事業(yè)單位人事管理中負激勵應用的困境與優(yōu)化路徑

孟思佚

激勵是一個具有雙重含義的概念，包括目的為改造不良行為的負激勵和目的為發(fā)揚良好行為的正激勵兩大類。自2011年至今，在新一輪事業(yè)單位人事制度改革的浪潮下，如何構(gòu)建既適應現(xiàn)實特色，又符合未來趨勢的激勵體系，成為改革的一個核心命題。事業(yè)單位人事管理雖較少運用負激勵，但事實上，負激勵的作用也不容忽視。

2017年6月21日，人社部印發(fā)《關(guān)于貫徹執(zhí)行<事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定>若干問題的意見》。按照新規(guī)，對于應當給予降低崗位等級或者撤職以上處分的，其養(yǎng)老保險等相應待遇按有關(guān)規(guī)定核減執(zhí)行。處分是規(guī)范事業(yè)單位工作人員行為，保證事業(yè)單位及其工作人員依法履行職責的負激勵方式。繼2012年《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》實施后，人社部之所以專門發(fā)布通知就相關(guān)問題作出說明，體現(xiàn)了國家層面對負激勵方式在事業(yè)單位人事管理中所發(fā)揮作用的肯定，并希望通過細化規(guī)定強化激勵效果。因此，對事業(yè)單位人事管理中的負激勵進行研究頗具現(xiàn)實意義。

一、事業(yè)單位人事管理應用負激勵的必要性

所謂負激勵，是指組織管理者對于員工不符合組織目標的行為給予制止和懲罰，以使這些行為削弱直至消失，從而保證組織目標的實現(xiàn)不受干擾。正、負激勵存在的共同理論基礎是強化理論，該理論認為人的行為可以通過刺激被激發(fā)。如果這種刺激對他有利，這種行為會重復出現(xiàn);若對他不利，這種行為會減弱直至消失。因此管理者要采取各種強化方式，以使人們的行為符合組織的目標。正激勵是任何組織和個人在任何時候都需要的、不可或缺的方式，但由于存在邊際效益遞減，正激勵也并非一定能維持高效，有時負激勵可能會更有效、更為持久。

負激勵在事業(yè)單位人事管理中的作用主要表現(xiàn)為對正激勵進行補充，引導、規(guī)范、警示、矯正工作人員的行為。此外，運用負激勵方法，可以利用人們對意外損失的關(guān)注心理創(chuàng)造一種適當緊張的工作情境，使其化壓力為動力，更好地激發(fā)工作人員的潛能。我國事業(yè)單位工作人員數(shù)量多、分布廣，加強事業(yè)單位人事管理，明確事業(yè)單位工作人員的行為規(guī)范和處分制度，對促進社會事業(yè)健康發(fā)展具有十分重要的意義。故負激勵在事業(yè)單位管理中的應用具有迫切性，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

首先，社會發(fā)展與事業(yè)單位管理制度改革需要負激勵。兼顧公平與效率是服務型政府建設的價值旨歸，是事業(yè)單位存在的基礎。效用的外溢性要求事業(yè)單位供給大部分公共產(chǎn)品，但事業(yè)單位的生存又要追求效率。為了面對改革的價值取向轉(zhuǎn)變，兼顧公平與效率，事業(yè)單位迫切需要建立一套激勵員工的有效機制，負激勵在其中不可或缺。

其次，事業(yè)單位工作人員服務素質(zhì)的提高需要依靠負激勵約束。我國的事業(yè)單位大多具有經(jīng)費依靠國家財政、人員編制和機構(gòu)設置行政化等特征。自2006 年實施收入分配制度改革和崗位設置改革后，配套的績效工資改革沒有完全落實，缺乏有效的激勵機制和淘汰機制，這也使得部分事業(yè)單位工作人員缺乏服務意識、進取精神，人浮于事。為順應事業(yè)單位改革的浪潮，通過建立積極有效的負激勵機制，提高事業(yè)單位工作人員的服務素質(zhì)勢在必行。

