民辦高職院校的分類(lèi)登記與可持續(xù)發(fā)展

王一濤 金成

[摘要]《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》和《中華人民共和國(guó)民法總則》的修改為民辦高職院校登記為事業(yè)單位法人帶來(lái)了希望，但由于相關(guān)法律不配套以及多個(gè)政府部門(mén)之間缺乏緊密配合，民辦高職院校的教師在短期內(nèi)依然無(wú)法享受公辦高校教師的待遇。短期來(lái)看，夯實(shí)辦學(xué)基礎(chǔ)，積極謀劃升本是民辦高職院校重要的發(fā)展機(jī)會(huì)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，凝練特色，努力培養(yǎng)職業(yè)技能型人才，是民辦高職院校實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]民辦高職 分類(lèi)管理 事業(yè)單位 師資隊(duì)伍

[作者簡(jiǎn)介]王一濤（1977- ），男，山東即墨人，浙江樹(shù)人大學(xué)中國(guó)民辦高等教育研究院，研究員，博士。（浙江 杭州 310015）金成（1976- ），男，江蘇無(wú)錫人，無(wú)錫太湖學(xué)院副院長(zhǎng)，講師，在讀博士。（江蘇 無(wú)錫 214064）

[基金項(xiàng)目]本文系2016年度教育部人文社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“我國(guó)一流民辦高校形成規(guī)律和發(fā)展路徑的多案例跟蹤研究”的階段性研究成果。（項(xiàng)目編號(hào)：16YJA880015）

[中圖分類(lèi)號(hào)]G648.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2018）05-0011-07

“截至2017年5月31日，全國(guó)普通高等學(xué)校共計(jì)2631所（含獨(dú)立學(xué)院265所）。”①教育部公布的“全國(guó)普通高等學(xué)校名單”包括本科和專(zhuān)科兩個(gè)層次，本科1243所（占比47.24%），專(zhuān)科1388所（占比52.76%）。專(zhuān)科高校中共有民辦專(zhuān)科高校318所，占我國(guó)專(zhuān)科高校的比例為22.91%。專(zhuān)科層次的民辦高校是我國(guó)專(zhuān)科高等教育的重要組成部分，也是我國(guó)民辦高等教育的重要組成部分。一般可以將專(zhuān)科分成高職院校和傳統(tǒng)專(zhuān)科院校，公辦的專(zhuān)科高校中包括了不少比例的傳統(tǒng)專(zhuān)科高校，而民辦的專(zhuān)科高校中幾乎全部都是高職院校。

黨的十九大報(bào)告指出，支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育。就整體而言，民辦高職院校和公辦高職院校的發(fā)展水平存在巨大差距。2006年，教育部啟動(dòng)了“百所示范性高等職業(yè)院校建設(shè)工程”，全國(guó)共有三批共109所高職院校進(jìn)入國(guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃。這些示范性高職院校中，只有蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術(shù)學(xué)院這一所民辦高職院校。不僅是國(guó)家層面的示范校中民辦高校很少，省級(jí)層面的示范高職院校中，民辦高校也幾乎沒(méi)有，如浙江省22所省級(jí)示范高職院校全部是公辦院校。民辦高職院校不僅難以躋身各種示范校建設(shè)項(xiàng)目，而且隨著生源下降，部分民辦高職院校遇到了巨大的生存危機(jī)。當(dāng)前位于省會(huì)城市和其他重要經(jīng)濟(jì)中心城市之外的民辦高職院校的生存狀況普遍不佳，許多民辦高職院校已經(jīng)終止辦學(xué)。如何促進(jìn)民辦高職院校的健康發(fā)展，營(yíng)造公辦和民辦特色發(fā)展、良性競(jìng)爭(zhēng)的高等職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展格局，是當(dāng)前我國(guó)高等教育面臨的挑戰(zhàn)之一。

