芝加哥311城市服務(wù)系統(tǒng)做法與啟示

徐閩

美國311城市服務(wù)系統(tǒng)，由馬里蘭州的巴爾的摩市于1996年首創(chuàng)，各個(gè)城市發(fā)展不一，其中芝加哥市于1999年1月開始實(shí)施并將之深化推進(jìn)，芝加哥的311城市服務(wù)系統(tǒng)改善了城市的市民服務(wù)、政府危機(jī)管理和問責(zé)制，第一個(gè)也是目前唯一憑311城市服務(wù)系統(tǒng)，于2003年獲美國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)，并獲得了國家公務(wù)員優(yōu)秀獎(jiǎng)。

一、芝加哥311城市服務(wù)系統(tǒng)目前主要做法

1.目標(biāo)清晰，職責(zé)科學(xué)明確。圍繞所有非緊急城市服務(wù)，芝加哥311城市服務(wù)系統(tǒng)的職責(zé)可以歸納為：一口接待，記錄轉(zhuǎn)交，協(xié)助提高，監(jiān)控分析，911的后備。芝加哥311城市服務(wù)系統(tǒng)，作為一站式信息入口，可使訪客輕松了解芝加哥城市服務(wù)和活動(dòng)信息;記錄客戶所有非緊急城市服務(wù)的請求，將其轉(zhuǎn)交給相關(guān)政府和非政府機(jī)構(gòu)，并協(xié)助政府機(jī)構(gòu)和非政府機(jī)構(gòu)提高客戶服務(wù)水平。芝加哥311城市服務(wù)系統(tǒng)，已經(jīng)成為一個(gè)有效的管理工具，可以生成實(shí)時(shí)報(bào)告，幫助各部門管理員工，跟蹤趨勢，顯示和監(jiān)控部門績效，達(dá)到目標(biāo)效率需求并最大化使用管理資源。作為911的后備設(shè)施，芝加哥311城市服務(wù)系統(tǒng)，通過轉(zhuǎn)移可能阻礙城市應(yīng)急響應(yīng)的非緊急電話，極大緩解了911緊急電話的線路資源，讓911能更有效地集中人力和時(shí)間處理緊急事務(wù)。311系統(tǒng)不僅負(fù)責(zé)受理911中心轉(zhuǎn)接過來的非緊急事件，還要求當(dāng)911中心發(fā)生意外時(shí)，311系統(tǒng)能夠承擔(dān)911中心的接、處警任務(wù)。因此，它建有獨(dú)立計(jì)算機(jī)和電源、通信保障系統(tǒng)，并與911中心間彼此聯(lián)網(wǎng)。

2.機(jī)構(gòu)精簡，服務(wù)廣泛高效。芝加哥311城市服務(wù)系統(tǒng)，從成立之初的1999年年均接聽處理來電280萬次，到2016年年均接聽處理來電近400萬次，其中20%是城市服務(wù)請求，13%是警察非緊急事件，67%是城市事件信息請求。

但是，其機(jī)構(gòu)人員極其精簡，311城市服務(wù)部及呼叫中心，下設(shè)3個(gè)工作組，包括1個(gè)部門負(fù)責(zé)人、3個(gè)運(yùn)營經(jīng)理和8個(gè)班長在內(nèi)的全職員工共70人，其上級主管部門是芝加哥應(yīng)急管理和通訊辦公室（OEMC）。

芝加哥311城市服務(wù)系統(tǒng)，覆蓋廣泛，服務(wù)高效，提供“一站式”及每周7天 / 每天7 - 24小時(shí)的服務(wù)，呼叫中心還可以通過語言銀行來請求翻譯人員的幫助，提供超過100種語言的翻譯。芝加哥市通過311城市服務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了所有城市服務(wù)和非緊急警務(wù)服務(wù)，共計(jì)8大類、549項(xiàng)。

