司法改革四十年：為“法治中國”鋪路

從填補立法空白、恢復(fù)司法體系，到提出“依法治國”基本方略，再到“全面推進依法治國”“依憲治國”，中國朝著法治國家的目標穩(wěn)步邁進。四十年的司法改革，以司法去地方化、去行政化和法官職業(yè)化為主線。十八大后，“全局性改革時代”來臨。

不改革沒有出路

21世紀初，司法審判方式進入實質(zhì)性改革階段。

中國社科院法學(xué)所研究員熊秋紅撰文認為，司法改革的最初動因是源于法院辦案經(jīng)費的不足。此前，在民事訴訟中，當(dāng)事人對自己提出的主張有責(zé)任提供證據(jù)，但法院有“全面地、客觀地收集和調(diào)查證據(jù)”的義務(wù)。

由于辦案經(jīng)費不足，法院在收集和調(diào)查證據(jù)過程中出現(xiàn)了由當(dāng)事人包吃包住的現(xiàn)象。

1991年修改的民事訴訟法強化了當(dāng)事人的舉證責(zé)任，減輕了法院的責(zé)任，進而推動了審判方式的改革。1996年修改的刑事訴訟法改變了過去庭審中以法官為主調(diào)查證據(jù)的做法，確立了控辯式的庭審方式，法官處在了更中立的地位。

庭審改革牽一發(fā)而動全身。2001年，時任河北省高院副院長景漢朝在一場對司法改革進行回顧與前瞻的學(xué)術(shù)會議上概括：在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡中，經(jīng)濟、民事等各種糾紛增多，案件量的加大在人力和財力上為法院帶來壓力，引發(fā)了法院的舉證責(zé)任改革；舉證責(zé)任改革帶來的質(zhì)證之必要性又引發(fā)庭審方式改革，其所牽涉的法官權(quán)力等問題再引發(fā)審判方式改革；審判方式改革自然會涉及律師、檢察官的角色和權(quán)力，因而訴訟機制改革接踵而來，由此，整個司法體制改革漸成浩然之勢。

肖揚是新中國第一位有法學(xué)專業(yè)背景的最高法院長。上任后的第二年，他推出第一個《人民法院五年改革綱要（1999-2003）》（簡稱“一五綱要”），開篇就以一般政策文件中罕見的嚴峻口吻說：“面對挑戰(zhàn)，人民法院不改革沒有出路?！?/p>

中國司法改革的主線是司法去地方化、去行政化和法官職業(yè)化。

“司法改革追求的目標是什么？那就是落實憲法的規(guī)定，司法機關(guān)依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建設(shè)公正、高效、權(quán)威的司法制度?！?012年，退休四年的肖揚在《肖揚法治文集》中這樣寫道。

讓法官更像真正的法官

在肖揚十年任上，最矚目的當(dāng)屬法官職業(yè)化改革。他一心堅持要從里到外改造中國法院工作者，要讓他們更像真正的法官。

《肖揚法治文集》中記述，審判全程公開，當(dāng)庭舉證、質(zhì)證、認證和宣判，庭審直播以及加強裁判文書說理論證并公開上網(wǎng)等改革措施，在實踐中困難重重。最高法調(diào)研發(fā)現(xiàn)，司法改革難以深入的癥結(jié)在于“制”，更在于“人”。

我國對法官的專業(yè)背景一度沒有特別要求，只要符合普通公務(wù)員條件的人都可以當(dāng)法官。1983年《人民法院組織法》修改后增補了一條，審判人員必須具有法律專業(yè)知識。1995年，全國人大常委會通過了《法官法》。

后來在討論《法官法》修改時，全國人大常委會法工委提出，律師考試、法官考試和檢察官考試性質(zhì)相同，能否統(tǒng)一考試。最高法是這一動議的支持者和推動者。

就在首批大法官亮相不久，2002年3月30日，首次國家統(tǒng)一司法考試舉行，直到2018年被國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試替代。

許多過去未能實現(xiàn)的改革設(shè)想，在十八大之后紛紛啟動。2014年，法院系統(tǒng)啟動員額（人員限額）制改革。到2017年4月，全國法院從原有21萬余名法官中遴選出12萬余名員額法官，9萬余人被擋在門外。

“我們問過浙江一個基層法院的院長，他一年365天，260多個會議，不是這個書記就是那個市長來開，要不就是上級法院的會，他不去能行嗎？還有些過去是優(yōu)秀的法官，但當(dāng)了官以后不想辦案了，一般就是底下人辦，最后弄一個裁判文書他來簽?！币晃唤咏据喫靖姆桨冈O(shè)計的人士說，員額制改革就是要把最專業(yè)、最優(yōu)秀的辦案人員配置到一線辦案，優(yōu)化審判資源配置，“只要是進入員額制的法官，必須辦案”。