教師是立教之本、興教之源，教師隊(duì)伍是民辦高校健康發(fā)展的根本力量。但是，目前教師是民辦高職院校的最大問(wèn)題。教師問(wèn)題的主要原因之一是民辦學(xué)校教師不能按照事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，所以民辦學(xué)校教師退休后的社會(huì)保障力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公辦學(xué)校教師，民辦學(xué)校教師退休后拿到的退休金僅僅是公辦高校教師的一半左右，由此導(dǎo)致民辦高職院校難以吸引優(yōu)秀人才。張偉東、吳華等學(xué)者發(fā)現(xiàn)，編制問(wèn)題是導(dǎo)致民辦高校和公辦高校教師眾多不公平競(jìng)爭(zhēng)因素之一，沒(méi)有事業(yè)編制的教師的組織承諾、工作投入明顯低于有事業(yè)編制的教師。景安磊指出，身份編制不明以及由編制問(wèn)題所帶來(lái)的社會(huì)地位不高、待遇保障不足是我國(guó)民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的主要問(wèn)題。董圣足認(rèn)為，解決我國(guó)民辦教育發(fā)展的關(guān)鍵就是通過(guò)法人登記制度的改革，改變民辦非企業(yè)單位的法人定位，讓民辦學(xué)校選擇為營(yíng)利性法人或者事業(yè)單位法人。

2016年11月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)完成了對(duì)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民促法》）的修改，此次修改的主線是對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分類(lèi)管理，即將民辦學(xué)校分成非營(yíng)利性和營(yíng)利性?xún)深?lèi)，兩類(lèi)民辦學(xué)校分別享受不同的財(cái)政扶持和政策待遇。為促進(jìn)分類(lèi)管理的實(shí)施，教育部、人力資源和社會(huì)保障部、民政部、中央編辦及工商總局于2016年12月出臺(tái)了《民辦學(xué)校分類(lèi)登記實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《細(xì)則》），《細(xì)則》規(guī)定非營(yíng)利性民辦學(xué)校可以登記為事業(yè)單位。法律和政策的變化給民辦高職院校的發(fā)展帶來(lái)了巨大的機(jī)遇。

自《民促法》修改以來(lái)，筆者先后赴浙江、廣東、廣西、貴州、內(nèi)蒙古、寧夏、陜西、山東、上海等多地調(diào)研，與相關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）教育廳（教委）負(fù)責(zé)民辦教育管理的處室負(fù)責(zé)人，以及民辦學(xué)校的管理者進(jìn)行了深入的訪談。本文將梳理《民促法》修改前后民辦學(xué)校法人登記相關(guān)問(wèn)題的政策，結(jié)合筆者的調(diào)查，提出今后優(yōu)化民辦學(xué)校法人登記制度的相關(guān)建議，并據(jù)此提出高職院?？沙掷m(xù)發(fā)展的對(duì)策建議。

一、《民促法》修改之前多數(shù)民辦高職院校無(wú)法登記為事業(yè)單位法人

分類(lèi)管理之前，大部分民辦學(xué)校無(wú)法登記為事業(yè)單位法人?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年發(fā)布，2004年修訂）指出，事業(yè)單位是指由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會(huì)公益活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。據(jù)此，大部分民辦高校是無(wú)法登記為事業(yè)單位的，因?yàn)榇蟛糠置褶k高校不滿足“國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦”和“利用國(guó)家資產(chǎn)”這兩個(gè)條件?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年通過(guò)）指出，民辦非企業(yè)單位是指“企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織” 。據(jù)此，大多數(shù)民辦學(xué)校都登記為民辦非企業(yè)單位法人。

2017年，在一次有全國(guó)140余所民辦高校領(lǐng)導(dǎo)參加的會(huì)議上，課題組向各民辦高校與會(huì)代表發(fā)放了問(wèn)卷，回收有效問(wèn)卷89分，其中民辦高職院校27所，獨(dú)立學(xué)院14所，民辦本科高校48所。民辦高校整體上登記為事業(yè)單位的比例為5.6%，其中高職院校登記為事業(yè)單位的比例為7.4%。民辦高校整體上登記為民辦非企業(yè)單位的比例為87.6%，其中民辦高職院校登記為民辦非企業(yè)單位的比例為81.5%。還有1所民辦高職、1所獨(dú)立學(xué)院和1所民辦本科高校登記為企業(yè)。由于大部分民辦學(xué)校只能登記為民辦非企業(yè)單位，這就造成《民促法》規(guī)定的民辦學(xué)校與公辦學(xué)?！熬哂型鹊姆傻匚弧钡臈l款無(wú)法落實(shí)，也使民辦、公辦教師具有“同等的法律地位”的條款無(wú)法落實(shí)。

