賦權(quán)與賦能相結(jié)合：新時(shí)代農(nóng)民工政策調(diào)整的戰(zhàn)略選擇

陳仁濤 徐萌

[摘 要]改革開放40年來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)模式蔓延全球，我國農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問題日益成為學(xué)術(shù)和政策辯論的焦點(diǎn)和迫切需要加以解決的突出問題。就總體而言，當(dāng)前國家農(nóng)民工政策主要聚焦于農(nóng)民工個(gè)體賦權(quán)層面，而對(duì)于集體賦權(quán)領(lǐng)域的制度設(shè)計(jì)與政策體系則明顯滯后。針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型由絕對(duì)貧困走向總體小康、勞動(dòng)力市場(chǎng)從“買方市場(chǎng)”轉(zhuǎn)向“賣方市場(chǎng)”、農(nóng)民工利益訴求從底線型利益趨向增長(zhǎng)型利益等系列新變化以及傳統(tǒng)的農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)模式的滯后性，究竟如何才能讓他們共享改革發(fā)展成果，是新時(shí)代擺在各級(jí)黨委和政府面前的重要課題。實(shí)踐證明，僅僅依靠個(gè)體賦權(quán)既難以有效地保障農(nóng)民工個(gè)體勞權(quán)，也難以再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展實(shí)際以及勞動(dòng)力市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性變化，更難以適應(yīng)農(nóng)民工群體利益訴求的轉(zhuǎn)變及其相應(yīng)的維權(quán)行動(dòng)。形勢(shì)的發(fā)展迫切需要對(duì)當(dāng)前我國農(nóng)民工政策做出相應(yīng)的調(diào)整，即由原來的側(cè)重個(gè)體賦權(quán)轉(zhuǎn)向個(gè)體賦能與集體賦權(quán)，由原來的保護(hù)生存轉(zhuǎn)向保障發(fā)展。只有將個(gè)體賦能和集體賦權(quán)同步推進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系的均衡化和勞動(dòng)權(quán)益的均等化，讓廣大農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果。

[關(guān)鍵詞]新時(shí)代;農(nóng)民工政策調(diào)整;賦權(quán)與賦能;農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)

[中圖分類號(hào)]D412.0;F249.2 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]1000-8284（2018）05-0111-05

農(nóng)民工是我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)的一支新型勞動(dòng)大軍，他們廣泛分布在國民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)行業(yè)，為城市繁榮、農(nóng)村發(fā)展和國家現(xiàn)代化建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)[1]20。自20世紀(jì)90年代以來，我國農(nóng)民工問題引發(fā)政府、公眾與學(xué)界越來越多的關(guān)注。關(guān)注的起因在于農(nóng)民工在城市工作、生活期間遭遇的種種問題。同為中國公民的平等一員，農(nóng)村人口進(jìn)入城市工作、生活，卻為何難以獲得正式居民身份、被排除在城市社會(huì)保護(hù)與支持體系之外？這在任何現(xiàn)代國家都是讓人難以接受的。說到底，農(nóng)民工的居民身份與社會(huì)權(quán)利獲得將取決于國家的制度建構(gòu)。應(yīng)當(dāng)看到，改革開放40年來，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，國家對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)越來越重視，陸續(xù)出臺(tái)了一系列有關(guān)農(nóng)民工問題的文件、法律、法規(guī)等制度性規(guī)定，保護(hù)力度逐步加大，總地來看，這些政策已經(jīng)發(fā)揮了很大作用，農(nóng)民工的生活也得到了一定程度的改善，但還需清醒地看到，當(dāng)前國家農(nóng)民工政策的執(zhí)行效果并不盡如人意。究其原因在于，這些政策性規(guī)定主要聚焦于農(nóng)民工個(gè)體賦權(quán)層面，而對(duì)于集體賦權(quán)領(lǐng)域的制度設(shè)計(jì)與政策體系則明顯滯后。大量的事實(shí)亦表明，在集體勞動(dòng)權(quán)益無法得到有效保障的情況下，個(gè)體勞動(dòng)權(quán)益也終將難以得到根本性維護(hù)。皮之不存毛將焉附！享有權(quán)利并不等于實(shí)現(xiàn)權(quán)利，利益的增進(jìn)與否總是與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度呈正相關(guān)性。黨的十九大報(bào)告明確指出：中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已成為我國社會(huì)的主要矛盾，對(duì)黨和國家工作提出了許多新要求。新時(shí)代新挑戰(zhàn)新要求，迫切需要對(duì)我國農(nóng)民工政策做出相應(yīng)調(diào)整，創(chuàng)新治理路徑，以切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民工的歸屬感、認(rèn)同感、獲得感和幸福感，讓他們共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。