再次，事業(yè)單位工作人員“經(jīng)濟人”的現(xiàn)實角色需要依靠負激勵監(jiān)督。事業(yè)單位的存在以促進公益事業(yè)發(fā)展為目的，導致人們往往暗含對事業(yè)單位工作人員“道德人”的假設。但應客觀認識到，事業(yè)單位工作人員的目標包含了諸如獲得更高的薪金、晉升渠道等自利動機。從公共服務委托—代理關(guān)系的特殊性出發(fā)，以產(chǎn)出為標準的薪酬激勵機制并不能防止代理人不作為或謀私利，應對代理人實施有效監(jiān)督，懲罰背離主權(quán)者利益的行為，這也就有了對事業(yè)單位工作人員進行負激勵的必要性。

最后，事業(yè)單位體制弊端的克服需要負激勵。近些年來，由于行政體制改革的需要，部分行政機關(guān)將一些職能部門調(diào)轉(zhuǎn)成獨立的事業(yè)單位法人，這些事業(yè)單位既有行政機關(guān)的部分監(jiān)督管理審批職能，同時又有獨立核算、自主經(jīng)營的特征，這使得一些事業(yè)單位實際上處于管理的真空地帶。事業(yè)單位各部門負責人都有行政級別，而事業(yè)單位的機構(gòu)設置和人員安排又不受公務員法的直接約束，事業(yè)單位工作人員就有可能借助于市場配置資源的手段獲取商業(yè)利益，利用事業(yè)單位的人事任免權(quán)收受他人賄賂。當前，反腐倡廉高壓下的負激勵成效可謂越來越明顯，負激勵成了克服事業(yè)單位體制弊端的良方。

二、事業(yè)單位人事管理中負激勵的主要內(nèi)容

總體而言，我國事業(yè)單位人事管理中使用正激勵已成為常態(tài)，通過負激勵來引導、規(guī)范事業(yè)單位工作人員行為還處在探索的進程中。對事業(yè)單位的負激勵實踐進行總結(jié)，可以看到目前主要包括風險薪酬制、末位淘汰制、事業(yè)單位黨政領(lǐng)導干部問責、事業(yè)單位工作人員懲戒制度等。

1.風險薪酬制

所謂風險薪酬，廣義上說，是指薪酬依據(jù)個人、團隊業(yè)績的變化而具有靈活的彈性;狹義上的理解就是薪酬依據(jù)員工的行為表現(xiàn)和業(yè)績相應地變化。風險薪酬制度以塑造壓力性工作內(nèi)容與不穩(wěn)定性報酬實現(xiàn)對員工的負激勵，在相對穩(wěn)定的事業(yè)單位中，傳統(tǒng)的供給制和職務等級制等工資制度導致平均主義與激勵不足，風險薪酬表現(xiàn)在績效工資制度上。自上世紀八十年代初開始我國先后多次進行事業(yè)單位改革，2006年第四次大的工資制度改革后，事業(yè)單位開始實行崗位績效工資制。2014年5月國務院頒布的《事業(yè)單位人事管理條例》中明確規(guī)定，國家建立激勵與約束相結(jié)合的事業(yè)單位工資制度。事業(yè)單位工作人員工資包括基本工資、績效工資和津貼補貼，事業(yè)單位工資分配應當結(jié)合不同行業(yè)事業(yè)單位特點，體現(xiàn)崗位職責、工作業(yè)績、實際貢獻等因素，發(fā)揮其激勵作用。

2.末位淘汰制

末位淘汰制是一種典型的負激勵手段，通過科學的評價方式，對事業(yè)單位工作人員進行合理排序，并以一定比例予以調(diào)崗、降職或辭退等，旨在激發(fā)在崗者的工作潛力。在過去，事業(yè)單位缺乏相應的人才流動機制，但近年來隨著事業(yè)單位改革的不斷深入，通過大力發(fā)展并規(guī)范人才市場，鼓勵人才合理流動，逐步實現(xiàn)了事業(yè)單位人才資源配置的社會化、市場化。其中比較有代表性的是中國科學院深圳先進技術(shù)研究院的獨特做法，該事業(yè)單位編制定崗不定人，所有人與單位簽訂聘用合同，接受院內(nèi)績效考核，每年院內(nèi)保持5% 的末位淘汰率。通過末位淘汰制，中國科學院深圳先進技術(shù)研究院極大地激勵了工作人員的積極性和創(chuàng)造性。

