公民頻繁遇襲時期的以色列領(lǐng)事保護決策機制

茍青華

因針對以色列人及猶太人的報復(fù)性行動或恐怖主義活動層出不窮，自1967年六日戰(zhàn)爭往后，以色列投入了很多時間和大量精力，將恐怖襲擊清除出以色列領(lǐng)土，結(jié)果對以色列人的恐怖襲擊轉(zhuǎn)到了歐洲和其他地方。 這導(dǎo)致以色列公民在海外的安全形勢極其嚴峻，劫機、綁架、襲擊等危險活動不絕如縷，以色列政府常常需要在極短時間內(nèi)進行關(guān)乎國家安危的重大決策，這個過程中形成了自己的領(lǐng)事保護決策傳統(tǒng)。自1968年，以色列政府為應(yīng)對各類針對以色列的恐怖襲擊展開了多次領(lǐng)事保護或反制恐怖襲擊的行動至此，以色列打擊恐怖主義的決心和能力淋漓盡致地展現(xiàn)在世界面前，強烈威懾了對以色列實施暴力的群體，極大改善了以色列人在海外的安全局勢。

1以色列“領(lǐng)結(jié)型”領(lǐng)事保護決策機制

以色列政府的領(lǐng)事保護決策系統(tǒng)是一個有序的結(jié)構(gòu)（見圖1），它有相對穩(wěn)定的關(guān)系和行為方式，該系統(tǒng)的參與者就是決策者。

在突發(fā)安全事件中，決策者面臨著巨大的社會壓力，不得不在施害者限定的范圍內(nèi)作出回應(yīng)，并受到國防價值觀的深刻影響。政府首腦或內(nèi)閣（安全）處于以色列政府領(lǐng)事保護決策機制的核心位置，內(nèi)閣成員或其他人員對政策方案進行全面的比較，通過評估優(yōu)劣從中做出決斷。

1.1最高決策層

建國后，以色列建立了一個凌駕于其他政府部門之上的決策核心---“內(nèi)閣部長高級會議”，通常由總理、外交部長、國防部長、內(nèi)政部長、情報局長等少數(shù)內(nèi)閣成員組成。這個集咨詢、議事、決策功能為一體的機構(gòu)就是以色列國家安全系統(tǒng)的“指揮中樞”，但凡關(guān)系國家安危的決策都必須經(jīng)過其同意，且通過的決議也具有絕對的權(quán)威性。 以色列的內(nèi)閣（安全）不僅是關(guān)系國家安全的最高決策機制，其所采用的集體決策形式也可以防止個別領(lǐng)導(dǎo)人出現(xiàn)重大過錯。

1.1.1總理具有最高處理權(quán)

自建國以來，長期面臨著嚴峻復(fù)雜的安全局勢，籠罩在揮之不去的恐怖主義陰霾之中，維護國家安全自然成為了以色列歷任領(lǐng)導(dǎo)人的第一要務(wù)?？偫碜鳛檎啄X和軍隊最高統(tǒng)帥，對危機具有最高處理權(quán)，在政府實施領(lǐng)事保護中有權(quán)處理所有相關(guān)的內(nèi)政、外交和國防等方面的事務(wù)。

1.1.2內(nèi)閣（安全）具有最高決策權(quán)

內(nèi)閣中由總理、國防部長、外交部長、司法部長、摩薩德情報局長和不管部長等組成召開的部長高級會議對重大領(lǐng)保案件的處理具有最高決策權(quán)。內(nèi)閣部長高級會議在總理主持下緊急召開，討論通過領(lǐng)事保護應(yīng)急決策。由內(nèi)閣部長高級會議所做出的決定具有最高權(quán)威性，必須得到堅決執(zhí)行。

1.2參謀決策層

海外公民遭遇危機的信息傳回國后，總理會立即組建“危機對策委員會”，與國防部長、運輸部長、外交部長等一起就所得情報對事件做出初步評判和應(yīng)急響應(yīng)。因為安全防務(wù)事件的特性，通常國防部的軍事方案更受青睞，因此以總理為首的“國防委員會”（總理、總參謀長、國防部長、外交部長、財政部長、摩薩德局長等）會督促并決定軍事營救方案。國防委員會對軍事方案做出決議后，總理會啟動內(nèi)閣部長高級會議。

由此可見，以色列政府內(nèi)部在領(lǐng)事保護決策過程中有一條清晰的行政決策路線（見圖2），其影射了存在于以色列政府的官僚組織決策體系。

1.3決策參謀層

1.3.1官僚機構(gòu)