一、中國農(nóng)民工政策調(diào)整的社會(huì)背景

工人權(quán)利是當(dāng)前全球性的學(xué)術(shù)和政策辯論的中心議題。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)模式蔓延全球，各國政府、學(xué)者和工會(huì)活動(dòng)家越來越關(guān)心全球化進(jìn)程中對(duì)工人生產(chǎn)和生活條件的影響，全球生產(chǎn)體系中勞動(dòng)條件的惡化已經(jīng)使得血汗工廠成為學(xué)術(shù)和政策討論的激烈議題。過去的40年，經(jīng)濟(jì)的全球化和出口導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也使中國農(nóng)民工權(quán)利保護(hù)問題成為學(xué)術(shù)和政策辯論的焦點(diǎn)。改革開放40年來，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下調(diào)整勞資關(guān)系的需要，國家逐漸減少對(duì)勞資關(guān)系的行政干預(yù)，而采用法律來調(diào)節(jié)勞資關(guān)系，中國勞動(dòng)（勞工）政策及其背景由此發(fā)生了一系列的重要變化。

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型：從絕對(duì)貧困走向總體小康

中國改革開放的主要目標(biāo)是告別貧困、走向富裕。改革伊始，我國社會(huì)依然處于“短缺經(jīng)濟(jì)”時(shí)代，國內(nèi)社會(huì)矛盾主要是生產(chǎn)危機(jī)與生存危機(jī)，因此，解決“吃飯問題”即生存?zhèn)惱砦C(jī)自然成為政府的首要任務(wù)，就業(yè)數(shù)量因此被視為政府勞動(dòng)保障的要旨。相應(yīng)地，政府賦權(quán)的目標(biāo)在于保障基本的生存權(quán)，即維持農(nóng)民工權(quán)益的低度保護(hù)，我國農(nóng)民工政策也因此被深深地打上了“低工資、高就業(yè)”烙印。然而，經(jīng)過40年的改革開放與市場(chǎng)轉(zhuǎn)型，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得了持續(xù)快速發(fā)展，取得了令世人矚目的輝煌成就?！敖裉?，中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、第一大工業(yè)國、第一大貨物貿(mào)易國、第一大外匯儲(chǔ)備國。40年來，按照可比價(jià)格計(jì)算，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)約9.5%;以美元計(jì)算，中國對(duì)外貿(mào)易額年均增長(zhǎng)14.5%。中國人民生活從短缺走向充裕、從貧困走向小康，現(xiàn)行聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)下的7億多貧困人口成功脫貧，占同期全球減貧人口總數(shù)70%以上?！?[2]3黨的十九大報(bào)告明確提出：中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。新時(shí)代是全國各族人民團(tuán)結(jié)奮斗、不斷創(chuàng)造美好生活、逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的時(shí)代。與此相適應(yīng)，政府自身的壓力也相應(yīng)地發(fā)生了變化，即由蛋糕很小的生產(chǎn)危機(jī)開始轉(zhuǎn)向蛋糕做大之后的分配危機(jī)，在實(shí)現(xiàn)就業(yè)數(shù)量的基礎(chǔ)上提高就業(yè)質(zhì)量，從保障最低限度的生存權(quán)走向?qū)崿F(xiàn)全民共享發(fā)展成果的發(fā)展權(quán)，這種變化迫使政府逐步加大對(duì)底層勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)力度，不斷促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

（二）勞動(dòng)力市場(chǎng)的變化：從“買方市場(chǎng)”轉(zhuǎn)向“賣方市場(chǎng)”