分類(lèi)管理之前，部分地區(qū)對(duì)民辦學(xué)校的法人登記制度進(jìn)行了探索，全國(guó)大約有10個(gè)省出臺(tái)了允許民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位的文件，如浙江、湖南、黑龍江等，其中浙江省此項(xiàng)改革走在全國(guó)前列。根據(jù)浙江省《關(guān)于事業(yè)單位新進(jìn)人員有關(guān)問(wèn)題的通知》（浙人社發(fā)〔2013〕197號(hào)）和《浙江省關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革若干問(wèn)題的處理意見(jiàn)》（浙人社發(fā)〔2015〕153號(hào)）等文件精神，在浙江省登記注冊(cè)并具有法人資格的民辦學(xué)校（含民辦幼兒園）中具有中級(jí)及以上職稱(chēng)的教師可屬地參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)。浙江省下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)公辦與民辦學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間人才合理有序流動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的通知》（浙人社發(fā)〔2015〕155號(hào)）進(jìn)一步指出，原在編公辦學(xué)校教師流動(dòng)到民辦學(xué)校以后，可選擇繼續(xù)參加事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)或參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并按規(guī)定享受相應(yīng)待遇?！墩憬∪嗣裾k公廳關(guān)于開(kāi)展建立各類(lèi)事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度試點(diǎn)促進(jìn)民辦公益事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（浙政辦發(fā)〔2016〕14號(hào)）規(guī)定，凡具有國(guó)有資產(chǎn)成分且不以營(yíng)利為目的民辦學(xué)校，經(jīng)事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)審核同意，可登記為事業(yè)單位法人。根據(jù)這個(gè)文件，“民辦學(xué)校只要有一分錢(qián)屬于國(guó)有資產(chǎn)就可以登記為事業(yè)單位”。所以，浙江省內(nèi)大多數(shù)獨(dú)立學(xué)院都登記為事業(yè)單位，因?yàn)樗歇?dú)立學(xué)院都有母體高校的無(wú)形資產(chǎn)投入，這些投入都屬于國(guó)有資產(chǎn)。浙江省的很多民辦本科高校和民辦高職院校也登記為事業(yè)單位，因?yàn)楹芏嗝褶k本科高校和獨(dú)立學(xué)院也有國(guó)有資產(chǎn)。

需要指出的是，民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位不等于這些民辦學(xué)校的教師擁有了事業(yè)編制，不等于這些教師就可以享受事業(yè)單位的社會(huì)保障和其他待遇。學(xué)校登記為事業(yè)單位和這些學(xué)校的教師擁有事業(yè)編制是兩件不同的事情。根據(jù)筆者的調(diào)查，雖然部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的民辦學(xué)?？梢缘怯洖槭聵I(yè)單位，但這些事業(yè)單位都是“自收自支”的事業(yè)單位，國(guó)家并不像對(duì)待公辦學(xué)校一樣向這些民辦學(xué)校撥付相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)，這些民辦高校的教師并不是在編教師。課題組的調(diào)查表明，登記為事業(yè)單位的民辦高校中，只有17%的學(xué)校有在編教師，其中只有7.1%的民辦高職院校有在編教師?！妒聵I(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及企業(yè)等組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位設(shè)立登記辦法（試行）》（中央編辦發(fā)〔2015〕132號(hào)）指出，社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)等組織舉辦的事業(yè)單位可以不納入機(jī)構(gòu)編制核定范圍。這就在國(guó)家層面確認(rèn)了實(shí)踐操作的合法性。由于沒(méi)有在編教師，一些民辦學(xué)校管理者稱(chēng)這種事業(yè)單位為“假事業(yè)單位”。具體而言，“假事業(yè)單位”存在如下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，雖然一些民辦學(xué)校經(jīng)過(guò)編辦同意以后登記為事業(yè)單位，但各地人力資源和社會(huì)保障部門(mén)并不允許這些民辦學(xué)校為教師按照事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。浙江省部分地區(qū)就遇到了此類(lèi)問(wèn)題。根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定，《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕2號(hào)）實(shí)施前，參加工作、實(shí)施后退休的人若按照事業(yè)單位繳納社會(huì)保障，就存在一個(gè)“視同繳納”的問(wèn)題?！耙曂U納”的費(fèi)用需要地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，所以地方政府不愿意民辦學(xué)校教師參加事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)。此外，在事業(yè)單位養(yǎng)老人員退休之后，養(yǎng)老金的發(fā)放最終需要地方財(cái)政部門(mén)兜底，地方政府為降低未來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也不愿意讓民辦學(xué)校教師參與事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)。