參謀協(xié)調(diào)是政府決策程序中必不可少的環(huán)節(jié)，官僚機構(gòu)協(xié)助決策者發(fā)現(xiàn)問題，提出目標，并根據(jù)目標形成解決問題的方案，為決策中心的決斷提出信息支持與預(yù)測評價。政府內(nèi)部的每個部都通常由若干個司局組成，每個司局負責(zé)組織工作的某一方面，這些司局是各部門的實際操作單位，他們是政府的工作引擎和經(jīng)驗儲庫，是許多重要決策得以確定的具體場所。

1.3.2情報部門

以色列是世界上公認的最早從事情報活動并精于此道的民族。其祖先摩西當年派出間諜窺視迦南樂土的故事，在信奉上帝的教派中幾乎無人不曉。 以色列擁有一個完備精細的國家情報安全系統(tǒng)，在領(lǐng)事保護決策中起作用的有：摩薩德、阿穆恩、辛貝特等情報安全部門，以及情報安全部門首長聯(lián)席會議“瓦拉?！?。情報部門最主要的職責(zé)是為決策者提供全面信息，確保領(lǐng)事保護決策是基于對敵我雙方正確的評估下做出的。

中央情報與特殊使命局（簡稱“摩薩德”，MOSSAD）是直屬總理辦公室領(lǐng)導(dǎo)的最高情報機構(gòu)。擔負著搜集國外情報、執(zhí)行特別行動和反恐活動的職責(zé)，情報搜集范圍“側(cè)重國外”；國內(nèi)安全總局（General Security Serive，簡稱“辛貝特”）是直屬總理領(lǐng)導(dǎo)的情報機構(gòu)，是以色列情報安全系統(tǒng)中的反間諜與國內(nèi)安全機構(gòu)。側(cè)重巴以范圍的情報搜集；阿穆恩即軍事情報局，又稱“阿曼”（AMAN 意為情報之翼）隸屬國防部，是國防軍總參謀部的組成單位，也是以色列規(guī)模最大的軍事情報機構(gòu)，分析由各情報機構(gòu)送來的情報，向政府和軍隊首腦提供分析評估報告。阿穆恩還領(lǐng)導(dǎo)著國防軍各軍種下設(shè)的情報機構(gòu)以配合他們的軍事行動，如隸屬空軍參謀部的空軍情報部、隸屬海軍參謀部的海軍情報部。

各情報機構(gòu)之上有一個監(jiān)督協(xié)調(diào)機構(gòu)“情報局長聯(lián)席委員會”（VALASHI，簡稱“拉瓦希”）。該委員會由各情報機構(gòu)正副首腦組成，摩薩德局長是委員會主席。委員會主席每周主持一次例會，向總理和國防部長報告整個情報機構(gòu)工作情況。

1.4權(quán)力第四層

除了政府內(nèi)部，外部力量對領(lǐng)事保護決策也能產(chǎn)生一定影響。

1.4.1新聞媒體

與其他民主國家相比，以色列的媒體都更多地關(guān)注國家的外交政策，媒體與政府是相互依存和制約的關(guān)系。領(lǐng)事案件發(fā)生時，新聞媒體在解決危機的過程中扮演著很多角色：首先，它是傳播者，新聞媒體工作者借助身份可以快速從事發(fā)現(xiàn)場傳回真實的情況，為國家政府、公眾提供信息的來源；其次，它是政府和公眾之間傳話的橋梁，公民在等待政府表態(tài)期間，媒體在這個過程中也擔任著人民向國家表達心聲的渠道角色；最后，它是政府決策中的刺激器。危機事件發(fā)生后，媒體會對其進行專題報道，集中民眾注意力，全社會的興趣點會影響政府的議程設(shè)置使其獲得優(yōu)先處理。

1.4.2受害者親友

在危機事件發(fā)生后，反應(yīng)最為激烈的當屬受害者親友，因為他們的親人、愛人或朋友生命堪憂。在政府做出決策前，受害者親友上訪政府部門與總理府，以抗議、游行等方式向政府提出訴求。

1.5權(quán)力第五層

以色列廣大的民眾對外交政策與事務(wù)很感興趣，作為一個民主國家，國家的重大決策都需要得到民眾和社會的支持，公眾意見形成強烈共識的時候，公眾輿論就對決策制定者形成了強大約束力。

2結(jié)語

領(lǐng)事保護決策是政府公共決策的一個分支，成功的公共決策是政府執(zhí)政能力的寫照。以色列領(lǐng)事保護決策是復(fù)雜的系統(tǒng)工程：首先是政府內(nèi)部根據(jù)情報分析提出草案，其次各官僚機構(gòu)與情報部門參謀協(xié)調(diào)并提出初步的方案，然后決策團體對方案進行評判審查，最后是內(nèi)閣（安全）集體表決通過。

（作者單位：四川外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院）