分類管理體制下民辦高職院校的分類發(fā)展

[摘要]隨著民辦教育分類管理政策逐步落地，民辦高職院校采取哪些分類發(fā)展的措施，以保障學校的穩(wěn)定發(fā)展顯得尤為重要。從民辦高職院校的現(xiàn)實情況看，要通過自主選擇分類、完善內(nèi)部治理結構、落實法人財產(chǎn)權和建立良好外部關系等關鍵環(huán)節(jié)貫徹和落實分類管理，實現(xiàn)分類發(fā)展。

[關鍵詞]分類管理 民辦高職院校 分類發(fā)展

[作者簡介]李廣（1979- ），男，河南平輿人，上海杉達學院高等教育研究所常務副所長，副教授，博士。（上海 201209）

[中圖分類號]G648.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）05-0018-05

改革開放以來，為滿足教育體制改革的需求，民辦高等教育應運而生，有效增加了高等教育供給量，成為我國高等教育事業(yè)的重要組成部分。近年來，為了更好地促進民辦教育的發(fā)展，我國政府著力推進民辦教育分類管理改革。2016年年底，國家相繼出臺《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》（中華人民共和國主席令第五十五號）《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕81號）（以下簡稱《若干意見》）和《民辦學校分類登記實施細則》（教發(fā)〔2016〕19號）等法律法規(guī)，并責成各地政府做好民辦學校的分類管理與分類登記工作。自此，我國民辦教育進入了分類管理和分類發(fā)展的新時代。根據(jù)《2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2016年12月，我國共設立民辦高職院校318所，占全國高職（高專）院校的23.4%。我國構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的整體規(guī)劃，把培養(yǎng)高等職業(yè)人才的民辦高職院校作為職業(yè)教育體系的重要組成部分。以此為背景，本文著重討論在民辦教育分類管理體制下，民辦高職院校如何根據(jù)政策變化，主動改革，加快融入職業(yè)教育體系，培養(yǎng)高質量的職業(yè)人才。

一、基于發(fā)展的需要做出分類選擇

對民辦教育實施非營利性和營利性分類管理，是黨中央、國務院確定的重大改革方向，是貫徹落實《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）修法精神的重要舉措，是深化教育領域綜合改革的重要內(nèi)容。從法理上看，民辦高職院校需要根據(jù)自身發(fā)展定位和辦學目標做出分類選擇，這是分類管理和分類發(fā)展的首要環(huán)節(jié)。

（一）選擇類別

當前，我國政府之所以推進民辦教育分類管理改革，是綜合考量民辦教育發(fā)展遇到的“制度性難題”，尋求破解方案的理性選擇。國際范圍內(nèi)，包括德國和美國等在內(nèi)的發(fā)達國家實行私立教育分類管理，源自于出現(xiàn)的兩種截然相反的傾向。一方面，營利性私立高校在承擔和履行人才培養(yǎng)的職能和方式等方面，和非營利性私立高校，甚至和公立高校之間的界限越來越模糊，但它們在教育教學活動中大量實行營銷策略和融資手段使自身更加特立獨行。從市場資源供給的角度看，因為非營利性組織存在“慈善不足”等問題，無法提供充足的、可靠的資源，來完全滿足發(fā)達工業(yè)社會中的人類服務問題，社會無法完全杜絕甚至一定程度上要依賴于營利性組織。非營利性組織較多關注全社會的公平性訴求，因而滿足效率的特殊需要可能要依賴于營利性組織的供給。在我國當前階段，營利性和非營利性的民辦高職院校一起滿足了教育大眾化的需要，成為人民群眾享受高等教育公平的重要推動力量。

綜上所述，在當前和未來相當長的一段時期內(nèi)，我國民辦高等教育必然是營利性與非營利性并存、協(xié)同發(fā)展的格局，這也是國家推進民辦教育的初衷。鑒于此，民辦高職院校應正視當前社會對營利性學校的“質疑”和“道德譴責”，丟掉在自主選擇營利性與非營利性分類屬性時的“疑惑”和“憂心忡忡”。