3.事業(yè)單位黨政領(lǐng)導干部問責

2009年《關(guān)于實行黨領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》出臺，該規(guī)定中明確“對縣級以上黨委、政府直屬事業(yè)單位以及國有企業(yè)、國有金融企業(yè)領(lǐng)導人員實行問責，參照本規(guī)定執(zhí)行”，故事業(yè)單位黨政領(lǐng)導人員要接受黨內(nèi)問責。所謂黨內(nèi)問責制，“就是指在政黨內(nèi)部要求黨的領(lǐng)導機關(guān)和黨的領(lǐng)導干部對其職責履行情況進行說明與解釋，并對其違反職責要求的行為承擔黨內(nèi)責任的制度”。問責通過明確違反職責行為要承擔的黨內(nèi)責任及處理方法，對事業(yè)單位黨政領(lǐng)導干部的行為起到了規(guī)范和警示作用，實現(xiàn)了有效的負激勵。2016年6月《中國共產(chǎn)黨問責條例》的出臺，標志著黨內(nèi)問責制走向成熟。

關(guān)于問責的方式，現(xiàn)有各類問責規(guī)定共涉及14種之多，包括批評教育、作出書面檢查、給予通報批評、公開道歉、誡勉談話、組織處理、調(diào)離崗位、停職檢查、引咎辭職、辭職、免職、降職、黨紀軍紀政紀處分、移送司法機關(guān)依法處理等，《中國共產(chǎn)黨問責條例》將問責方式規(guī)范為對黨組織的3種方式，即檢查、通報、改組;以及對黨的領(lǐng)導干部的4種方式，即通報、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀律處分。問責作為負激勵的方式之一，不僅僅對個人有著引導、教育、警示作用，對于組織而言也同樣發(fā)揮了威懾和規(guī)范作用。

4.事業(yè)單位工作人員懲戒制度

針對事業(yè)單位工作人員的懲戒主要通過實施處分進行。處分旨在嚴肅事業(yè)單位紀律，規(guī)范事業(yè)單位工作人員行為，保證事業(yè)單位及其工作人員依法履行職責，通過警告、記過、撤職、開除等方式實現(xiàn)有效的負激勵。問責針對的是事業(yè)單位中具有行政級別的領(lǐng)導干部，處分適用的范圍則更廣。2012年8月22日，人力資源和社會保障部、監(jiān)察部共同起草制定《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》，這是我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位工作人員紀律處分的重要規(guī)章，填補了事業(yè)單位工作人員紀律懲戒制度空白。該規(guī)定明確事業(yè)單位工作人員不能碰的“紅線”種類和內(nèi)容，通過警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等處分種類，引導和警示其規(guī)范自身行為。懲戒制度有利于建設高素質(zhì)、社會化的專業(yè)技術(shù)人員隊伍，有利于提高事業(yè)單位專業(yè)化公共服務質(zhì)量，促進社會事業(yè)健康發(fā)展。

2017年6月21日，為進一步規(guī)范事業(yè)單位處分工作，妥善解決實際工作中的問題，人社部印發(fā)《關(guān)于貫徹執(zhí)行<事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定>若干問題的意見》。按照《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第四十四條規(guī)定，已經(jīng)退休的事業(yè)單位工作人員涉嫌違紀違法的，不再作出處分決定，但應當立案調(diào)查并按程序作出調(diào)查結(jié)論，明確其應受處分的種類。此次印發(fā)的《意見》則進一步明確，對于應當給予降低崗位等級或者撤職以上處分的，其養(yǎng)老保險等相應待遇按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?？梢韵胍?，在“退休不等于平安著陸”的語境下，對涉嫌違法違紀退休人員的組織調(diào)查與法律追責已經(jīng)摸索出了成熟的方式。不斷完善的負激勵體系，有助于構(gòu)建嚴密的反腐防火墻。