第二，即使人力資源和社會(huì)保障部門(mén)同意登記為事業(yè)單位的民辦學(xué)校為教師按照事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，民辦學(xué)校也很難有充足的經(jīng)費(fèi)給教師按照事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)公益一類(lèi)事業(yè)單位，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)保障，對(duì)公益二類(lèi)事業(yè)單位，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。登記為事業(yè)單位的民辦學(xué)校既無(wú)法獲得財(cái)政保障，也無(wú)法獲得有效的財(cái)政補(bǔ)助，包括為教師繳納社保在內(nèi)的所有的經(jīng)費(fèi)都需要學(xué)校自己承擔(dān)。假如民辦高校給教師的年薪是10萬(wàn)元，如果按照企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)給教師繳納社會(huì)保險(xiǎn)，那么各類(lèi)保險(xiǎn)費(fèi)用是3萬(wàn)元左右，但如果按照事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)給教師繳納社會(huì)保險(xiǎn)，那么各類(lèi)保險(xiǎn)費(fèi)用大約為8萬(wàn)元。也就是說(shuō)，民辦學(xué)校付給教師10萬(wàn)元的年薪，但實(shí)際上的人力資源成本是18萬(wàn)元。由于這些費(fèi)用都需要學(xué)校自己承擔(dān)，所以大部分登記為事業(yè)單位的民辦學(xué)校一般會(huì)放棄按照事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)給教師繳納社會(huì)保險(xiǎn)的機(jī)會(huì)。部分民辦學(xué)校只給教齡長(zhǎng)、職稱(chēng)高、教學(xué)質(zhì)量?jī)?yōu)的教師繳納事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，但這帶來(lái)了校內(nèi)教師的不公平待遇問(wèn)題。

第三，一些地區(qū)的民辦學(xué)校雖然成功地為教師繳納了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，但這些教師退休后依然享受不到公辦學(xué)校退休教師的待遇。浙江省民辦教育協(xié)會(huì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民辦學(xué)校中的在編或非在編教師均無(wú)法達(dá)到公辦學(xué)校在編教師的退休待遇水平。由于政策制定和落實(shí)的原因，各地民辦學(xué)校即使按事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)為教師繳納保險(xiǎn)，民辦學(xué)校退休教師仍無(wú)法獲得政府的各項(xiàng)津貼、年終績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)和政府財(cái)政資助的職業(yè)年金。即使在民辦高校法人登記制度改革走在全國(guó)前列的浙江省，該省幾乎全部的獨(dú)立學(xué)院和部分民辦本科高校、民辦高職院校都登記為事業(yè)單位，只有浙江樹(shù)人大學(xué)、寧波大紅鷹學(xué)院等少數(shù)幾所具有濃厚的政府辦學(xué)或國(guó)有企業(yè)辦學(xué)背景的民辦高校，能夠真正按照事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)為教師繳納社會(huì)保險(xiǎn)，教師退休后能夠真正享受和公辦高校退休教師同樣的待遇外，大多數(shù)民辦高校要么不具備為教師繳納事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)的政策機(jī)會(huì)，要么不具備為教師繳納事業(yè)單位社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)條件。編制問(wèn)題以及由此帶來(lái)的社會(huì)保障問(wèn)題深深地刺痛了民辦學(xué)校管理者和教師的心，同樣都是培養(yǎng)社會(huì)主義接班者，但在職和退休后的待遇都相差巨大，這就是包括民辦高職院校在內(nèi)的所有民辦學(xué)校無(wú)法吸引高水平師資的重要原因之一。