3.服務(wù)透明，注重用戶體驗(yàn)。芝加哥311城市服務(wù)系統(tǒng)，對于用戶每一項(xiàng)申請的服務(wù)內(nèi)容，每天每時(shí)每刻及時(shí)更新，操作界面直接鏈接witter，F(xiàn)acebook、Blogger、Google 等社交媒體和打印設(shè)備，鼓勵(lì)大家跟蹤監(jiān)督并實(shí)時(shí)進(jìn)行公眾分享。這既節(jié)省了311服務(wù)系統(tǒng)的帶寬資源，也使市政府網(wǎng)站頁面更加干凈，同時(shí)鼓勵(lì)用戶上傳社交媒體的公開分享，給各相關(guān)部門的回復(fù)質(zhì)量和處理效率都起到了很好的監(jiān)督和施壓作用。芝加哥城市服務(wù)系統(tǒng)，非常注重用戶體驗(yàn)，通過 Open311的新網(wǎng)絡(luò)表單和OpenGrid等新的應(yīng)用程序允許用戶提交更詳細(xì)的信息，無須用戶注冊，只要輸入手機(jī)號，拍張照片和Google衛(wèi)星定位提交，具體描述也是通過選項(xiàng)的方式來解決，同時(shí)為了方便工作人員攜帶專業(yè)器具，并進(jìn)行輕重緩急分類，提高問題解決的效率，有些市政問題具體分類和點(diǎn)位也要求描述客觀準(zhǔn)確。

4.開放數(shù)據(jù)，吸引公眾參與。大數(shù)據(jù)雖然給現(xiàn)代社會(huì)帶來極大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，但是數(shù)據(jù)分析需要時(shí)間、人力和專業(yè)知識，據(jù)麥肯錫報(bào)告，全世界只有1%的數(shù)據(jù)得到有效的研究。芝加哥從2011年起積極推進(jìn)開放數(shù)據(jù)建設(shè)，一是確立制度和機(jī)構(gòu)保障。2012年，芝加哥市頒布《開放數(shù)據(jù)行政命令》（第2012-2號），設(shè)立首席信息官和全美第一個(gè)首席數(shù)據(jù)官，首席數(shù)據(jù)官負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)開放數(shù)據(jù)政策的實(shí)施、合規(guī)和擴(kuò)展，促進(jìn)部門之間信息共享，并協(xié)調(diào)通過數(shù)據(jù)分析提高城市決策。制定開放式數(shù)據(jù)咨詢小組及開放式數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)員制度，建立年度開放數(shù)據(jù)合規(guī)報(bào)告制度。二是創(chuàng)新技術(shù)的支撐。開放應(yīng)用程序接口（API），允許用戶的應(yīng)用程序與政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部使用的相同數(shù)據(jù)進(jìn)行交互，不僅可以查詢實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，甚至提交新的信息， 讀/寫API是允許新的Open311應(yīng)用程序和mash-ups與城市311系統(tǒng)完全交互的先決條件。使用Open311協(xié)議， Open311是一種用于基于位置的協(xié)同發(fā)布跟蹤的標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)議，為軟件開發(fā)人員提供標(biāo)準(zhǔn)化參數(shù)，與傳統(tǒng)311呼叫中心的同步一對一通信不同，Open311技術(shù)使用互聯(lián)網(wǎng)，使這些交互成為異步和多對多。2016年1月，芝加哥推出Opengrid系統(tǒng)——芝加哥首創(chuàng)的使用開放式數(shù)據(jù)的移動(dòng)應(yīng)用程序，用戶使用Opengrid系統(tǒng)，就可以根據(jù)自己的位置和需求量身定制獨(dú)特的信息和圖表。Opengrid系統(tǒng)還鼓勵(lì)用戶添加自己的數(shù)據(jù)，以不斷增強(qiáng)該應(yīng)用程序的功能，該應(yīng)用獲得了彭博慈善獎(jiǎng)市長挑戰(zhàn)賽100萬美元的支持。三是發(fā)揮公眾參與的力量。不斷改進(jìn)芝加哥數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，2011年該數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站為271個(gè)數(shù)據(jù)集，到2016年底，該數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站已包含600多個(gè)數(shù)據(jù)集，每月訪問量超過8萬次，其中2016年訪問量為100萬次。除了芝加哥數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，芝加哥又建立“芝加哥數(shù)字”網(wǎng)站，打造首個(gè)數(shù)據(jù)科學(xué)、技術(shù)和社交媒體整合在一起的在線中心。芝加哥通過與智能芝加哥協(xié)作組織等非營利組織、公民科技志愿者和無償?shù)膭?chuàng)業(yè)公司建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，調(diào)動(dòng)社會(huì)各類資源加大對開放數(shù)據(jù)的投入，以更好地為城市市民服務(wù)和市民實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)的良性循環(huán)。

