關(guān)于進(jìn)一步健全和完善人大監(jiān)督工作的思考

陳曉波

習(xí)近平總書記在堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、全面依法治國、發(fā)展社會(huì)主義民主政治等方面，提出了一系列新思想新論斷新要求，對新時(shí)代中國特色社會(huì)主義建設(shè)具有重大的理論和實(shí)踐創(chuàng)新意義，為我們在新的歷史條件下長期堅(jiān)持、全面貫徹、不斷發(fā)展人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)，提供了理論指導(dǎo)和行動(dòng)指南。習(xí)近平總書記要求，人大要把憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)行使起來，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督。

一、當(dāng)前人大監(jiān)督工作的突出問題

1.監(jiān)督選題針對性不強(qiáng)。在實(shí)施監(jiān)督工作中，省級(jí)人大及其常委會(huì)開展一般行政性、事務(wù)性監(jiān)督占比較多，而主動(dòng)選取省委重大決策部署、民生熱點(diǎn)難點(diǎn)內(nèi)容開展監(jiān)督的力度不足，如，大氣污染防治、調(diào)控高房價(jià)、農(nóng)民增收等未納入重點(diǎn)及常態(tài)化選題范疇。

2.監(jiān)督手段形式單一。對監(jiān)督法規(guī)定的手段，普遍采用聽取審議工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件的備案檢查等手段，而對質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等“剛性”手段用得較少甚至基本不用。相對來說，越是基層人大創(chuàng)新運(yùn)用方式手段越是大膽一些。比如，昆明市人大針對群眾反應(yīng)激烈的大氣污染問題，采取啟動(dòng)質(zhì)詢案等就是很好的范例。

3.監(jiān)督過程蜻蜓點(diǎn)水。主要表現(xiàn)在程序性監(jiān)督多，實(shí)質(zhì)性監(jiān)督少。個(gè)別省市人大組成人員中有法律專業(yè)背景的占比不足10%，在專委會(huì)和常委會(huì)中具備一定法律知識(shí)的人員也很有限。多數(shù)代表對法檢“兩院”報(bào)告聽不懂、看不明，審議報(bào)告“蜻蜓點(diǎn)水”、浮于表面，更不能提出有價(jià)值的審議意見。財(cái)政預(yù)算和國有資產(chǎn)監(jiān)管等專業(yè)性較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)也存在此類問題。

4.監(jiān)督問責(zé)力度不夠。監(jiān)督問責(zé)是提高監(jiān)督效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而實(shí)際情況是，各級(jí)人大對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題不痛不癢，甚至存在問而不責(zé)、責(zé)而不硬、賞罰不明等情況，以至于造成一個(gè)問題年年在監(jiān)督、年年解決不了的現(xiàn)象。追根溯源，是人大監(jiān)督工作機(jī)制上存在漏洞和短板，造成監(jiān)督主體對監(jiān)督對象失之于軟、失之于寬。

二、改進(jìn)地方人大監(jiān)督工作的路徑

1.明確政治方向，始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)，這不僅表現(xiàn)在對國家政治制度和政治運(yùn)行中的重大宏觀問題進(jìn)行深刻思考和精辟闡述，還表現(xiàn)在全面加強(qiáng)和改善對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌安排和研究決定人大工作中的重大問題和重要事項(xiàng)，對人大工作和建設(shè)做出一系列重大決策部署，出臺(tái)一系列重要指導(dǎo)性文件，為各級(jí)人大做好各方面工作、更好發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)職能作用提供了重要遵循。進(jìn)一步健全和完善人大監(jiān)督工作，需要落實(shí)好三個(gè)維度的工作：一是，黨委要支持人大行使監(jiān)督權(quán)，人大監(jiān)督工作要始終在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展，凡是黨委高度重視、支持指導(dǎo)的地方，人大工作就能做到有聲有色地開展。昆明市人大質(zhì)詢案之所以產(chǎn)生較好的社會(huì)效果，主要得益于昆明市委的直接支持與推動(dòng)。二是，人大要增強(qiáng)監(jiān)督主體意識(shí)，自覺增強(qiáng)依法履職的責(zé)任感和使命感，擺正監(jiān)督責(zé)任主體的位置，勇于擔(dān)當(dāng)、主動(dòng)作為，對人民賦予的權(quán)力不濫用、不棄用，樹立起人大應(yīng)有的“權(quán)力觀”。同時(shí)，自覺接受和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持重大事項(xiàng)向黨委請示報(bào)告的工作制度，涉及重大監(jiān)督事項(xiàng)、重點(diǎn)監(jiān)督工作、重要監(jiān)督活動(dòng)以及監(jiān)督工作中遇到的重大問題應(yīng)及時(shí)向黨委請示報(bào)告，批準(zhǔn)后依法組織實(shí)施，確保人大監(jiān)督的正確方向。三是，“一府一委兩院”要增強(qiáng)人大意識(shí)，“一府一委兩院”要不斷強(qiáng)化主動(dòng)接受人大監(jiān)督的意識(shí)，積極配合人大常委會(huì)開展的執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、代表視察等活動(dòng)，主動(dòng)向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行人大及其常委會(huì)所做的決議、決定，認(rèn)真研究審議意見，切實(shí)支持人大工作，維護(hù)憲法和法律權(quán)威。