大量的實(shí)證研究和事實(shí)表明，持續(xù)40年快速發(fā)展的我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)開始面臨“民工荒”的困擾。“民工荒”的本質(zhì)是“權(quán)利荒”，主要表現(xiàn)為工資低、福利差、時(shí)間長(zhǎng)、負(fù)荷重、無保障、環(huán)境差等諸多勞動(dòng)權(quán)利所遭受的侵害。從性別歧視、強(qiáng)迫加班、最新工資標(biāo)準(zhǔn)再到童工保護(hù)、職業(yè)病等等，關(guān)于中國血汗工廠議題報(bào)道越來越多地見諸國際媒體，被推到了輿論的風(fēng)口浪尖。人們熟知的富士康N連跳、南海本田工人罷工、東莞裕元鞋廠工人停工等事件也因此常被國人視為農(nóng)民工對(duì)權(quán)利缺失的“無聲抗?fàn)帯被颉叭跽叩奈淦鳌盵3]。面對(duì)權(quán)益受損，農(nóng)民工只能以“用腳投票”、頻繁流動(dòng)等方式與地方政府和企業(yè)進(jìn)行“非均衡”博弈。若農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問題未能提上地方黨委和政府的議事日程，類似的苦澀劇本必將再度上演且愈演愈烈。而農(nóng)民工就業(yè)的“高流動(dòng)性”在一定程度上反映出我國勞動(dòng)人口紅利趨減的態(tài)勢(shì)日益擴(kuò)大，折射出農(nóng)民工勞動(dòng)力市場(chǎng)供求關(guān)系的轉(zhuǎn)向，即由原來的“買方市場(chǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百u方市場(chǎng)”;同時(shí)，也預(yù)示著以犧牲農(nóng)民工利益為代價(jià)的低成本擴(kuò)張模式面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。毫無疑問，這種狀況將會(huì)大大增強(qiáng)農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的談判與博弈能力。

（三）農(nóng)民工利益訴求的轉(zhuǎn)變：從底線型利益趨向增長(zhǎng)型利益

改革開放40年來，非公企業(yè)職工內(nèi)部群體結(jié)構(gòu)變化巨大。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2017年年末，全國農(nóng)民工總量2.8652億人，其中，外出農(nóng)民工1.7185億人。而在外出農(nóng)民工群體中，“80后”“90后”已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍的主體[4]。相較于老一代，新生代工人不僅數(shù)量龐大，而且他們接受教育的程度普遍提高。學(xué)校教育經(jīng)歷為新生代工人都市生活方式的養(yǎng)成奠定了基礎(chǔ)，再造了新生代工人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，重塑了新生代工人的身份認(rèn)同、發(fā)展定位、工作預(yù)期和利益訴求，甚至還潛在提升了新生代工人維權(quán)抗?fàn)幣c動(dòng)員表達(dá)能力。新生代工人的工業(yè)化、城市化、信息化正經(jīng)歷著從根本上改變著他們與國家、與城鄉(xiāng)、與企業(yè)的關(guān)系，使得他們的民主意識(shí)更高、動(dòng)員能力更強(qiáng)、維權(quán)行動(dòng)也更為理性。借用馬斯洛需求層次理論來講，隨著新生代工人階級(jí)意識(shí)的逐步覺醒，“增長(zhǎng)型”利益必將取代“底線型”利益成為他們普遍追求的目標(biāo)，他們的訴求層級(jí)將會(huì)越來越高[5]。換言之，在最基本的“吃飯問題”沒有解決以前，農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的重點(diǎn)是生存權(quán)，利益訴求也主要是為了個(gè)體及家庭的基本生存和安全需要，基本上圍繞老板欠薪跑路、超時(shí)加班、傷殘補(bǔ)貼等“底線型”利益開展。隨著生存需要逐漸滿足，農(nóng)民工開始渴望在溫飽的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“體面勞動(dòng)”“過上有尊嚴(yán)的生活”、獲得社會(huì)的尊重，越來越多地關(guān)注“發(fā)展型利益”的實(shí)現(xiàn)與滿足。然而比較現(xiàn)實(shí)的問題是，因遭受“農(nóng)民工生產(chǎn)體制”“后發(fā)展困境”等剛性約束，身處社會(huì)底層的新生代工人也同樣會(huì)遭遇低工資福利、制度性歧視、難以融入城市社會(huì)等“成長(zhǎng)中的煩惱”。面對(duì)勞動(dòng)糾紛造成的困擾，面臨一線職工高離職率窘?jīng)r和合法權(quán)益獲得的制度性障礙，新生代工人通常不會(huì)再像其父輩們那樣選擇沉默、消極等待甚至以命抗?fàn)?，而?huì)更多地選擇通過“組織起來”等方式集體維權(quán)[6]。集體勞資爭(zhēng)議若不能妥善處理，往往會(huì)醞釀成罷工或騷亂，影響社會(huì)秩序。