二、《民促法》修改之后民辦高職院校的法人登記遭遇新問(wèn)題

《民促法》修改以后，為落實(shí)民辦學(xué)校分類(lèi)管理的新法新政，教育部、人力資源和社會(huì)保障部、民政部、中央編辦及工商總局聯(lián)合出臺(tái)了《細(xì)則》?！都?xì)則》指出，非營(yíng)利性民辦學(xué)校可以到民政部門(mén)登記為民辦非企業(yè)單位，也可以到事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)登記為事業(yè)單位。營(yíng)利性民辦學(xué)校到工商行政管理部門(mén)辦理登記，根據(jù)工商總局和教育部出臺(tái)的《關(guān)于營(yíng)利性民辦學(xué)校名稱(chēng)登記管理有關(guān)工作的通知》，營(yíng)利性民辦學(xué)校需要登記為有限責(zé)任公司或者股份有限公司。

《細(xì)則》的出臺(tái)曾經(jīng)為民辦學(xué)校帶來(lái)了巨大的希望，很多民辦學(xué)校認(rèn)為終于可以順利登記為事業(yè)單位了，《中華人民共和國(guó)民法總則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法總則》，2017年3月15日通過(guò)，自2017年10月1日起施行）的修改進(jìn)一步增加了民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位的期待?！睹穹倓t》第八十八條指出，“具備法人條件，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，提供公益服務(wù)設(shè)立的事業(yè)單位，經(jīng)依法登記成立，取得事業(yè)單位法人資格”，這個(gè)規(guī)定和《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定是不一致的。第一，《民法總則》并沒(méi)有說(shuō)事業(yè)單位一定要國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦；第二，《民法總則》并沒(méi)有說(shuō)要利用國(guó)有資產(chǎn)。根據(jù)《民法總則》，民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位的可能性進(jìn)一步增加了。很多跡象似乎表明，分類(lèi)管理以后，非營(yíng)利性民辦學(xué)校即將登記為事業(yè)單位，非營(yíng)利性民辦學(xué)校的教師即將享受和公辦學(xué)校教師同樣的待遇，民辦學(xué)校的春天即將到來(lái)。

（一）分類(lèi)管理以后非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位依然面臨障礙

遺憾的是，這種觀點(diǎn)被證明是過(guò)于樂(lè)觀了。大多數(shù)地區(qū)的民辦學(xué)校要順利登記為事業(yè)單位依然面臨重重障礙。雖然《細(xì)則》明確規(guī)定民辦學(xué)?？梢缘怯洖槭聵I(yè)單位，《民法總則》也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了相關(guān)的法理基礎(chǔ)，但大多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的編辦部門(mén)依然按照已有的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定來(lái)要求。中央編辦部門(mén)在有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)中也強(qiáng)調(diào)，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位法人的申請(qǐng)要嚴(yán)格把關(guān)，不符合條件的一律不能登記為事業(yè)單位法人，確保這類(lèi)單位登記管理規(guī)范有序。

民辦教育政策的制定和落實(shí)往往要涉及多個(gè)政府部門(mén)，是一個(gè)多政府部門(mén)合作決策的行為。閻鳳橋指出，民辦教育政策制定和落實(shí)的有效性在很大程度上取決于多個(gè)政府部門(mén)之間的配合程度，并且受到既有規(guī)則能否及時(shí)做出調(diào)整的影響。很顯然，編辦部門(mén)就是利用已有的規(guī)則進(jìn)行管理。站在編辦部門(mén)的角度講，《細(xì)則》和《民法總則》只是一個(gè)方向性和宏觀性的規(guī)定，無(wú)法指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)中的實(shí)踐，他們所能夠依據(jù)的依然是《事業(yè)單位登記管理暫行條例》。只有修改了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，才能從根本上降低民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位的難度。

（二）分類(lèi)管理以后非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)面臨新困難

民辦學(xué)校不僅依然難以登記為事業(yè)單位，在登記為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)也遇到了一些新的問(wèn)題?！睹穹倓t》規(guī)定社會(huì)組織分為法人和非法人組織。法人包括非營(yíng)利性法人、營(yíng)利性法人和特別法人。非營(yíng)利性法人分為事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。也就說(shuō)，2017年10月1日以后，《民法總則》中已經(jīng)沒(méi)有“民辦非企業(yè)單位”這個(gè)法人類(lèi)型。民政部已經(jīng)制定了《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿），該條例已將“民辦非企業(yè)單位”修改為“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”。