二、芝加哥311城市服務(wù)系統(tǒng)的主要特征

1.主動(dòng)性——變抱怨的系統(tǒng)為預(yù)測的工具。芝加哥和紐約市一樣，將311的服務(wù)請求看作是解決問題的機(jī)會(huì)，并成為情報(bào)搜集的工具，可以根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)了解并解決城市運(yùn)行管理的薄弱環(huán)節(jié)和薄弱區(qū)域。如芝加哥市政府網(wǎng)站總結(jié)了最受歡迎的十三種311城市服務(wù)類型。芝加哥市政府除了可以通過311城市服務(wù)系統(tǒng)及時(shí)了解各職能部門的工作和處理問題的情況，還可以通過311城市服務(wù)訴求的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，利用Opengrid系統(tǒng)自定義地圖繪制功能來繪制地圖，在這個(gè)地圖上，投訴越多，顏色越暗，通過這個(gè)地圖就可以可視化地了解到綜合管理薄弱區(qū)域。

芝加哥市不僅通過升級311平臺技術(shù)，加強(qiáng)了收集服務(wù)訴求數(shù)據(jù)的能力，還開創(chuàng)了利用開放數(shù)據(jù)對311城市系統(tǒng)投訴的集中問題主動(dòng)進(jìn)行預(yù)測分析，改善城市運(yùn)營。芝加哥將開放數(shù)據(jù)和預(yù)測分析程序嵌入IT部門，所有部門可以共享。如在大暴雨期間，下水道管理部門使用“地下室入水”數(shù)據(jù)報(bào)告來確定淹水集中地區(qū)，及時(shí)調(diào)整下水道系統(tǒng)，確保在第二年夏天暴風(fēng)雨集中來臨前，防止大部分潛在的“地下室入水”的投訴。如在食品安全檢查方面，2015年，芝加哥利用開放數(shù)據(jù)門戶推出了預(yù)測性食品檢驗(yàn)?zāi)Ｐ?，幫助了芝加哥市衛(wèi)生檢查人員對近16000家食品機(jī)構(gòu)進(jìn)行年度檢查，將發(fā)現(xiàn)食源性疾病的嚴(yán)重違規(guī)行為提高了25%，并從哈佛大學(xué)獲得了“Bright Idea”獎(jiǎng)。

2.透明度——變被動(dòng)公開為主動(dòng)開放。美國的信息自由法（FOIA）對各級政府的透明度有了法律保障的剛性要求，從2010年1月1日開始，芝加哥市所在的伊利諾伊州新的立法加強(qiáng)了國家的FOIA法律，使公民個(gè)人更容易獲得政府信息。芝加哥市也力推政府透明度建設(shè)，市政府網(wǎng)站中311服務(wù)系統(tǒng)板塊專門有透明度界面的鏈接，對FOIA聯(lián)絡(luò)資料都有明確的介紹。2012年3月，芝加哥市贏得國家陽光獎(jiǎng)和政府透明度的A +等 。2014年8月，為使芝加哥在美國擁有最透明和最便捷的311服務(wù)系統(tǒng)，芝加哥市宣布新的Open311計(jì)劃，并啟動(dòng)了公眾全面參與戰(zhàn)略，召開全市聽證會(huì)議，吸引芝加哥市民對311系統(tǒng)改進(jìn)的參與。

