進步。

第二，從績效合法性角度而言，行政機構(gòu)、行政人員提供公共服務和公共產(chǎn)品的效率和質(zhì)量最直觀地反映了績效合法性。在改革開放之前，老一輩革命家和領導人大都健在，而且他們主導中國的前進方向，一方面由于他們超凡的個人魅力以及超強的個人能力，另一方面社會主義觀念深入人心，大多數(shù)人認為黨和國家并沒有合法性問題，因而也就沒有被合法性問題所困擾。直至改革開放以后，老一輩領導人相繼離世，領袖的魅力和光環(huán)趨弱，錯誤的政治路線被糾正，這時，黨和國家領導人面臨著重新解釋黨的合法性來源問題。鄧小平說發(fā)展就是最大的政治。在改革開放快四十年的時間里，中國的經(jīng)濟取得了飛速發(fā)展，民眾生活水平不斷提高，社會管理和公共服務水平提升，行政機構(gòu)的服務能力和服務效率也大幅提高。歸根結(jié)底，都源于經(jīng)濟持續(xù)快速的發(fā)展?？偠灾磺薪?jīng)濟成果都轉(zhuǎn)變成了政治績效，抑或者績效合法性。作為行政實踐合法性的主要來源之一，績效合法性的衡量標準主要是行政機構(gòu)和行政人員提供公共產(chǎn)品和公共服務的質(zhì)量和效率。

三、行政實踐合法性有嬗變?yōu)樾姓戏ㄐ晕C的趨勢

目前，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，中國已是世界第二大經(jīng)濟體，也能為國民提供一個穩(wěn)定的社會環(huán)境；在政治領域，中國發(fā)展了新時代中國特色的社會主義民主制度，近年，在反腐領域取得了巨大成就；在社會領域，在醫(yī)療衛(wèi)生、教育和民生保障方面都取得了不錯成就。但是，行政實踐仍然面臨著合法性問題，行政實踐合法性危機不斷沖擊著黨和國家的合法性根基。行政過程面臨的挑戰(zhàn)主要有：

第一，行政決策非規(guī)范化。從行政實踐的角度看，由于權(quán)力過于集中，對權(quán)力的監(jiān)督失位或者缺位，沒有形成規(guī)范的行政決策秩序和原則。行政決策的非規(guī)范性的直接影響是朝令夕改、人走政息和資源浪費，而最深層次的危害是消耗了民眾對政府的認同。

第二，在行政實踐的過程中，行政決策的價值和目標被扭曲。中國國情決定上級政府對次級政府的指導，多原則性而疏于具體性，上級政府在給次級政府的政策指令中，有適度的彈性和調(diào)試空間。在此過程中，由于綜合因素的影響，次級政府難免會做出有逆于上級政府政策精神和目標的決定和行為。如果次級政府的行為脫離現(xiàn)實依據(jù)造成不利影響，那么，次級政府便承擔著扭曲上級政府價值目標的風險和壓力。實際情況亦是如此，民眾對中央政府或者位于權(quán)力位階上層的政府給與了更多理解和支持，而對基層政府滿意度普遍低于省級以上政府。

第三，對行政實踐的監(jiān)督乏力。一方面，行政機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督匱乏。行政機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督主要來自于紀律檢查機關(guān)、上級對下級的監(jiān)督。一般而言，行政機構(gòu)內(nèi)部作為一個統(tǒng)一的利益主體，內(nèi)部監(jiān)督形同虛設，上級領導對下級官員具有一定的威懾力，有一定的監(jiān)督效果；但是，下級官員對上級官員的監(jiān)督力量極其微弱。另一方面，對行政機構(gòu)和工作人員的監(jiān)督，外部監(jiān)督容易受阻。雖然中國已經(jīng)制定和頒布《行政法》，但是由于傳統(tǒng)的特權(quán)思想影響深遠，加之自古以來民告官鮮有成功的案例，所以，大多數(shù)人認為，官員內(nèi)部官官相護，民告官是不可能成功的。面對行政機構(gòu)的失范行為，多會選擇沉默。雖然普通民眾選擇了緘默，而且這種緘默會在一定限度內(nèi)持續(xù)，但如若這種沉默一旦達到極限，那么，現(xiàn)行政治秩序就面臨著巨大挑戰(zhàn)，而不單純是合法性問題。

四、結(jié)論

行政實踐合法性的主要來源有行政程序合法性和行政績效合法性，而行政績效合法性的高低取決于行政機構(gòu)和行政人員提供公共產(chǎn)品和公共服務的效率和質(zhì)量。在實用主義和技術(shù)理性泛濫的今天，科學技術(shù)在行政機構(gòu)被廣泛采用，一般行政機構(gòu)的工作人員也具有相應領域的專業(yè)知識，能夠熟練運用科技產(chǎn)品提供公共服務；隨著電子政務的發(fā)展，民眾與行政辦事人員的接觸更具有間接性和便捷性，大大減少了傳統(tǒng)行政機構(gòu)的工作人員與民眾面對面的交往。因而，行政機構(gòu)緩解了因辦事效率低所引起行政績效合法性問題。從效率角度而言，行政機構(gòu)的辦事效率大幅提升，走出傳統(tǒng)的推諉扯皮的“踢皮球”現(xiàn)象亦不是難事。

但是，績效合法性不僅在于辦事效率的提升，而且也在于公共產(chǎn)品和公共服務的質(zhì)量的提高。而且績效合法性的目標非常具體，以此來滿足民眾的期待，如果績效合法性一旦下滑，則因為經(jīng)濟發(fā)展所取得的績效合法性便會受到質(zhì)疑，甚至下滑。但是經(jīng)濟增長具有一定的限度，當經(jīng)濟發(fā)展水平達到峰值，勢必會出現(xiàn)落潮現(xiàn)象。所以，績效合法性第一個困境便是增長率的不可持續(xù)性。例如，改革開放以來，中國在經(jīng)濟領域創(chuàng)造了世界經(jīng)濟的一個奇跡，現(xiàn)在經(jīng)濟總量已經(jīng)位居世界第二，成果值得歆羨。目前，中國經(jīng)濟雖然仍然保持著6.5%左右的增長率，但是按照之前的發(fā)展方式已經(jīng)不可取，否則中國勢必要付出慘痛的代價。中國為了走可持續(xù)發(fā)展的道路，進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，在此過程中經(jīng)濟增長率下滑，這是不爭的事實。

中國社會出現(xiàn)階層分化，利益的多元化對行政機構(gòu)提出了更高要求?，F(xiàn)在，已不能按照階級劃分方式來理解中國的社會結(jié)構(gòu)，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會階層分化更加明顯和細致，利益需求更具有多樣性。在此情況下，如何滿足民眾的個性化需求是行政機構(gòu)面臨的另一個挑戰(zhàn)。此外，行政機構(gòu)貪污腐敗腐蝕了績效合法性。行政機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督缺失，外部監(jiān)督受阻且乏力，行政機構(gòu)的工作人員行為失范。這些嚴重侵蝕了績效合法性的根基。

總之，隨著行政機構(gòu)工作人員專業(yè)化水平的提升，以及科學技術(shù)的運用，行政機構(gòu)的辦事效率大幅提升。只是，因為績效合法性具有不可持續(xù)性的特點，績效合法性還有很長的路要走。

參考文獻：

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