土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)

張琳

摘 要：土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)，是適應(yīng)城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的要求。要實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展，必須從發(fā)展大局出發(fā)，協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃，形成互補(bǔ)協(xié)調(diào)的格局?；诖?，本文闡述了土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的主要原則，對(duì)土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀問(wèn)題及其策略進(jìn)行了探討分析。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；城市總體規(guī)劃；協(xié)調(diào)；原則；現(xiàn)狀問(wèn)題；策略

1 前言

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的共同目的是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)以及城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展，所以面對(duì)土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的不協(xié)調(diào)性需要進(jìn)行及時(shí)修正，以下就土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)進(jìn)行探討。

2 土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的主要原則

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的原則：（1）在時(shí)間上，兩個(gè)規(guī)劃要協(xié)調(diào)編制原則。城市總體規(guī)劃的編制要兼顧土地利用總體規(guī)劃。由于土地利用總體規(guī)劃是否合理直接影響到城市總體發(fā)展，土地利用總體規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重要內(nèi)容；土地利用總體規(guī)劃也要兼顧城市總體規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃是否有效要看是否符合城市發(fā)展的總體標(biāo)準(zhǔn)。（2）在空間上，兩個(gè)規(guī)劃要互補(bǔ)互利原則。在城市建設(shè)發(fā)展中，必須要堅(jiān)持城市總體規(guī)劃指導(dǎo)土地利用總體規(guī)劃，必須要堅(jiān)持土地利用總體規(guī)劃服務(wù)于城市總體規(guī)劃，即前者的發(fā)展是為后者發(fā)展做鋪墊，后者的發(fā)展是為了前者的更進(jìn)一步發(fā)展。

3 土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的現(xiàn)狀問(wèn)題

目前我國(guó)對(duì)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃中均有相應(yīng)規(guī)定，但土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的編制和實(shí)施職能分屬土地管理部門和建設(shè)部門，兩個(gè)規(guī)劃的編制上所依據(jù)的文件、規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同；城市土地分類體系不同，城市土地的統(tǒng)計(jì)口徑不同，每一輪規(guī)劃編制的時(shí)間不同，規(guī)劃編制的出發(fā)點(diǎn)也不相同：土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)，而城市總體規(guī)劃則強(qiáng)調(diào)城市規(guī)模。這些差異往往導(dǎo)致實(shí)踐中城市土地的管理工作受到“多頭領(lǐng)導(dǎo)”，給城市土地的開(kāi)發(fā)、利用、管理帶來(lái)諸多困難。同時(shí)，兩個(gè)規(guī)劃中有關(guān)城市土地利用總體規(guī)劃利用的內(nèi)容均存在與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相脫節(jié)的現(xiàn)象，不能與城市的總體發(fā)展融為一體，保證城市用地規(guī)模的合理擴(kuò)張。

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的現(xiàn)狀問(wèn)題具體表現(xiàn)為：（1）土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃現(xiàn)狀分析。第一、土地資源浪費(fèi)的現(xiàn)狀。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城市化建設(shè)進(jìn)程的加快，促進(jìn)了城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮。但是有些建筑工程不僅占用了大量的耕地以及一些其他的用地，而且建筑范圍、建筑地點(diǎn)總是雜亂無(wú)章，有的在工業(yè)區(qū)、有的在郊區(qū)、有的在服務(wù)區(qū)等等。胡亂的規(guī)劃和大量的興建，不僅占用了寶貴的土地資源，而且還付出了巨大的人力、物力、財(cái)力。第二、城市布局不合理，標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一，土地利用率低。城市總體規(guī)劃主要講究安全、經(jīng)濟(jì)、美學(xué)、社會(huì)。一個(gè)好的城市總體規(guī)劃對(duì)于城市的飛速發(fā)展是十分有促進(jìn)作用的。城市是人類進(jìn)化史上的一次飛躍，城市布局是伴隨著城市的出現(xiàn)而興起的。但是在如今中國(guó)的城市總體規(guī)劃中多出現(xiàn)新城區(qū)中夾雜老城區(qū)，工業(yè)區(qū)中夾雜居民區(qū)，居民區(qū)中又混合服務(wù)區(qū)。布局不僅不合理，而且難以形成規(guī)模體系，即混亂又降低了土地的利用率，同時(shí)也會(huì)對(duì)人民的生活造成很大不便，甚至影響整個(gè)城市的發(fā)展。與此同時(shí)單位土地上產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也大大降低，對(duì)于城市的美學(xué)、安全、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)都會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。（2）土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃存在的問(wèn)題。城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃雖然是兩個(gè)不同領(lǐng)域的規(guī)劃，在法律地位存在不同之處，但二者卻是統(tǒng)一的，土地利用的合理規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重大前提，城市合理的總體規(guī)劃為土地優(yōu)化設(shè)定了格局。但是基于我國(guó)現(xiàn)狀體制，使得兩種規(guī)劃相互間不協(xié)調(diào)、存在嚴(yán)重的脫節(jié)現(xiàn)象。第一、有些地區(qū)偏重于城市總體規(guī)劃忽略土地利用總體規(guī)劃，導(dǎo)致城市用地不合理，城市用地吃緊，土地價(jià)格波動(dòng)，城市出現(xiàn)畸形發(fā)展。第二、有些區(qū)域注重土地利用總體規(guī)劃而忽視城市總體規(guī)劃，從城市發(fā)展局部出發(fā)，惜土如金，比如該發(fā)展住宅用地的都用來(lái)發(fā)展商業(yè)，無(wú)視城市發(fā)展的總體布局，使得土地利用總體規(guī)劃脫離城市總體規(guī)劃。