3.數(shù)字化——變死數(shù)據(jù)為活文化。芝加哥311服務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行技術(shù)的不斷更新是311服務(wù)能夠不斷滿足城市市民需要的基礎(chǔ)。芝加哥市積極實(shí)施技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略，并認(rèn)為技術(shù)是市民與政府合作的工具，共同解決社區(qū)面臨的問題。2012年，芝加哥推出了首個(gè)技術(shù)計(jì)劃，致力于數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化、智能社區(qū)和技術(shù)創(chuàng)新。芝加哥一直致力于技術(shù)創(chuàng)新，尤其是在2016年，芝加哥市推出了Opengrid系統(tǒng)，Opengrid是開源的交互式地圖平臺，用戶可以執(zhí)行高級查詢以過濾數(shù)據(jù)，在自定義邊界內(nèi)搜索，或根據(jù)用戶位置進(jìn)行搜索。其他GIS數(shù)據(jù)，如天氣和Shapefile可以與其他數(shù)據(jù)疊加在地圖上。芝加哥數(shù)據(jù)文化建設(shè)的不斷推進(jìn)是311服務(wù)能夠不斷成為政府和市民互動(dòng)重要平臺的核心。芝加哥市視數(shù)據(jù)為城市戰(zhàn)略資產(chǎn)，積極為市民存儲(chǔ)、分析、研究、可視化、發(fā)布數(shù)據(jù)，利用數(shù)據(jù)來提高城市市民的生活質(zhì)量，提高城市運(yùn)營效率。

在基礎(chǔ)設(shè)施保障上，數(shù)據(jù)中心是芝加哥技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略的核心。2013年，芝加哥實(shí)施名為Data Center Express的數(shù)據(jù)中心快速通道服務(wù)，簡化數(shù)據(jù)中心建設(shè)的啟動(dòng)過程，使數(shù)據(jù)中心更好地為芝加哥的支柱產(chǎn)業(yè)服務(wù)。目前，芝加哥有80多個(gè)數(shù)據(jù)托管中心，包括微軟全球最大云計(jì)算數(shù)據(jù)中心。2016年，芝加哥市與芝加哥大學(xué)阿貢國家實(shí)驗(yàn)室合作部署“物件陣列”（AoT）項(xiàng)目，計(jì)劃到2018年在全市的燈柱上安裝多達(dá)500個(gè)城市傳感器節(jié)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)，節(jié)點(diǎn)收集關(guān)于交通、噪聲、溫度、氣壓、光，振動(dòng)、一氧化碳、臭氧等數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)將在開放數(shù)據(jù)門戶完全免費(fèi)開放，幫助研究人員和決策者提高“城市的可持續(xù)性、彈性、高效運(yùn)營和適應(yīng)能力”。

在市民的數(shù)據(jù)應(yīng)用素養(yǎng)上，芝加哥建立公共和私人合作伙伴聯(lián)盟，啟動(dòng)Connect芝加哥——公民領(lǐng)導(dǎo)計(jì)劃，在所有公立圖書館設(shè)立市民數(shù)字技能培訓(xùn)點(diǎn)，鼓勵(lì)市民使用數(shù)據(jù)，建立和擴(kuò)大一個(gè)蓬勃發(fā)展的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，釋放芝加哥的經(jīng)濟(jì)潛力。

4.融合性——變你們政府為我們政府。芝加哥市政府非常注重發(fā)揮非營利組織、企業(yè)、個(gè)人的作用，通過311城市服務(wù)系統(tǒng)及其運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)——公開數(shù)據(jù)和開源平臺，整合各方力量，激發(fā)各方熱情，隨時(shí)隨地，參與城市管理和服務(wù)，通過共同參與和共同治理，取得市民、企業(yè)對政府的理解。一是鼓勵(lì)非營利組織、企業(yè)、個(gè)人參與311城市服務(wù)所必需的寬帶基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)平臺建設(shè)等重大決策。如2012年，芝加哥舉辦寬帶挑戰(zhàn)賽，邀請公眾參與挑戰(zhàn)。二是鼓勵(lì)有關(guān)數(shù)據(jù)技術(shù)民間社會(huì)團(tuán)體的建設(shè)。芝加哥非常著名的CHI HACK NIGHT，就是設(shè)計(jì)師、學(xué)術(shù)研究人員和市民自發(fā)集會(huì)的平臺，通過數(shù)據(jù)、設(shè)計(jì)和技術(shù)來解決城市問題，與政府共同創(chuàng)造更加健康透明的城市。該平臺每周活動(dòng)，迄今為止已經(jīng)舉辦了250多個(gè)黑客之夜。三是鼓勵(lì)個(gè)人成為公民科技志愿者。2012年，芝加哥推出的流感疫苗接種診所交互式網(wǎng)絡(luò)地圖，就是芝加哥公共衛(wèi)生部門（CDPH）、智能芝加哥協(xié)作組織、OpenGovChicago（芝加哥的一個(gè)社會(huì)團(tuán)體）和本地Web開發(fā)人員共同合作推出的。