在事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體（如各種學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等）、基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)這四種非營(yíng)利性法人類(lèi)型中，大多數(shù)民辦學(xué)校只能選擇為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人?！睹穹倓t》第九十二條指出：“具備法人條件，為公益目的以捐助財(cái)產(chǎn)設(shè)立的基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，經(jīng)依法登記成立，取得捐助法人資格?！备鶕?jù)這個(gè)規(guī)定，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人屬于“捐助法人”?！渡鐣?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿）第十二條進(jìn)一步指出，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)承諾書(shū)。

由于《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》并沒(méi)有最終發(fā)布，所以大多數(shù)省份的民政部門(mén)在接受民辦學(xué)校的登記申請(qǐng)時(shí)，依然將民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位。2017年1月，《中央編辦 民政部關(guān)于加強(qiáng)事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位登記管理工作中信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同的通知》指出，民辦學(xué)校若符合《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，則可以登記為事業(yè)單位；若符合《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，則可依舊登記為民辦非企業(yè)單位。

也有一些地區(qū)根據(jù)《民法總則》的要求讓民辦學(xué)校登記為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。在登記為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)，個(gè)別省份要求民辦學(xué)校在登記時(shí)提交捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)承諾書(shū)，這個(gè)規(guī)定引發(fā)了民辦學(xué)校的強(qiáng)烈抵觸。在商業(yè)性市民社會(huì)的社會(huì)背景下，舉辦者投資辦學(xué)是我國(guó)民辦教育的基本國(guó)情，大部分舉辦者并不甘心將所有的一切“捐贈(zèng)”出去。此外，要求舉辦者提交捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)證書(shū)的規(guī)定與《民促法》并不完全吻合，《民促法》并沒(méi)有說(shuō)非營(yíng)利性民辦學(xué)校一定是捐助法人。有關(guān)專(zhuān)家曾就此問(wèn)題咨詢(xún)過(guò)國(guó)家民政部，民政部表示這不是全國(guó)的規(guī)定，是個(gè)別省份的做法，關(guān)于這個(gè)做法的合法性，民政部門(mén)正在與相關(guān)部門(mén)進(jìn)行緊密溝通。

三、民辦高職院校尋求可持續(xù)發(fā)展的基本策略

就目前來(lái)看，民辦高職院校很難通過(guò)登記為事業(yè)單位而增強(qiáng)對(duì)教師的吸引力，進(jìn)而具備和公辦高校大體相當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)力。“打鐵還需自身硬”，民辦高職院校的發(fā)展關(guān)鍵還是要靠自身的努力，民辦高職院校自身的戰(zhàn)略選擇對(duì)于今后的可持續(xù)發(fā)展意義重大。

（一）夯實(shí)辦學(xué)基礎(chǔ)，做好升本準(zhǔn)備

提升辦學(xué)層次是所有高校的本能沖動(dòng)。被世界各國(guó)廣泛關(guān)注的美國(guó)“卡耐基大學(xué)分類(lèi)”基本上就是按照辦學(xué)層次來(lái)分類(lèi)的。美國(guó)高校的管理者將這個(gè)分類(lèi)稱(chēng)之為“卡耐基階梯”，都希望在這個(gè)階梯中爬得更高。升本對(duì)于我國(guó)民辦高職院校而言更是意味著寶貴的發(fā)展機(jī)會(huì)。如果不能成功升格為本科，許多規(guī)模小、辦學(xué)特色不明顯、缺乏前期積累的民辦高職院校，很可能會(huì)退出高等職業(yè)教育市場(chǎng)，并且這種現(xiàn)象在未來(lái)10～15年都不會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。民辦高職處于生源鏈末端，升本之后，學(xué)校的在校生規(guī)模會(huì)增加，學(xué)費(fèi)收入會(huì)提高，從而會(huì)有更多的資金來(lái)提高和改善師資，進(jìn)而進(jìn)入良性發(fā)展循環(huán)中。沒(méi)有升本希望的民辦高職院校就像淹沒(méi)在“齊脖深”的水里，只要涌來(lái)一陣細(xì)浪，就可能遭遇滅頂之災(zāi)。