三、當前事業(yè)單位應用負激勵存在的困境

1.過于重視正激勵而負激勵應用不足

目前絕大多數(shù)事業(yè)單位多基于財務收益視角設計激勵機制，并重視使用表揚、獎勵等正激勵方式。長此以往，正激勵成為一種必然的行為，失去了應有的鼓勵、振作員工的作用，而之所以會出現(xiàn)這種情況，就是由于片面強調(diào)正激勵的運用而忽視了負激勵，使得激勵機制失去了平衡。如果能適當?shù)剡\用負激勵手段，情況可能截然不同。從事業(yè)單位工作人員來看，其對于負激勵的必要性認識不足，內(nèi)心向往正激勵而抵觸負激勵，可能導致其消極怠工，甚至出現(xiàn)與組織目標相背離的舉動。

2.事業(yè)單位考核體系不完善，有效淘汰機制未建立

事業(yè)單位考核政策目前沿用1995年人事部印發(fā)的《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》以及2014年國務院頒布的《事業(yè)單位人事管理條例》，考核結(jié)果雖作為調(diào)整事業(yè)單位工作人員崗位、工資以及續(xù)訂聘用合同的依據(jù)，但從年度考核結(jié)果來看只是簡單地分為優(yōu)秀、合格、不合格，聘期考核的結(jié)果則分為合格和不合格。無論是年度考核還是聘期考核，各等次的比例并沒有明確的規(guī)定，被考核者的成績評定易出現(xiàn)相差無幾的狀況，與實際情況脫節(jié)。人對更高職位的追求是一種自我價值實現(xiàn)的需要，是一種自我成就感的滿足，因此對于在規(guī)定任期內(nèi)業(yè)績無進展或工作失誤者降低職位職級本是一種應有的負激勵。在現(xiàn)有的考核體系下，薪酬福利降低、降職、低聘或解聘等后續(xù)措施難以有效施行，人員再流動較為困難，阻礙了事業(yè)單位改革和前進的步伐。

3.事業(yè)單位負激勵執(zhí)行不力，監(jiān)督薄弱

事業(yè)單位中負激勵措施的執(zhí)行往往受人的主觀因素影響而有失偏頗、效率不高，導致執(zhí)行拖沓、形式主義嚴重等情況出現(xiàn)，如聘期考核甚少解聘員工。同時，事業(yè)單位負激勵相關(guān)的監(jiān)督手段和方式少，監(jiān)督力量依然顯得薄弱。從事業(yè)單位處分的權(quán)限來看，主要由事業(yè)單位或者事業(yè)單位主管部門決定處分，盡管規(guī)定中明確了事業(yè)單位工作人員不能觸碰的“紅線”，但監(jiān)督主體模糊甚至缺位，部分工作人員違規(guī)違紀僥幸心理依然存在。這些薄弱之處都導致負激勵效用大打折扣，威懾作用降低，還挫傷了遵規(guī)守紀的員工的積極性。

4.事業(yè)單位實施負激勵的制度環(huán)境欠完備

目前我國的事業(yè)單位改革在政事分開、企事分開原則的指導之下，將現(xiàn)有的事業(yè)單位分為行政、生產(chǎn)經(jīng)營和公益服務三類，同時，還按照職責任務、服務對象和資源配置等方面的不同，將公益類事業(yè)單位劃分為公益一類、公益二類和公益三類。目前對不同類型事業(yè)單位的責任和義務界定抽象，事業(yè)單位內(nèi)部崗位責任也未能程序化、規(guī)范化、法制化。在分工不明確的環(huán)境中，權(quán)責不清、無法各司其職的現(xiàn)象時有發(fā)生。如從事業(yè)單位領(lǐng)導干部問責來看，問責客體不確定導致責任追究中的互相推諉“踢皮球”，問責標準模糊則引發(fā)“情緒問責”等，制度的不完備導致了問責在實施過程中面臨諸多困境。在相關(guān)制度欠完備的前提下，即使有一定的負激勵措施，也難以有效的實施和發(fā)揮作用。