（二）分類登記

每一所高等學校的發(fā)展必須從選定類型定位出發(fā)，擬定組織目標并落實至辦學行為過程中。這一點，對民辦高職院校極其合適。在民辦教育分類管理的框架下，民辦高職院?？梢宰灾鬟x擇“非營利性”或者“營利性”，并依法分別到教育部門、民政部門和商業(yè)部門登記。對于民辦高職院校而言，分類登記突出了不同類型的院校具有不同的組織目標，并在組織目標的引領下實施相應的辦學行為。這是一個必然的過程，許多民辦高職院校將從“民辦非企業(yè)”性質轉變?yōu)椤笆聵I(yè)”性質或者“企業(yè)”性質，這將消除民辦高職院校發(fā)展定位和組織目標“混為一談”的現(xiàn)象，促進民辦高職院校分類發(fā)展。

民辦高職院校應充分認識到分類登記對學校在發(fā)展方式上的重要影響。非營利性民辦高職院校應遵從非營利性對自身辦學行為的“約束”，建立完整的法人治理結構及其體系，建立完整的監(jiān)督機構和內(nèi)控機制，自覺抵制營利性的辦學行為，接受社會和政府的監(jiān)管。營利性民辦高職院?？梢圆扇∑髽I(yè)經(jīng)營策略，以市場導向和學生服務為中心，實行質量標準化管理模式，注重成本控制，采取多元化的經(jīng)費籌措方式等，主動向社會公開辦學質量。

（三）追求公益

民辦高職院校無論做何選擇，均是以從事教育事業(yè)為根本。這就決定了分類管理框架下的民辦高職院校，必須以追求公益（社會效益）為最高價值導向，能夠超越對營利性和非營利性的理念分歧，致力于培養(yǎng)社會發(fā)展需要的高素質職業(yè)人才。

民辦教育從根本上說也是公益性事業(yè)。設立民辦高職院校，無論是“投資”還是“捐資”，都只能說明民辦高職院校的資金來源形式，以及由此決定的財務運營的方式和目的不一樣，但并不能影響民辦教育具備培養(yǎng)人的公益屬性——作為機構的最高理念目標而存在。公益屬性決定了民辦高職院校作為社會服務機構，必須服從機構的最高理念目標。也就是說，民辦高職院校在根本追求上必須超越于“是否可以”以及“怎樣營利”的具體辦學行為。

民辦高職院校的舉辦者應該超越投資回報的利益訴求。民辦高職院校的舉辦者可能有兩面性，一方面，立足“經(jīng)濟人”的獲取投資利益的立場，投資設立民辦高職院校，以此謀求“合理回報”；另一方面，還可能服從“道德人”推動社會發(fā)展的壓力，“放棄”合理回報，做一個從事公益事業(yè)的“民辦教育舉辦者”。實踐中，已經(jīng)出現(xiàn)不少投資舉辦者承諾永久或者暫時放棄“合理回報”，或直接轉變?yōu)榫栀Y舉辦者，全身心致力于民辦教育發(fā)展。當民辦高職院校的舉辦者超越了捐資或者投資的“糾纏”，才能夠真正致力于民辦高職院校的長足發(fā)展。

二、基于辦學需要建立穩(wěn)定的內(nèi)部治理結構

國家實行分類管理的最終目的是促進民辦高職院校的穩(wěn)定發(fā)展。具體到民辦高職院校自身的辦學實踐層面，首要的是建立穩(wěn)定的內(nèi)部治理結構。