上述所發(fā)生的一系列變化折射出我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，國家農(nóng)民工政策的微觀基礎(chǔ)也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型和農(nóng)民工階層的結(jié)構(gòu)性變化，該如何處理勞動(dòng)矛盾與保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，自然就成為新時(shí)代我國農(nóng)民工政策調(diào)整的中心課題。

二、傳統(tǒng)的農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)模式的滯后性

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，賦權(quán)和賦能均是國家干預(yù)或調(diào)整農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的重要途徑。前者是通過法律、制度把平等的權(quán)利賦予對(duì)象，并使之具有使用某種權(quán)利的“資格”。而后者則是通過提高個(gè)體的表達(dá)、交往和認(rèn)知能力賦予其更多的發(fā)展權(quán)和持續(xù)行動(dòng)的“能力”。與賦權(quán)強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)與政府直接干預(yù)不同，賦能則強(qiáng)調(diào)通過教育或培訓(xùn)提升農(nóng)民工自助維權(quán)與持續(xù)發(fā)展的能力，是一種間接干預(yù)。不可否認(rèn)，制度性賦權(quán)在物質(zhì)短缺時(shí)代所具有不可替代的重要價(jià)值，但隨著市場(chǎng)取代計(jì)劃和指令成為資源配置的決定性因素時(shí)，具有強(qiáng)制性且缺乏彈性的制度設(shè)置只能保障農(nóng)民工的底線權(quán)益，卻很難適應(yīng)市場(chǎng)及其環(huán)境的變化，因而它無法從根本上提高農(nóng)民工自我維權(quán)的能力。當(dāng)前農(nóng)民工就業(yè)“短工化”趨勢(shì)愈益明顯在很大程度上折射出原有的個(gè)體賦權(quán)模式的局限性。而這種“短工化”趨勢(shì)又集中體現(xiàn)為“高流動(dòng)性”和“水平化”兩個(gè)方面。所謂“高流動(dòng)性”，意味著農(nóng)民工換工頻率高，每份工作的持續(xù)時(shí)間短，且前后兩份工作的待業(yè)時(shí)間也較長(zhǎng);“水平化”則標(biāo)明農(nóng)民工在謀職就業(yè)過程中，其職業(yè)境遇和身份地位難以獲得實(shí)質(zhì)性的提升與改善，始終處于“水平化”狀態(tài)，并呈現(xiàn)出典型的“內(nèi)卷化”特征[6]?？傮w而言，長(zhǎng)期以來，處于社會(huì)底層的農(nóng)民工群體的基本權(quán)益并沒有得到有效保護(hù)，他們的職業(yè)境遇與身份地位也沒有得到實(shí)質(zhì)性改變。這種狀況顯然與新時(shí)代農(nóng)民工群體對(duì)日益增長(zhǎng)的美好生活需要的期待與滿足相去甚遠(yuǎn)。這種滯后性主要是由以下兩個(gè)因素引起的：