目前，教育部在多個(gè)文件中明確，公辦高職院校原則上不升格為本科院校，但對(duì)民辦高職升本則網(wǎng)開(kāi)一面，這是當(dāng)前我國(guó)民辦高職院校面臨的最好發(fā)展機(jī)會(huì)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國(guó)發(fā)〔2005〕35 號(hào)）規(guī)定，2010年以前專(zhuān)科層次的職業(yè)院校原則上不升格為本科院校。2010年，教育部和財(cái)政部在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“國(guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”實(shí)施工作的通知》中強(qiáng)調(diào)，2020年以前骨干高職院校不升格為本科院校?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕19號(hào)）規(guī)定，專(zhuān)科高等職業(yè)院校原則上不升格為或并入本科高等學(xué)校?？梢?jiàn)，國(guó)家在嚴(yán)格限制公辦高職升本的同時(shí)，對(duì)民辦高職升本給予了大力支持?！督逃筷P(guān)于“十二五”期間高等學(xué)校設(shè)置工作的意見(jiàn)》（教發(fā)〔2011〕9號(hào)）規(guī)定，“十二五”期間教育部按照“一年西部、一年中東部、一年民辦”的節(jié)奏安排高校升本審批工作。截至2017年5月31日，全國(guó)共有152所獨(dú)立設(shè)置的民辦本科高校，其中91所民辦本科高校是由民辦高職院校升格而來(lái)，60所民辦本科高校是由獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)而來(lái)，1所（茅臺(tái)學(xué)院）直接從舉辦本科教育起步。②

《教育部關(guān)于“十三五”時(shí)期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見(jiàn)》（教發(fā)〔2017〕3號(hào)）修改了“十二五”期間的升本節(jié)奏，“十三五”時(shí)期教育部每年集中受理一次普通本科學(xué)校的設(shè)置申請(qǐng)，不再考慮區(qū)域和辦學(xué)體制的差異。這樣，具備升本條件的民辦高職院校的升本機(jī)會(huì)大大增加了。民辦高職院校要積極利用國(guó)家扶持民辦高職院校升本的機(jī)會(huì)，提升辦學(xué)層次，拓寬發(fā)展空間。如果國(guó)家取消公辦高職院校升本的限制，則民辦高職院校升本的機(jī)會(huì)將大大縮小，發(fā)展空間也會(huì)被進(jìn)一步擠壓。

升本的準(zhǔn)備過(guò)程就是夯實(shí)基礎(chǔ)、提高內(nèi)涵、增強(qiáng)后勁的過(guò)程。根據(jù)教育部2006年印發(fā)的《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，民辦高職院校需要滿足在校生規(guī)模、學(xué)科與專(zhuān)業(yè)數(shù)量、生師比、教學(xué)與科研水平、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的要求之后才可以升本。其中，基礎(chǔ)設(shè)施包括生均占地面積應(yīng)達(dá)到60平方米以上、學(xué)院建校初期的校園占地面積應(yīng)達(dá)到500畝以上等。對(duì)于大部分高職院校而言，土地和校舍是最大的障礙。為此，民辦高職院校需要與當(dāng)?shù)匕l(fā)改、土地等部門(mén)積極溝通，尋求通過(guò)劃撥的低價(jià)方式獲得土地使用權(quán)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕81號(hào)），非營(yíng)利性民辦高職院?？梢园磩潛艿确绞将@得土地。雖然國(guó)家文件規(guī)定民辦學(xué)?！翱梢浴卑磩潛芊绞将@得土地，但民辦學(xué)校能否最終按劃撥方式獲得土地還依賴(lài)于民辦學(xué)校與土地、發(fā)改等部門(mén)的溝通。

（二）合理選擇，發(fā)揮體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)

根據(jù)新修訂的《民促法》，民辦高職院校既可以選擇成為非營(yíng)利性民辦高校，也可以選擇成為營(yíng)利性民辦高校。不同的選擇意味著要面臨不同的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。選擇非營(yíng)利性，可能獲得更多的優(yōu)惠政策和更多的財(cái)政資助，有可能登記為事業(yè)單位，教師有可能享受公辦教師待遇，從而更好地吸引師資。選擇營(yíng)利性，可以更好地保護(hù)舉辦者的權(quán)益，可以有更多的融資手段和資金運(yùn)作方式，如可以采用股權(quán)激勵(lì)機(jī)制吸引更多優(yōu)秀人才和資源，或者營(yíng)利性民辦高職院?？梢灾苯由鲜腥谫Y，而選擇為非營(yíng)利性的民辦高校只能通過(guò)“協(xié)議控股”（VIE結(jié)構(gòu)）的方式實(shí)現(xiàn)在境外上市。民辦高職院校需要在熟悉國(guó)家相關(guān)政策、分析自身發(fā)展情況、研判未來(lái)高職院校發(fā)展趨勢(shì)等的基礎(chǔ)上做出合理選擇。