（一）民辦高職院校內(nèi)部治理結構受投資和捐資的影響

建立穩(wěn)定的內(nèi)部治理結構對于民辦高職院校的生存發(fā)展是至關重要的。民辦高職院校的內(nèi)部治理結構成型于許多因素的交錯復雜影響，其中學校舉辦者的影響最大。民辦高職院校的辦學行為和運行特征處處反映著舉辦者的教育認知、經(jīng)濟實力、管理理念等。因此，民辦高職院校的內(nèi)部治理結構也是在舉辦者的影響下建立并運轉的。民辦高職院校辦學實踐表明，投資和捐資舉辦的民辦高職院校的內(nèi)部治理結構及其治理方式存在較大差異。撇除舉辦者主觀的影響，客觀上，在捐資舉辦的民辦高職院校中，更易形成多元民主的治理模式，盡管舉辦者在這種多元民主中的影響力比較明顯。反之，投資舉辦的民辦高職院校在運行過程中，極其容易形成對“投資人決定一切”的理解和服從的上下級關系與辦學行為，尤其是一些帶有家族特點的民辦高職院校更是明顯。因此，民辦高職院校應思考分類管理模式下，不同類型的內(nèi)部治理結構的形成原因，以及如何建立適應學校發(fā)展的內(nèi)部治理結構及模式。

（二）民辦高職院校內(nèi)部治理結構的理想模型

為保障分類發(fā)展，民辦高職院校應依法建立穩(wěn)定的內(nèi)部治理結構。在《中華人民共和國高等教育法》《民促進》和《若干意見》等法律政策框架下，理想的民辦高職院校內(nèi)部治理結構是由董事會（或理事會）決策、校長負責、黨組織政治核心保障、教授治學和教職員工民主監(jiān)督等多元主體組成的結構，各個治理主體通過“嚙合”結構實現(xiàn)治理權責關系的平衡。其中，董事會（或理事會）、校長和黨組織居治理結構的核心地位。簡單地說，民辦高職院校理想的內(nèi)部治理體系是以董事會決策下的校長負責制為核心的多主體共治結構，其特點是決策、執(zhí)行和監(jiān)督有機統(tǒng)一，民主和集中并舉，公平和效率并重。

現(xiàn)實中，民辦高職院校會根據(jù)自身情況，基于但不限于上述理想結構建立適合的內(nèi)部治理結構，對治理結構中的某一部分進行調(diào)整，形成獨特的治理結構?；诂F(xiàn)實的觀察，捐資型的民辦高職院校的內(nèi)部治理主體比較齊全，且能夠維持平衡的結構。而投資型的民辦高職院校則更容易形成利于舉辦者發(fā)揮影響力的治理結構，對辦學穩(wěn)定性和質量有較大的負面影響。因此，在分類管理的視角下，民辦高職院校要逐步健全治理結構，形成舉辦者與其他治理主體共同治理的治理模式，同時要強化黨組織政治保障和學校自身的民主管理與監(jiān)督體系，促進自身的穩(wěn)定與發(fā)展。

（三）用制度保障良性運行與發(fā)展

國家完善了民辦教育分類管理等一系列法律政策，優(yōu)化了民辦高職院校外部的生存與發(fā)展環(huán)境。在分類管理框架下，民辦高職院校應該更加理解和認識到制度的作用，強化學校章程等內(nèi)部制度建設，建立完整的制度保障體系。民辦高職院校應強化學校章程建設，通過學校章程載明學校的營利或者非營利屬性，以及相應的組織保障和制度保障。更為關鍵的是，學校章程還必須載明學校舉辦者對辦學收益的處置態(tài)度和處置辦法。非營利性民辦高職院校的舉辦者“不得取得辦學收益”，承諾“學校的辦學結余全部用于辦學”；營利性的民辦高職院校的舉辦者可以在辦學結余中“取得辦學收益”，必須遵守“公司法”和民辦教育分類管理政策等有關法律法規(guī)和政策。此外，學校章程還需要對治理主體之間的權責關系進行明確界定，以此維護民辦高職院校內(nèi)部治理結構趨于穩(wěn)定。通過學校章程等一系列內(nèi)部規(guī)章制度，明確堅持“營利性”與“非營利性”的辦學定位，不僅使得民辦高職院校在貫徹分類管理的路徑上有章可循，而且可以表明舉辦者在貫徹國家民辦教育分類管理政策上的自覺與擔當。這是民辦高職院校分類發(fā)展的制度前提。