三、311城市服務(wù)系統(tǒng)對上海城市運(yùn)行管理的啟示

1.變投訴管理為服務(wù)預(yù)測。一是思路加快轉(zhuǎn)變。根據(jù)芝加哥311城市服務(wù)系統(tǒng)的成功探索，不僅要把12345熱線和街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理的信息平臺作為發(fā)現(xiàn)問題的渠道，更要作為收集情報(bào)、主動(dòng)預(yù)測分析區(qū)域管理薄弱環(huán)節(jié)的工具，以及作為發(fā)現(xiàn)工作薄弱區(qū)域的透明平臺。二是手段繼續(xù)優(yōu)化。繼續(xù)發(fā)揮12345熱線和街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理信息平臺的優(yōu)秀作法，同時(shí)可以借鑒芝加哥的他山之石，考慮到上海老齡化社會(huì)日益到來和外來人口調(diào)控的社會(huì)背景，城市管理中的人海戰(zhàn)術(shù)也要盡快部署、逐步調(diào)整納入到數(shù)據(jù)管理、科技管理和專業(yè)服務(wù)的歷史軌道中來，使投訴的平臺變?yōu)轭A(yù)測的工具成為可能。

2.以透明度建設(shè)促公眾參與。一是城市管理數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和公開，使部門體制內(nèi)部監(jiān)督成為公眾監(jiān)督，并使公民實(shí)時(shí)參與城市管理成為可能。芝加哥市311城市服務(wù)系統(tǒng)，將市民的服務(wù)訴求分門別類，實(shí)時(shí)公布，每天每時(shí)每刻更新，對接轉(zhuǎn)部門的處置效率和處置結(jié)果帶來無形、透明的壓力。城市管理數(shù)據(jù)的建設(shè)和公開，使市民和社團(tuán)組織能夠根據(jù)各自的所長以及時(shí)間和精力，充分分析城市管理的大數(shù)據(jù)，為城市管理服務(wù)添磚加瓦，并豐富完善。二是透明度建設(shè)必須以剛性的法律法規(guī)作為保障。美國政府和芝加哥政府的透明度建設(shè)是以相關(guān)法律來保證的，關(guān)于開放數(shù)據(jù)的推進(jìn)，還在2012年專門發(fā)布了行政命令予以強(qiáng)有力的推進(jìn)。

3.通過技術(shù)升級提高工作效率。一是提高登錄方便性。芝加哥311城市服務(wù)系統(tǒng)非常方便市民反映問題，各個(gè)項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容不同，提交的信息也不是統(tǒng)一規(guī)定，但大都不需要注冊成為該網(wǎng)站用戶的，只要輸入手機(jī)號則可，如果需要進(jìn)一步了解該問題處理后續(xù)情況，可以登錄相關(guān)網(wǎng)站，這對家里沒有電腦的窮人和不擅長使用電腦技術(shù)的老人來說比較方便。二是提高發(fā)單準(zhǔn)確率。積極利用GPS等衛(wèi)星定位系統(tǒng)與街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理平臺的嵌入式對接，進(jìn)一步提高投訴問題發(fā)單給其他部門的準(zhǔn)確性，避免重復(fù)勞動(dòng)、無效勞動(dòng)和基層協(xié)調(diào)扯皮問題，從而提高解決問題的工作效率。三是提高互動(dòng)的可能性。嘗試使用Opengrid等類似的開源交互移動(dòng)系統(tǒng)，使市民、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)共同參與到城市管理和服務(wù)中來成為可能，利用他們的智慧和激情，共同豐富城市數(shù)據(jù)，共同分析城市數(shù)據(jù)，共同分享城市成果。

（作者單位：上海市浦東新區(qū)川沙新鎮(zhèn)黨委）

（責(zé)任編輯 矯海霞）