一是我國勞動(dòng)關(guān)系的集體化轉(zhuǎn)型。目前我國勞動(dòng)關(guān)系發(fā)展正處于由個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系向集體勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)變的時(shí)期。應(yīng)當(dāng)看到，從個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系向集體勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)變，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整的客觀要求。但這種轉(zhuǎn)變并不是自然生成的，而是勞動(dòng)關(guān)系各方（主要是政府、企業(yè)、社會(huì)）在博弈中形成的最終結(jié)果。毫無疑問，集體勞動(dòng)關(guān)系的逐步形成，將有助于矯正個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系的弊端，使得勞動(dòng)關(guān)系雙方的力量能夠走向相對(duì)平衡。同時(shí)，還須清醒地看到而推動(dòng)個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系向集體勞動(dòng)關(guān)系發(fā)展的內(nèi)生力量，是來自勞動(dòng)者自身權(quán)益維護(hù)的訴求和行動(dòng)[7]。反血汗工廠運(yùn)動(dòng)的頻發(fā)昭示著我國集體勞動(dòng)關(guān)系的時(shí)代已經(jīng)到來。

二是個(gè)體賦權(quán)模式的非完全適應(yīng)性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民工來到城市，能否成功實(shí)現(xiàn)市民化的關(guān)鍵在于能否獲得持續(xù)發(fā)展的能力。只有憑借自身實(shí)力能夠在城市站穩(wěn)腳跟，他們才可能實(shí)現(xiàn)自身對(duì)發(fā)展權(quán)益的訴求，才能不斷融入城市社會(huì)。從這個(gè)意義上講，賦能既是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的需要，也是成功實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的需要。對(duì)新時(shí)代的中國來說，轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)逐漸被發(fā)展的挑戰(zhàn)所替代，生存壓力和生存?zhèn)惱砦C(jī)得以緩解，持續(xù)發(fā)展與社會(huì)公平日益受到重視，中華民族迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍。我國在未來能否取得成功，取決于如何處理社會(huì)壓力、升級(jí)人力技術(shù)素質(zhì)的能力。為促進(jìn)社會(huì)公平正義，從保障生存權(quán)到保障發(fā)展權(quán)是農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的必然選擇，也是適應(yīng)中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代需要的必然結(jié)果。這與改革開放初期我國社會(huì)面臨的亟須解決的主要矛盾——生存?zhèn)惱砦C(jī)根本不同。新時(shí)代的中國已經(jīng)擺脫貧困，社會(huì)生存權(quán)基本得到保障，而勞動(dòng)力市場(chǎng)逐漸出現(xiàn)短缺。正如黨的十九大報(bào)告所指出的：中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實(shí)現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會(huì)。因此，新時(shí)代農(nóng)民工群體的訴求重點(diǎn)將轉(zhuǎn)向?qū)Πl(fā)展權(quán)和集體勞權(quán)的謀求。原有的那種建立在短缺經(jīng)濟(jì)和生存權(quán)基礎(chǔ)上的個(gè)體賦權(quán)模式已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)代的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、農(nóng)民工結(jié)構(gòu)和權(quán)益訴求的需要。面對(duì)新時(shí)代，我國勞動(dòng)力市場(chǎng)將會(huì)以短缺和高度流動(dòng)的形式應(yīng)對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的低度保護(hù)，倒逼地方政府制定并出臺(tái)一系列相關(guān)法規(guī)政策，加大對(duì)勞動(dòng)權(quán)益的保護(hù)力度，以矯正失衡的勞動(dòng)關(guān)系，進(jìn)而限制肆無忌憚的自由市場(chǎng)對(duì)農(nóng)民工權(quán)利的漠視。

三、新時(shí)代國家農(nóng)民工政策調(diào)整的戰(zhàn)略選擇

實(shí)踐證明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，僅僅依靠個(gè)體賦權(quán)既難以有效保障農(nóng)民工個(gè)體勞權(quán)，也難以再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展實(shí)際以及勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化，更難以適應(yīng)農(nóng)民工階層的結(jié)構(gòu)性變化、權(quán)益訴求與農(nóng)民工運(yùn)動(dòng)的轉(zhuǎn)變。形勢(shì)的發(fā)展迫切需要對(duì)當(dāng)前我國農(nóng)民工政策做出相應(yīng)的調(diào)整，即由原來的側(cè)重個(gè)體賦權(quán)轉(zhuǎn)向個(gè)體賦能與集體賦權(quán)，由原來的保護(hù)生存轉(zhuǎn)向保障發(fā)展。只有將個(gè)體賦能和集體賦權(quán)同步推進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系的均衡化和勞動(dòng)權(quán)益的均等化，讓廣大農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果。正基于此，我們認(rèn)為，新時(shí)代要善待農(nóng)民工，保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，相關(guān)的政策調(diào)整就需要從農(nóng)民工自身需求出發(fā)，將底層呼吁和頂層設(shè)計(jì)結(jié)合起來，同步推進(jìn)個(gè)體賦能和集體賦權(quán)。其政策調(diào)整的總體思路是：保障勞動(dòng)權(quán)益，享受均等服務(wù)，參與社區(qū)事務(wù)，融入城市社會(huì)。具體而言：