員額制改革進一步提高了法官職業(yè)的門檻，但也觸及了眾多人的利益，被視作“一場壯士斷腕、刀刃向內(nèi)的自我革命”。

“但應(yīng)當(dāng)說，有分量的反對聲還沒有?；蛟S私下嘀咕，但在公開討論中，出于公心，沒人說員額制不對?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)教授鄭成良認為，員額制是司法改革的必經(jīng)之路，但走完這一步，后面還有好多步要走。“和以前比是好了，但和法院理想的人員結(jié)構(gòu)相比，還差很遠?！?/p>

最初的司法改革由最高法主導(dǎo)，這像一個悖論。因為法院自身也是改革的對象。

“那種改革有它的局限性，主要是法院、檢察院內(nèi)部工作機制和工作方式的一種改革，不涉及中國司法體制全局性的改革?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授陳瑞華說，“我們有相當(dāng)多學(xué)者研究這個問題時得出一個結(jié)論，光靠法院、檢察院搞內(nèi)部改革，幾乎已經(jīng)走到山窮水盡的地步了，所以才出現(xiàn)2014年以后，由中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)整個改革的宏觀布局?！?/p>

“頂層設(shè)計是中央定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促推進都是中央政法委在盯著，否則很多東西不能很好地落實?！币晃唤咏醒胝ㄎ娜耸颗e例說明，員額制改革中不突破39%的員額比例，就有賴于中央政法委對頂層設(shè)計的堅持，“有的部門原來提出的方案是百分之六十幾”。

看準了就必須得改

司法的去地方化和去行政化，在十八大后的改革中也有了實質(zhì)進展?！斑@一輪改革把去地方化作為重中之重，舉措是省級人財物統(tǒng)管?！标惾鹑A說，過去法院、檢察院的人財物歸地方管理，必然受到地方利益的牽制?！昂５韰^(qū)法院過去是海淀財政局撥款，現(xiàn)在跟北京一中院、北京高院一樣，都是北京市財政局撥款，這不就擺脫了區(qū)一級的控制嗎？”

省一級均成立了法官、檢察官遴選委員會，鄭成良稱“這一步有實質(zhì)意義”：“要是有個縣委書記想走后門任命一個人當(dāng)法官，他能搞定縣人大；但如果過不了省里的遴選會，都進不了程序?！?/p>

此外，跨行政區(qū)劃的法院開始出現(xiàn)。針對“民告官”的行政訴訟案件，不少地方選擇異地集中管轄，以打消民眾對“官官相護”的疑慮。

盡管中央提出“中國的司法權(quán)從根本上說是中央事權(quán)”的論斷，但司法去地方化目前仍存在一個難題，陳瑞華擔(dān)憂的是：當(dāng)司法機關(guān)擺脫了市、縣兩級地方保護主義時，會不會導(dǎo)致省級地方保護主義的出現(xiàn)？

“讓司法回歸司法，行政回歸行政”也被屢屢提及。這輪司法體制改革的核心是建立司法責(zé)任制，落實在法院內(nèi)部，院庭長將不再審批案件?！坝靡痪湓拋碚f就是讓審理者裁判、裁判者負責(zé)，改變原來的審者不判、判者不審這種司法行政化的局面?！鄙鲜鼋咏醒胝ㄎ娜耸勘硎?。

配合司法責(zé)任制，以審判為中心的刑事訴訟制度改革，領(lǐng)導(dǎo)干部和司法人員插手過問案件的記錄制度等改革也都備受關(guān)注。

“司法責(zé)任制改革確實是觸動內(nèi)部格局和利益配置的改革，但如果不照著這個方向去改的話，司法的行政化、不符合司法運行規(guī)律的這種體制就改變不了?！鄙鲜鼋咏醒胝ㄎ娜耸款H為感慨。司法改革多年推進，“吃肉喝湯這種容易的都已經(jīng)改完了……做增量容易，動存量就不容易，但是看準了就必須得改”。

“改革不管怎么改，對于普通老百姓來說，他們關(guān)心的可能只是案件判得公不公道，打官司時的實際感受?！鄙鲜鼋咏醒胝ㄎ娜耸空f，“‘努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，是這次改革的最終目的，也是衡量改革成效的標尺?！?/p>

（《南方周末》2018.7.19 譚暢、孟婉晴/文）