民辦高職院校深入貫徹分類發(fā)展還需要進一步建立健全質量管理制度、民主監(jiān)督制度和風險控制制度。質量管理制度是民辦高職院校構建職業(yè)教育體系、培養(yǎng)職業(yè)人才等方面的質量標準、質量認證和質量評估的制度，關涉民辦高職院校向社會輸送什么規(guī)格的職業(yè)人才；民主監(jiān)督制度是民辦高職院校推進民主化辦學，凝心聚力的制度安排，關涉民辦高職院校如何向社會輸送合格的職業(yè)人才；風險控制制度是民辦高職院?？朔k學資源短缺和自覺抵制違背教育規(guī)律的辦學體制和自我糾錯機制的制度安排，關涉民辦高職院校能否向社會輸送合格的職業(yè)人才。在分類管理框架下，民辦高職院校能否分類發(fā)展，實質上需要舉辦者對辦學規(guī)律的高度認同和嚴格遵守，并力所能及地進行人才培養(yǎng)全過程的制度設計。否則，舉辦者要堅持營利或非營利辦學定位，可能是“紙上談兵”。

三、落實法人財產(chǎn)權

法人財產(chǎn)權是民辦學校必須享有的基本權利，也是分類管理制度設計要解決的核心問題。截至目前，一些投資舉辦的民辦高職院校還沒有真正落實法人財產(chǎn)權，政府無法對其進行有效監(jiān)管，最終的結果是無法落實扶持政策，受到傷害的依然是民辦學校自身，以及在民辦學校工作和學習的教師學生?！睹翊俜ā芳跋鄳煞ㄒ?guī)對民辦學校具備的法人財產(chǎn)權的規(guī)定很明確：一是法人財產(chǎn)權的權限，民辦學校同時對舉辦者投入的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈資產(chǎn)和辦學積累享有法人財產(chǎn)權；二是法人財產(chǎn)權的期限，民辦學校在存續(xù)期間，依法對所有資產(chǎn)進行管理和使用，并排除其他任何組織和個人的“不當”和“非法”侵占；三是落實法人財產(chǎn)權的時限，分類管理制度對現(xiàn)有民辦高職院校落實法人財產(chǎn)權設定了過渡時限，如上海的做法是要求非營利性民辦學校2018年年底，營利性民辦學校2019年年底要落實完成法人財產(chǎn)權，并進行分類登記。

不能較好落實法人財產(chǎn)權，是投資型民辦高職院校發(fā)生各種財務亂象，最終導致辦學風險的根源。從維護民辦高職院校穩(wěn)定發(fā)展和民辦學校師生權益的角度看，對法人財產(chǎn)權的制度設計恰恰是杜絕民辦學校辦學風險的根本保障。民辦學校依法落實并享有法人財產(chǎn)權，可以杜絕出資者“空手套白狼”“隨意抽逃資金”“低成本運行”等違法違規(guī)行為。

民辦高職院校應多措并舉，落實和保障自身的法人財產(chǎn)權。第一，民辦學校要依法敦促舉辦者將辦學資產(chǎn)轉至學校名下，并按時、足額履行辦學投入（含資金、實物、土地和知識產(chǎn)權等投入）義務，以保障學校正常運行，從而積極推進教學質量建設。因為舉辦者投入是民辦學校辦學資產(chǎn)的主要來源，因此這是落實民辦高職院校法人財產(chǎn)權的根本。第二，民辦學校要勇于探索和實現(xiàn)多元籌資模式，積極爭取政府投入和社會捐贈，甚至通過多元融資方式，獲得更多包括國有資產(chǎn)和社會資產(chǎn)等非自籌資產(chǎn)的比例，優(yōu)化民辦學校資產(chǎn)結構，降低民辦學校資金投入風險。按國際發(fā)展的經(jīng)驗看，不同私立院校的多元籌資方式有較大差異。除去學費收入以外，非營利性民辦學校要努力獲取社會捐贈和政府投入，營利性民辦職業(yè)院?？梢院戏ㄈ谫Y，獲取更多元的辦學資源。這是落實民辦高職院校法人財產(chǎn)權的關鍵。第三，民辦學校努力探索精細化管理方式，通過資產(chǎn)清查、資產(chǎn)配置和資產(chǎn)評估等環(huán)節(jié)，建立標準化的資產(chǎn)運行制度和管理業(yè)務流程，按照國家有關規(guī)定執(zhí)行會計核算制度，對不同學校資產(chǎn)進行分類登記和管理，防堵資產(chǎn)流失、資產(chǎn)貶值，甚至資產(chǎn)抽逃等資產(chǎn)監(jiān)管盲點。這是落實民辦高職院校法人財產(chǎn)權的保障。第四，民辦學校落實法人財產(chǎn)權還應主動接受政府監(jiān)管和社會監(jiān)督，定期發(fā)布法人財產(chǎn)權落實情況報告，尤其是對涉及分類管理要求的辦學資產(chǎn)收支情況、運行情況和評估結果要及時向社會公布，接受政府指導和社會查閱。