（一）進(jìn)一步完善農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保障制度

勞動(dòng)權(quán)益是農(nóng)民工最基本的社會(huì)生存權(quán)。保護(hù)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益首先要從保護(hù)勞動(dòng)權(quán)益開始，它離不開農(nóng)民工個(gè)體賦能和集體賦權(quán)的同步推進(jìn)，二者相互補(bǔ)充、缺一不可。具體地講：一是進(jìn)一步完善“應(yīng)急周轉(zhuǎn)金”“建設(shè)領(lǐng)域工資準(zhǔn)備金”“欠薪黑名單公布”“小時(shí)最低工資標(biāo)準(zhǔn)”等制度，確保農(nóng)民工工資按時(shí)足額發(fā)放。二是進(jìn)一步完善集體協(xié)商制度。以非公企業(yè)為重點(diǎn)對(duì)象，加大推進(jìn)行業(yè)集體協(xié)商力度，不斷擴(kuò)大覆蓋面、增強(qiáng)實(shí)效性，形成反映人力資源市場(chǎng)供求關(guān)系和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的工資決定機(jī)制和正常增長(zhǎng)機(jī)制;進(jìn)一步完善對(duì)工人集體性權(quán)利的法律保護(hù)，完善工資、工時(shí)、休假等勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，使集體協(xié)商“有據(jù)可依”“有章可循”;同時(shí)還要積極推動(dòng)地方政府引導(dǎo)規(guī)范罷工行為的立法試點(diǎn)工作，切實(shí)將勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整納入制度化軌道，促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系走向大體均衡。三是積極完善外來工社會(huì)保障制度，盡快提高社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。在當(dāng)前還難以實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的前提下，大力推進(jìn)省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)跨部門無障礙轉(zhuǎn)移接續(xù);可以借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，采取分段計(jì)算方式，由各地分別向勞動(dòng)者支付與繳費(fèi)年限相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金，不斷提高農(nóng)民工參保意愿。四是加大對(duì)外來農(nóng)民工的教育和技能培訓(xùn)，積極弘揚(yáng)和培育勞模精神與工匠精神。

（二）大力推進(jìn)積分落戶和居住證制度

公平正義是人類社會(huì)追求的首要價(jià)值目標(biāo)。國家農(nóng)民工政策必須更多地體現(xiàn)以現(xiàn)代的公正理念作為政策的基本立足點(diǎn)和基本理念。公正的政策制度設(shè)計(jì)不僅使每個(gè)人的尊嚴(yán)和基本權(quán)利得到保障，而且使社會(huì)成員都能得到充分發(fā)展。然而，城鄉(xiāng)二元戶籍制度的慣性作用和農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的制度性缺失，是造成外來農(nóng)民工不能和本地人同等享受市民權(quán)益的最大障礙。要破除這種障礙，使農(nóng)民工得到他們所付出后應(yīng)有的回報(bào)，得到和城市居民同等的國民待遇，就必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，重新調(diào)整國家、城市居民、用人單位和農(nóng)民工四者之間利益關(guān)系。具體體現(xiàn)在農(nóng)民工政策方面，要從重視結(jié)果均等逐步轉(zhuǎn)向重視起點(diǎn)公平，從重視個(gè)體賦權(quán)轉(zhuǎn)向個(gè)體賦能和集體賦權(quán)，社會(huì)成員的行為取向從先賦性轉(zhuǎn)向自致性，社會(huì)流動(dòng)由不規(guī)則、半停滯狀態(tài)轉(zhuǎn)向相對(duì)正常、有效、暢通的狀態(tài)[8]212 。然而，城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革往往牽一發(fā)而動(dòng)全身。正基于此，我們認(rèn)為，在現(xiàn)行戶籍制度總體不變的情況下，可以借鑒流動(dòng)人口規(guī)模最大的廣東、深圳、東莞等地的有益做法，并結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜，探索實(shí)施流動(dòng)人口積分制管理模式，通過“選擇性吸納”機(jī)制，積極引導(dǎo)流動(dòng)人口有序流動(dòng)。