四、優(yōu)化路徑

1.實現(xiàn)事業(yè)單位正負激勵有機結(jié)合，把握好負激勵的尺度

正激勵作為事業(yè)單位激勵方式中的主流在實踐中遇到了激勵效用遞減和成本上升的問題，為彌補這些缺陷而產(chǎn)生的負激勵越來越受到人們的關(guān)注，但這并不意味著負激勵就可以完全脫離正激勵獨自發(fā)揮作用。對于一些安于本分的事業(yè)單位工作人員來說，負激勵常使他們感到無助，可能導致其心態(tài)茫然、效率低下，抹殺其積極性和創(chuàng)造性，同時還造成同事、上下級關(guān)系緊張等。管理者既要通過正激勵給予動力，也要通過負激勵施加壓力;既要對好的思想、行為和成效給予肯定褒獎，也要對消極或錯誤的思想、行為和后果給予否定懲罰;既要通過正激勵告知員工組織倡導什么、鼓勵什么，也要通過負激勵告知員工組織反對什么、禁止什么。同時，要做好負激勵后續(xù)工作，不能一棍子打死，應適時給予正激勵，形成正負激勵雙向互動機制。

2.完善事業(yè)單位績效考核評價體系，建立以結(jié)果為導向的負激勵機制

對于事業(yè)單位工作人員而言，由于事業(yè)單位實行編制管理及其高福利特征，解聘是負激勵中非常嚴重的一種手段。有了淘汰的壓力，事業(yè)單位工作人員的責任心和主動性會有所增強。事業(yè)單位要將績效考核作為崗位評價的標準，修訂現(xiàn)行的《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》，制定適應事業(yè)單位人事制度改革方向的考核辦法，完善績效工資制度，明確不合格人員如何懲罰，以考核結(jié)果作為續(xù)聘、崗位調(diào)整及解聘的依據(jù)，建立崗位退出政策，完善聘期考核及解聘辭聘制度。因為事業(yè)單位具有公益性，實行編制管理，并由財政提供經(jīng)費，建立淘汰機制也有助于防止機構(gòu)無序膨脹，人員無限增加，提高編制管理的質(zhì)量和效益。

3.加強負激勵執(zhí)行，健全事業(yè)單位監(jiān)督機制

在現(xiàn)實中，事業(yè)單位存在著有關(guān)負激勵的制度措施執(zhí)行不力的現(xiàn)象，容易導致形式主義滋生蔓延。以懲罰機制為例，在不良行為發(fā)生后立即給予懲罰比滯后懲罰更有效，而且要保證不良行為比懲罰結(jié)束得早;一開始就強烈的懲罰比逐漸增強的懲罰更有效;“因人而異”的懲罰會對受罰者的公平感知產(chǎn)生負面影響。所以事業(yè)單位在執(zhí)行負激勵的有關(guān)措施時，應堅持公正、公平的原則，事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準確、處理及時、程序合法、強度適宜，方能提高負激勵的有效性。對于事業(yè)單位工作人員進行監(jiān)督，在完善各級紀檢機關(guān)、主管單位事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督的同時，健全社會輿論監(jiān)督機制，充分發(fā)揮新聞媒體反映民意、揭露問題的積極作用;健全社會監(jiān)督體系，發(fā)揮公民監(jiān)督公共權(quán)力的作用，以使事業(yè)單位工作人員各種消極不良行為得到遏制。監(jiān)督機制的完備，也使實行負激勵有了比較充分的依據(jù)。

4.完善事業(yè)單位負激勵及其配套制度措施，推進負激勵規(guī)范化

形成有效的負激勵機制從根本上講要從制度和法律法規(guī)的完備性上著手，走法制化、制度化道路。在制度設計上，應明確事業(yè)單位工作人員的權(quán)利和責任，加強崗位管理，認真研究每個崗位的基本職責，明確職責范圍，定獎懲，定期考核，建立嚴格的崗位責任制以提高事業(yè)單位運轉(zhuǎn)的效率。在懲罰實施之前提供合理的懲罰原因可以提高滯后懲罰和低強度懲罰的效果，從而使懲罰更有效，所以要通過正式的規(guī)章制度明確懲罰的依據(jù)。此外，規(guī)章制度在制定后并非一成不變，也需要根據(jù)現(xiàn)實情況不斷調(diào)整和優(yōu)化，以妥善解決實際工作中遇到的問題。

（作者單位：華東師范大學）

（責任編輯 周 ?。?/p>