和公辦高校相比，民辦高校最大的優(yōu)勢(shì)在于體制機(jī)制靈活，在現(xiàn)代職業(yè)教育體系、混合所有制和現(xiàn)代大學(xué)制度等方面的探索空間巨大。就外部而言，民辦高職院校可以通過(guò)資產(chǎn)重組、教育聯(lián)盟、集團(tuán)化等方式擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，搭建校政、校企、校校等合作育人平臺(tái)，形成多方協(xié)同、開(kāi)放辦學(xué)的教育生態(tài)，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。就內(nèi)部而言，民辦高職院校應(yīng)該充分發(fā)揮人事任免、職稱(chēng)評(píng)聘、資金管理等方面的靈活性，調(diào)動(dòng)教職員工的積極性，激發(fā)發(fā)展活力。此外，民辦高職院校也可以向教育培訓(xùn)領(lǐng)域內(nèi)的各種教育形態(tài)轉(zhuǎn)變，盤(pán)活遇到風(fēng)險(xiǎn)的資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)組織生命的延續(xù)。

（三）凝練特色，努力培養(yǎng)職業(yè)技能型人才

特色是民辦高職的生命所在，民辦高職的特色越鮮明，競(jìng)爭(zhēng)力越強(qiáng)。辦學(xué)特色與質(zhì)量常常密不可分，互為表里，特色是外在的呈現(xiàn)，而質(zhì)量是內(nèi)在的蘊(yùn)含。從一定程度上看，特色即質(zhì)量。因此，提高辦學(xué)質(zhì)量可以從特色入手，由單兵突擊逐步到全面制勝。和公辦高職院校相比，民辦高職院校在人才培養(yǎng)和凝練特色中具有自身的特殊優(yōu)勢(shì)。很多高職院校本身就是企業(yè)舉辦的，如吉利汽車(chē)集團(tuán)在多地興建了多所高職院校，海南航空集團(tuán)舉辦了三亞航空旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院。這些高職院校洞察市場(chǎng)，熟悉社會(huì)對(duì)技能型人才和實(shí)踐型人才的需求，能夠根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)調(diào)整人才培養(yǎng)目標(biāo)和人才培養(yǎng)模式，而且在校企合作方面具有特殊的優(yōu)勢(shì)。比如，海航集團(tuán)安排資深空乘人員擔(dān)任三亞旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院的兼職教師，將集團(tuán)用于員工實(shí)訓(xùn)的多臺(tái)飛行模擬機(jī)（單價(jià)均過(guò)億元）用于實(shí)踐教學(xué)。未來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展以及這些企業(yè)營(yíng)利能力進(jìn)一步增強(qiáng)，這些企業(yè)可能會(huì)加大對(duì)民辦高職院校的投入，這些民辦高職院校的發(fā)展前景會(huì)充滿光明。高職院校要利用自身優(yōu)勢(shì)，在先進(jìn)的辦學(xué)思想和辦學(xué)理念的指引下，根據(jù)新時(shí)代對(duì)人才提出的新需求，完善學(xué)校管理機(jī)制和人才培養(yǎng)模式，找準(zhǔn)特色發(fā)展的定位和突破口，注重將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育、就業(yè)指導(dǎo)與專(zhuān)業(yè)教育有機(jī)融合，創(chuàng)出特色，辦出品牌，滿足社會(huì)多樣化教育需求，促進(jìn)每位學(xué)生個(gè)性化成長(zhǎng)，努力讓每個(gè)學(xué)生都有人生出彩的機(jī)會(huì)。如此，民辦高職的發(fā)展前景一定更加廣闊。

[注釋]

①②教育部.全國(guó)高等學(xué)校名單[EB/OL].（2017-06-14）[2017-12-01]http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A03/moe_634/2017

06/t20170614_306900.html.

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