（三）切實(shí)解決農(nóng)民工子女教育和住房保障問題

子女教育問題是農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問題的重點(diǎn)內(nèi)容，事關(guān)農(nóng)民工的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和國家發(fā)展的百年大計(jì)。新世紀(jì)以來，國家先后頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工子女教育工作的意見》《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》等政策性文件，明確了流入地政府在解決流動(dòng)兒童入學(xué)問題上的管理責(zé)任。然而，一些地方政府工作人員卻以地方財(cái)政資源有限，單獨(dú)解決此問題往往會(huì)形成“洼地效應(yīng)”最終無力承擔(dān)為借口，逃避屬地管理者的主體責(zé)任，致使農(nóng)民工群體無法與城市市民一樣享有真正的國民待遇。截至目前，仍有部分農(nóng)民工子女不能在就業(yè)地進(jìn)入公辦中小學(xué)就讀或仍被要求繳納額外費(fèi)用。要針對(duì)當(dāng)前存在的問題，加大政策制度供給力度，做到全面統(tǒng)籌，逐步完善農(nóng)民工子女教育政策。譬如，可通過實(shí)施積分入學(xué)制度、試點(diǎn)“教育券”制度等措施逐步擴(kuò)大外來工子女入讀公辦學(xué)校的機(jī)會(huì);加大對(duì)民辦學(xué)校在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、教學(xué)設(shè)備和師資培訓(xùn)等方面的扶持力度，充分調(diào)動(dòng)民辦學(xué)校吸納外來工子女入學(xué)的積極性，切實(shí)發(fā)揮民辦學(xué)校在解決外來工子女教育問題中的重要補(bǔ)充角色，等等。與此同時(shí)，在住房保障方面要善待農(nóng)民工，增強(qiáng)農(nóng)民工的城市歸屬感。俗話說得好，安居樂業(yè)，只有安居才能樂業(yè)。為此，除主要依托市場(chǎng)化手段外，還可吸收借鑒山東臨沂“一元公寓”的經(jīng)驗(yàn)，通過建立外來工廉價(jià)公寓和綜合服務(wù)中心等途徑為外來工提供更多人性化服務(wù)。

（四）盡快建立地方政府農(nóng)民工權(quán)益保障責(zé)任制

政府是公共權(quán)力的代表者和公共利益的維護(hù)者，農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)始終離不開政府的作用。為此，需要盡快建立地方政府農(nóng)民工權(quán)益保障責(zé)任制。一要加大在勞動(dòng)監(jiān)察、職業(yè)病和工傷防治以及司法援助等方面的投入，加大對(duì)企業(yè)監(jiān)管的執(zhí)法力度，強(qiáng)制性地促使企業(yè)依法處理勞動(dòng)關(guān)系。二要將農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)納入地方政府政績(jī)考核體系之中，建立農(nóng)民工權(quán)益保障責(zé)任制，明確權(quán)益保障第一責(zé)任人和直接責(zé)任人。當(dāng)出現(xiàn)重大的損害工人權(quán)益事件時(shí)，地方政府處置不力，應(yīng)該追究其責(zé)任。三要注意傾聽外來工聲音，創(chuàng)新外來工參與政策制度的渠道。國外政策實(shí)踐表明，外來工的參與對(duì)于國家政策改善具有重要的促進(jìn)作用。我國當(dāng)前的政策實(shí)踐也表明，沒有外來工參與的政策變革，可能并不是適合農(nóng)民工需求的，在實(shí)踐中無法得到農(nóng)民工的積極參與和配合，難以達(dá)到預(yù)期效果。為此，今后的政策制定機(jī)構(gòu)應(yīng)注意在政策制定階段通過多種方式聽取農(nóng)民工的意見、建議，可委托研究機(jī)構(gòu)等第三方進(jìn)行農(nóng)民工調(diào)查，或者召開座談會(huì)、直接聽取農(nóng)民工意見。同時(shí)還需建設(shè)、創(chuàng)新農(nóng)民工政治參與的制度化渠道。農(nóng)民工的參與及其與政府部門信息溝通渠道的建立將有利于我國農(nóng)民工政策變革的效率與效果。四要加強(qiáng)基層勞動(dòng)執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，防止權(quán)力外包、轉(zhuǎn)讓，切實(shí)維護(hù)地方政府的公信力。