4 加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的策略

4.1 健全完善土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的編制體系

（1）規(guī)劃指標(biāo)的協(xié)調(diào)。第一，要研究人口及人口規(guī)模。在人口統(tǒng)計(jì)方面，統(tǒng)計(jì)、公安、計(jì)生等部門應(yīng)制定可操作性強(qiáng)的方法和策略，對(duì)本地區(qū)流動(dòng)的人口數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，并結(jié)合人口普查數(shù)據(jù)進(jìn)行更新。同時(shí)，對(duì)于環(huán)境容量應(yīng)加強(qiáng)研究能力，使城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃達(dá)到在人口規(guī)模上的同一水平。第二，城市建設(shè)用地規(guī)模劃分。對(duì)城市建設(shè)用地規(guī)模劃定時(shí)，城市總體規(guī)劃不應(yīng)超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的范疇，而且城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃建設(shè)內(nèi)涵上必須保持一致的定義。為了保證城市用地在內(nèi)涵上的一致性，以及保證在用地指標(biāo)上兩個(gè)規(guī)劃的一致性，在兩個(gè)規(guī)劃的用地分類時(shí)應(yīng)盡可能地對(duì)建設(shè)用地的分類保持內(nèi)涵上的定義相同，建設(shè)用地這一大類下的各中類的外延和內(nèi)涵至少要保證相同。（2）“兩規(guī)”在編制內(nèi)容上進(jìn)行明確分工。“兩規(guī)”在編制內(nèi)容上有很多相似或者相同點(diǎn)，因此務(wù)必明確各自的編制重點(diǎn)，避免在同一編制內(nèi)容上的重復(fù)。土地利用總體規(guī)劃編制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)應(yīng)放在糧食安全的確保上和耕地的切實(shí)保護(hù)上，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地等非農(nóng)用地。

4.2 嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的制度創(chuàng)新

當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃分別由兩個(gè)行政級(jí)別對(duì)等的管理部門加以編制，導(dǎo)致兩個(gè)部門各行其是，行政指令無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)一。因此必須創(chuàng)新制度建設(shè)：（1）創(chuàng)新法律制度，完善相關(guān)法律制度，特別是要建立健全《土地利用總體規(guī)劃法》來(lái)為土地的實(shí)際規(guī)劃保駕護(hù)航，使得兩個(gè)規(guī)劃都有相關(guān)法律制度的庇護(hù)，為協(xié)調(diào)戰(zhàn)略提供法律 保障。（2）創(chuàng)新管理制度，將兩個(gè)制定規(guī)劃的部門合二為一，統(tǒng)一政令，增強(qiáng)規(guī)劃的執(zhí)行力度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，為協(xié)調(diào)戰(zhàn)略提供管理保障。（3）要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境制度，要打破長(zhǎng)期以來(lái)形成的行政主導(dǎo)，市場(chǎng)為次的管理方法，堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)行為基礎(chǔ)行政干預(yù)為輔助的管理，尊重客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，尊重市場(chǎng)規(guī)律，為協(xié)調(diào)戰(zhàn)略提供環(huán)境保障。

4.3 建立健全土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的實(shí)施體系

（1）區(qū)域規(guī)劃體系的構(gòu)建。土地利用總體規(guī)劃是在空間區(qū)域規(guī)劃上的具體實(shí)施，除了城市總體規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和城市建設(shè)用地規(guī)模以外，區(qū)域范圍內(nèi)的資源環(huán)境保護(hù)問(wèn)題、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程、各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和農(nóng)村居民點(diǎn)布局等都是兩者協(xié)調(diào)的問(wèn)題。（2）整合區(qū)域規(guī)劃管理權(quán)利。法定的權(quán)威機(jī)構(gòu)與區(qū)域規(guī)劃工作的開(kāi)展是密切相關(guān)的，其是負(fù)責(zé)組織規(guī)劃的編制和審核，并監(jiān)督實(shí)施規(guī)劃，使各部門、行業(yè)、區(qū)域位置的觀點(diǎn)和立場(chǎng)相互融洽，并及時(shí)調(diào)整發(fā)展過(guò)程中的新問(wèn)題，進(jìn)一步修改和評(píng)價(jià)計(jì)劃。

5 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，土地利用總體規(guī)劃是關(guān)乎民生的重要工作，做好土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)，有助于促進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展，有利于解決人與地之間的矛盾，才能實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

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