依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一

何家華

學懂弄通做實黨的十九大精神，用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作，其中一個重要部分是堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一。習近平總書記在黨的十八屆四中會上的重要講話中強調，“黨和法治的關系是法治建設的核心問題”。在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國研討班上重要講話中，習近平強調，“黨和法、黨的領導和依法治國是高度統(tǒng)一的”。黨的十九大報告對此進一步總結和概括，提出深化依法治國實踐，必須堅持和推進依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，這標志著依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的歷史形成，是全面依法治國新的偉大實踐。

一、依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的歷史形成

黨的十五大提出要“進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家”，把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略。黨的十六大提出讓依法治國基本方略得到全面落實，提出了堅持依法執(zhí)政、不斷提高執(zhí)政能力的思想，要求不斷改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式。十六大把法治作為基本的執(zhí)政方式，法治的理念和方式開始由國家領域進入黨的領域，這就進一步豐富了依法治國的內涵。黨的十六大還提出“三統(tǒng)一”的法治原則，即“黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一”。十七大在此基礎上又強調 “全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。依法治國是社會主義民主政治的基本要求。黨的十八大強調，法治是治國理政的基本方式。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系?！卑腰h內法規(guī)納入其中法治體系中，形成黨規(guī)與國法相統(tǒng)一的國家治理體系。另一方面，黨內法規(guī)的體系化建設不斷推進。2009年9月，中國共產黨第十七屆四中全會通過了《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，提出“建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系，推進黨的建設科學化、制度化、規(guī)范化?！?013年5月，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》和《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》對外發(fā)布，隨后，中央對新中國成立以來的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行了系統(tǒng)清理，黨內法規(guī)的體系化邁出了重要一步。2013年11月，中央又頒布

《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，對之后五年的中央黨內法規(guī)制定工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步推動黨內法規(guī)制度體系建設。2014年10月，十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，正式提出完善黨內法規(guī)制度體系。2017年6月25日，中共中央印發(fā)《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，完善以“1+4”為基本框架的黨內法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊，加快形成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規(guī)制度體系。習近平總書記2016年12月25日就加強黨內法規(guī)制度建設作出重要指示。他說：黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內法規(guī)制度建設，推動這項工作取得重要進展和成效。加強黨內法規(guī)制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現(xiàn)黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設。要按照十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會部署，認真貫徹落實《中共中央關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，

以改革創(chuàng)新精神加快補齊黨建方面的法規(guī)制度短板，力爭到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系，為提高黨的執(zhí)政能力和領導水平、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供有力的制度保障。黨的十九大報告在對黨的十八大以來全面依法治國建設進一步總結和概括的基礎上，提出依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，標志著依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的歷史形成。

依法治國提出以來，法治的理念和方式在國家制度和黨的制度建設上逐步展開。十八屆四中全會把黨內法規(guī)體系納入到法治體系，提出完善黨內法規(guī)體系，形成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規(guī)制度體系，把黨內法規(guī)制度體系與國家法律法規(guī)體系并列起來，一起作為管黨治黨、治國理政的基本方式，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，標志著全面依法治國新高度，開啟了全面依法治國的新時代。

二、依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的偉大實踐

依法治國把法治化、程序化、制度化建設貫穿于 “兩個一百年”奮斗目標和“四個全面”“五位一體”的總體布局中，不斷完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。依規(guī)治黨把制度建設貫穿于黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設中，不斷增強黨的先進性和純潔性，不斷增強黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，確保黨永葆旺盛生命力和強大戰(zhàn)斗力，始終成為時代先鋒、民族脊梁，始終成為馬克思主義執(zhí)政黨。

全面依法治國，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨。依規(guī)治黨是依法治國的前提和政治保障，二者統(tǒng)一于全面依法治國的偉大實踐。黨的十八以來，全面依法治國的偉大實踐開啟了我國依法治國的新時代，十八屆四中全會從實踐上對“黨

的領導和依法治國”有機統(tǒng)一路徑進行了設計，總結來說就是“三個統(tǒng)一”和把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統(tǒng)一起來;“四個善于”：善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統(tǒng)一。

新時代在推進全面依法治國和全面從嚴治黨進程中堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，應當做到“四個有機統(tǒng)一”和“四個緊密結合”?！八膫€有機統(tǒng)一”：一是把依法治國與依規(guī)治黨、制度治黨有機統(tǒng)一起來，形成治國理政的現(xiàn)代化治理體制;二是把國家法律體系與黨內法規(guī)體系有機統(tǒng)一起來，努力構建治黨治國治軍科學有效系統(tǒng)的制度規(guī)范體系;三是把國家法律與黨的政策有機統(tǒng)一起來;四是把法律法規(guī)體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系與黨內法規(guī)體系有機統(tǒng)一起來;建設中國特色社會主義法治體系。應當在法治運行過程中實現(xiàn)“四個緊密結合”：一是把黨領導立法與立法機關民主立法科學立法緊密結合起來;二是把黨保證執(zhí)法與行政機關嚴格執(zhí)法、依法行政緊密結合起來;三是把黨支持司法與司法機關公正獨立司法緊密結合起來;四是把黨帶頭守法與全民自覺守法緊密結合起來。

三、依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的體制機制

第一，中央全面依法治國領導小組是實現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的領導機制。黨的十九大報告明確提出：“把黨的領導貫徹到全面依法治國的全過程和各方面，依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一。成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統(tǒng)一領導?！背闪⒅醒肴嬉婪ㄖ螄I導小組，負責全面推進依法治國的總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實，實現(xiàn)依法治國體制機制上的改革創(chuàng)新，有利于從黨的領導貫徹到全面依法治國的全過程和各方面，有利于實現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，有利于深化全面依法治國實踐。

第二，國家監(jiān)察體制改革是激活依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的良性互動機制。黨的十九大報告提出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢察機關合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。改革審計管理體制，完善統(tǒng)計體制。構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，把黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力。” 國家監(jiān)察體制改革是我國重大的政治體制改革，制定國家監(jiān)察法，會涉及憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑事訴訟法等法律法規(guī)的修改，會涉及如何與一系列黨內法規(guī)的有效銜接。因此，國家監(jiān)察體制改革會激活國家法律法規(guī)和黨內法規(guī)互動，是實現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的重要制度機制。

第三，黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查和合憲性審查是實現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的實施機制。2013年5月27日公布的《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第14條規(guī)定：“建立黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制?！秉h的十九大報告提出：“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”推進合憲性審查工作，建立黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制是實現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一有效實施機制。

正確回答和闡釋黨的領導和依法治國的關系是我國法治建設的核心命題，是新時代全面依法治國的必然要求。依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一于全面依法治國的偉大實踐，是全面依法治國的新思想新理念新發(fā)展新要求新戰(zhàn)略。堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，進一步落實到深化依法治國偉大實踐中去，加快建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。

（作者單位：中國社會科學院研究生院）

（責任編輯 矯海霞）