（五）推進(jìn)工會(huì)改革與民主管理

工會(huì)作為工人利益的組織性代表，是勞資關(guān)系治理中的重要一環(huán)。我國《工會(huì)法》和《工會(huì)章程》明確規(guī)定：工會(huì)是職工自愿結(jié)合的工人階級(jí)的群眾組織，維護(hù)職工合法權(quán)益是工會(huì)的基本職責(zé)。為切實(shí)有效維護(hù)工人合法權(quán)益，需要增強(qiáng)企業(yè)工會(huì)的獨(dú)立性和代表性。為此，一要推進(jìn)工會(huì)民主，增強(qiáng)職工認(rèn)同。要重塑工會(huì)形象，尤其是企業(yè)工會(huì)主席的形象，就有必要制定詳細(xì)的、明文規(guī)章規(guī)定的選舉制度，用民主選舉贏回職工支持。民主選舉工會(huì)形成的力量比罷工更為有效，因?yàn)榻M織性的力量比結(jié)構(gòu)性的力量更為有益，也更為可行[9]108。企業(yè)工會(huì)的民主選舉通常有兩種辦法：“工人——工人代表——工人委員會(huì)——工會(huì)主席”或者“工人——工人代表——工會(huì)主席”。工會(huì)的專職主席以及副主席應(yīng)全部由職工按照一定的程序選舉產(chǎn)生;要依法保障外來農(nóng)民工參與選舉、民主決策、民主監(jiān)督的權(quán)力。二要增強(qiáng)企業(yè)工會(huì)的代表性。要提高基層一線代表（包括基層工會(huì)工作者、先進(jìn)模范人物、生產(chǎn)和工作一線人員中的工會(huì)代表）的比例，增強(qiáng)工會(huì)的代表性和有效性;同時(shí)工會(huì)要擺脫對(duì)企業(yè)的行政性依附，還須盡快“回歸社會(huì)”，恢復(fù)為獨(dú)立性的工人組織而非“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”;當(dāng)勞動(dòng)糾紛發(fā)生時(shí)，工會(huì)要理直氣壯地站在工人一邊，要敢于并善于“亮劍”，要旗幟鮮明地替工人維權(quán)“保駕護(hù)航”[6]。三要增強(qiáng)企業(yè)工會(huì)的獨(dú)立性。工會(huì)要發(fā)揮維護(hù)農(nóng)民工利益的效能，實(shí)現(xiàn)其存在的價(jià)值，就要增強(qiáng)其獨(dú)立性。而實(shí)現(xiàn)財(cái)政獨(dú)立是工會(huì)擺脫行政性依附的根本前提。然而，目前，在許多勞動(dòng)者收入仍處于勉強(qiáng)只能維持其基本生活的條件下，單純依靠會(huì)員的會(huì)費(fèi)維持工會(huì)運(yùn)作在我國是不現(xiàn)實(shí)的，而應(yīng)由企業(yè)（資方）將其繳納的工會(huì)經(jīng)費(fèi)按月發(fā)放到勞動(dòng)者手中，再由勞動(dòng)者交給工會(huì)，以勞動(dòng)者作為中間人，以此阻斷工會(huì)與資方的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系;同時(shí)還應(yīng)積極尋求國家財(cái)政支持和社會(huì)捐助。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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〔責(zé)任編輯：崔家善〕