2.精選監(jiān)督主題，抓住重點(diǎn)有效突破。省級(jí)人大及其常委會(huì)要圍繞省委的重大戰(zhàn)略決策謀劃工作、確定重點(diǎn)、開展監(jiān)督，要著眼維護(hù)憲法權(quán)威和民生熱點(diǎn)難點(diǎn)選好題。具體而言，精選監(jiān)督主題要著眼于以下五個(gè)方面的工作：一是，在強(qiáng)化對行政權(quán)力運(yùn)行的全程監(jiān)督方面，完善好、實(shí)施好省人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)，建立健全省政府重大決策出臺(tái)前向人大報(bào)告制度，監(jiān)督政府正確行使行政權(quán)力，推動(dòng)法治政府建設(shè)。二是，在國有資產(chǎn)監(jiān)管方面，建立健全省政府向省人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)有關(guān)情況的長效機(jī)制，解決長期以來人大對國有資產(chǎn)監(jiān)督缺乏科學(xué)化制度安排、內(nèi)容覆蓋不夠全面、工作程序不夠規(guī)范、監(jiān)督職能發(fā)揮不夠充分的問題。三是，在預(yù)決算審查監(jiān)督方面，建立全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督制度體系，強(qiáng)化從預(yù)算編報(bào)到?jīng)Q算審查批復(fù)的全過程、全口徑監(jiān)督，探索人大引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)對部分財(cái)政專項(xiàng)資金使用績效進(jìn)行評(píng)價(jià)的機(jī)制，構(gòu)建政府全口徑預(yù)算在線監(jiān)督系統(tǒng)，推進(jìn)省級(jí)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。四是，在司法公正監(jiān)督方面，建議制定省人大常委會(huì)監(jiān)督司法工作辦法，加強(qiáng)對擬任法官和檢察官資格審查和任后的履職情況監(jiān)督，探索建立人大代表旁聽社會(huì)影響大、人民群眾反映強(qiáng)烈案件公開審判的機(jī)制。五是，重點(diǎn)圍繞空氣質(zhì)量、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生、土地征用、棚戶區(qū)改造、社會(huì)救助、農(nóng)村居家養(yǎng)老、公共服務(wù)等社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)開展監(jiān)督，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、有效化解難題、積極回應(yīng)關(guān)切。

3.健全監(jiān)督制度，規(guī)范人大工作運(yùn)行。一是，完善工作協(xié)調(diào)機(jī)制，建立人大常委會(huì)與“一府一委兩院”工作聯(lián)席會(huì)議制度，著力于監(jiān)督與被監(jiān)督雙方重要工作安排的溝通銜接，增進(jìn)理解和支持，在重大問題、關(guān)鍵問題上達(dá)成共識(shí)，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的監(jiān)督工作格局。二是，完善視察調(diào)研機(jī)制，視察調(diào)研要準(zhǔn)備充分、嚴(yán)密組織，切實(shí)擺正監(jiān)督者的位置，做到“三個(gè)結(jié)合”——調(diào)研課題與會(huì)議審議相結(jié)合、集中檢查與暗訪相結(jié)合、重點(diǎn)抽查與突擊檢查相結(jié)合，既要聽被監(jiān)督部門匯報(bào)，更要聽群眾的聲音，確保視察調(diào)研的有效性和結(jié)果的可信性。三是，完善監(jiān)督意見督辦機(jī)制，人大及其常委會(huì)的決議、決定的執(zhí)行和審議意見的辦理，要堅(jiān)持過程和結(jié)果監(jiān)督并重，必要時(shí)組織專項(xiàng)視察，督促推進(jìn)落實(shí);“一府一委兩院”的執(zhí)行、辦理情況要向常委會(huì)提交報(bào)告;堅(jiān)持人大代表建議、批評(píng)和意見督辦制度，結(jié)合專題調(diào)研、視察、代表約見等方式進(jìn)行督辦，增強(qiáng)辦理實(shí)效。