四、處理好與政府和社會的關系

社會力量舉辦的民辦學校，在性質和地位上不同于公辦學校，在法理上具有更加明顯和確定的自治性。分類管理的制度設計更加凸顯了民辦學校依法自主辦學的法律屬性和法律地位，真正把民辦高校放置于民辦高校、市場（社會）和政府組成的三角關系框架中。因此，民辦高職院校要實現(xiàn)分類發(fā)展目標，就必須處理好與政府和社會的關系?；诰哂歇毩⒎ㄈ速Y格的辦學主體地位和自主的制度設計環(huán)境，民辦高職院校要貫徹分類管理、實現(xiàn)分類發(fā)展的制度創(chuàng)新實踐，必須充分認識到與政府和社會（市場）保持一定張力的重要性。

在分類管理的制度安排中，民辦學校與政府之間的關系是重要的調(diào)節(jié)對象。從政府的角度看，依法管理民辦高職院校，要體現(xiàn)政府的治理思路和服務職能，在分類管理政策框架下對非營利性和營利性民辦高職院校進行分類指導，引導民辦高職院校進行符合辦學定位和辦學需求的制度設計。從學校的角度看，接受政府的監(jiān)管，依法獲取政府支持和依法實施辦學自主權是處理與政府關系的重中之重。非營利民辦學校要接受政府對其在收費管制、師生權益保護、教育質量建設等方面的重點監(jiān)管；營利性民辦學校要接受政府對其在經(jīng)費投入、師生權益保障、辦學收益分配等方面的重點監(jiān)管。辦學自主權是民辦學校依法行使的實施教育教學活動的權利，包括專業(yè)設置、課程設置、教學改革、招生錄取、人才評價等方面的自主權利。在《民促法》等相關法律規(guī)范中，民辦學校具備辦學自主權是法定權利，不容政府等行政主體抹殺。但是，在現(xiàn)實中，政府憑借“依法監(jiān)管”模糊民辦學校享有的辦學自主權，極大阻礙了民辦學校的健康發(fā)展。因此，民辦高職院校應該在分類管理框架下，積極行使辦學自主權，以期實現(xiàn)分類發(fā)展。

基于職業(yè)人才培養(yǎng)的辦學定位，民辦高職院校也要接受社會監(jiān)督，與行業(yè)企業(yè)建立密切的合作關系，實現(xiàn)校企合作辦學雙贏，從而深化學校與社會的合作互動關系。民辦高職院校在和行業(yè)企業(yè)的互動過程中，要努力建立既相互支持又相互監(jiān)督保障的關系。民辦高職院校和行業(yè)企業(yè)的合作機會比較多，要著重通過研究行業(yè)企業(yè)的愿景定位、人才要求和業(yè)務流程，建立校企合作的辦學模式，依法自主調(diào)整專業(yè)設置的方向，以此滿足行業(yè)企業(yè)對職業(yè)人才培養(yǎng)的要求。與此同時，民辦高職院校要積極向社會公布畢業(yè)生就業(yè)質量和教學質量報告等，接受社會監(jiān)督。

民辦高職院校重塑與社會關系的重要途徑就是校務公開。無論是非營利性還是營利性民辦高職院校，都要對財務收入、財務預算、學校制度等重大校務信息進行公開，從而讓社會、政府了解不同階段民辦高校的發(fā)展目標、面臨風險和改革行動，重塑民辦高職院校的社會形象，贏得社會信任。

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