4.拓展監(jiān)督渠道，整合監(jiān)督方式方法。一是，創(chuàng)新實(shí)踐“剛性”監(jiān)督。要在用足用好聽取和審議工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、視察和調(diào)查等“柔性”監(jiān)督方式的同時(shí)，用好專項(xiàng)工作評(píng)議、專題詢問、質(zhì)詢等“剛性”手段，并使之成為人大監(jiān)督的常態(tài)方法。在手段的使用上，安排3～5個(gè)市縣（區(qū)）人大先行試點(diǎn)探索，對“剛性”手段研究細(xì)化規(guī)范，分批安排市州人大監(jiān)督人員現(xiàn)場觀摩學(xué)習(xí)，待機(jī)制成熟后在全省推廣。二是，探索開展履職監(jiān)督。制定省人大常委會(huì)任命政府部門工作人員履職評(píng)議辦法，在頒發(fā)任命書、憲法宣誓基礎(chǔ)上，組織任前法律考試和現(xiàn)場全覆蓋履職評(píng)議，填補(bǔ)任后監(jiān)督“空白”。嚴(yán)格實(shí)行常委會(huì)組成人員審議發(fā)言履職登記機(jī)制，將發(fā)言情況記入其履職檔案，作為評(píng)優(yōu)評(píng)先和換屆連任的重要依據(jù)。三是，強(qiáng)化全過程跟蹤監(jiān)督。重要政策出臺(tái)或重大項(xiàng)目立項(xiàng)前，及早介入，避免決策失誤;事中積極參與，建言獻(xiàn)策，提醒糾偏;事后督促檢查，抓好跟蹤反饋。對全局性和長遠(yuǎn)性的重大問題，綜合運(yùn)用視察調(diào)研、聽取專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等多種方式，持續(xù)跟蹤監(jiān)督，一抓到底。四是，探索實(shí)施網(wǎng)上監(jiān)督。積極探索運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信公眾號(hào)等新媒體宣傳效應(yīng)，明確監(jiān)督公開的內(nèi)容、程序，促進(jìn)監(jiān)督公開規(guī)范化、程序化、制度化，保障代表和群眾的知情權(quán)，打造“陽光人大”。五是，搞活專家咨詢監(jiān)督。針對立法、國有資產(chǎn)監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)和預(yù)算監(jiān)督人才不足問題，分領(lǐng)域成立咨詢專家隊(duì)伍，擴(kuò)展專家人選遴選范圍，豐富咨詢專家工作方式，健全專家聯(lián)系服務(wù)機(jī)制。

5.加強(qiáng)自身建設(shè)，提升監(jiān)督工作水平。一是，增強(qiáng)綜合素質(zhì)，提高履職能力。健全和堅(jiān)持人大常委會(huì)學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，通過培訓(xùn)班、專題講座、外出考察等“請進(jìn)來”與“走出去”相結(jié)合的方式，組織人大代表、常委會(huì)組成人員、專委會(huì)組成人員和人大機(jī)關(guān)干部，相對集中地學(xué)習(xí)憲法、監(jiān)督法等重點(diǎn)法律以及其他地市人大履行監(jiān)督職能的先進(jìn)做法和典型事例，不斷提高其綜合素質(zhì)和依法履職能力。二是，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)工作力量。根據(jù)地方立法和貫徹實(shí)施預(yù)算法的需要，不斷規(guī)范和完善人大相關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)設(shè)置，統(tǒng)一省人大同各市（州）人大組織結(jié)構(gòu)，形成上下一條線，工作溝通暢通的格局。三是，落實(shí)激勵(lì)獎(jiǎng)懲，強(qiáng)化履職約束。探索建立監(jiān)督法框架下啟動(dòng)問責(zé)性監(jiān)督手段的機(jī)制，健全人大常委會(huì)組成人員履職考核通報(bào)制度、人大代表履職激勵(lì)和退出機(jī)制;對無固定收入的代表執(zhí)行代表職務(wù)給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼;表彰履職優(yōu)秀代表;暢通“出口”，勸辭不能正常履職的常委會(huì)組成人員和人大代表，打破代表終屆制度，激發(fā)履職活力。

（作者系四川省人大常委會(huì)研究室副主任）

〔責(zé)任編輯：徐雪野 田丹婷〕