城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展的思考

牟志軍

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，城市化進程不斷的加快，我國的土地資源日漸稀缺，土地的供需問題越來越尖銳，成為我國城市發(fā)展中的主要問題。本文就以城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展為主要內(nèi)容，從目前的發(fā)展中總結(jié)出兩項規(guī)則的主要矛盾并分析其成因，從而有針對性的提出其協(xié)調(diào)發(fā)展的原則、內(nèi)容以及發(fā)展中應(yīng)注意的問題，實現(xiàn)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建資源節(jié)約型社會。

1 城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系

1.1 平行發(fā)展

城市總體規(guī)劃的主干法與土地利用總體規(guī)劃的主干法都屬于憲法的行政法，從法律地位上來看，屬于平行關(guān)系。土地管理法及城鄉(xiāng)規(guī)劃法中都對城市總體規(guī)劃與土地利用總規(guī)劃的銜接關(guān)系做出了明確的規(guī)定，即規(guī)定兩規(guī)劃應(yīng)像銜接，在實際的城鎮(zhèn)建設(shè)中的用地的規(guī)模應(yīng)該按照土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定來制定。

1.2 交叉性

城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的交叉性主要體現(xiàn)在行政區(qū)域的規(guī)劃中。在行政區(qū)域的規(guī)劃中包括了城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩方面的內(nèi)容，其中城市總體規(guī)劃主要是指對城市、鎮(zhèn)的規(guī)劃，而土地利用的總體規(guī)劃則指行政區(qū)域內(nèi)所有的土地，二者存在包含交叉的關(guān)系，而交叉主要體現(xiàn)在城市建設(shè)中對土地的利用。

2 總體規(guī)劃編制如何改進

2.1 應(yīng)滿足社會的發(fā)展 隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)重心由農(nóng)業(yè)化變?yōu)楣I(yè)化，對城市以及所屬區(qū)域建筑需求增大。城市總體規(guī)劃應(yīng)主要注重中心城市的規(guī)劃，然后關(guān)注城市周邊及相鄰鄉(xiāng)村的規(guī)劃，城市規(guī)劃的主要內(nèi)容是小區(qū)規(guī)劃及各個小區(qū)之間的聯(lián)系。

2.2 增強總體規(guī)劃編制的靈活性 兩規(guī)編制的審批均需要一定的時間，而且受法律法規(guī)的限制需要按規(guī)定更改，也易被政府審批人員因各種因素打回，而在這期間，區(qū)域內(nèi)的可利用土地資源可能會發(fā)生變化，因此，制定城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃時需具備一定的靈活性，方便更改。

2.3 精簡規(guī)劃內(nèi)容 兩規(guī)的內(nèi)容主要是針對城市內(nèi)、區(qū)域內(nèi)對土地資源的利用，包括建設(shè)的建筑類型、結(jié)構(gòu)、功能，交通道路如何分布，居民住宅建設(shè)區(qū)域等。例如住宅、辦公樓、公交站、旅游景點是城市的主要建筑，所以在進行城市總體規(guī)劃時應(yīng)注重這幾點的協(xié)調(diào)、規(guī)劃，對不必要的建筑可以排除在規(guī)劃內(nèi)，在城市內(nèi)形成住宅、商業(yè)集中區(qū)，具有一定的結(jié)構(gòu)性，布局合理，做到對城市土地資源的最大利用。

2.4 增強兩規(guī)的兼容性 城市總體規(guī)劃涉及到很多方面，但是核心內(nèi)容是對土地的利用，而且城市總體規(guī)劃各項內(nèi)容落實到實處都歸于對土地的利用。城市總體規(guī)劃對城市的建筑用地進行規(guī)劃，注重城市建筑的結(jié)構(gòu)，規(guī)劃注重細節(jié)，有一定的局限性；土地利用總體規(guī)劃對區(qū)域內(nèi)所有土地資源進行規(guī)劃，規(guī)劃注重大局觀對細節(jié)要求不高，而且土地利用總體規(guī)劃兼容性強。

3 城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展

3.1 協(xié)調(diào)的原則

想要做好城市總體規(guī)劃和土地總體利用規(guī)劃完美的協(xié)調(diào)首先就要確立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展目標。雖然城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的側(cè)重的主要發(fā)展方向有所不同，但是兩者的主要發(fā)展目標大體是一致的，都是為了合理利用土地，為了土地資源的持續(xù)發(fā)展以及對經(jīng)濟發(fā)展的促進，所以協(xié)調(diào)這兩項規(guī)劃在編制是從同一個根本目標出發(fā)展開。其次，由于不同城市和地區(qū)由于其地理特點和氣候情況的不同，所以要做到遵守因地制宜的原則，不能一套協(xié)調(diào)計劃一成不變，在不同城市要根據(jù)該地區(qū)的地理氣候特點制定城市總體規(guī)劃和土地總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展計劃。最后，要注意到遵循期限一致和級別一致的原則，大體就是兩項規(guī)劃大體的規(guī)劃前期執(zhí)行步驟不一定一致，所以在規(guī)劃后期注意調(diào)整兩項規(guī)劃的實施步驟和實施時間。其次，土地利用總規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的層次不同，所以執(zhí)行的任務(wù)也不會相同，所以也要注意兩項規(guī)劃的級別做到相同的原則。

3.2 基本數(shù)據(jù)和指標的協(xié)調(diào)

在協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)時，重要的是要保證基本數(shù)據(jù)和基本指標的協(xié)調(diào)。把二者協(xié)調(diào)的原標準進行協(xié)調(diào)，從而進一步確定二者數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性，統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃的相關(guān)理論，技術(shù)和基本數(shù)據(jù)，從而實現(xiàn)基本數(shù)據(jù)和指標的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的重點主要從三點進行，第一點是規(guī)劃城市規(guī)劃的面積不宜過大，否則會造成加大行政單位的管理難度，也違背兩項規(guī)劃協(xié)調(diào)的原則。第二點是人均建設(shè)面積使用指標，注意在合理分析土地和城市建設(shè)的現(xiàn)實情況之后，對于可用地的城鎮(zhèn)，可以適當放寬建設(shè)指標，但是對于普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用地要嚴格按照規(guī)定使用。最后一點就是用地分類指標，科學(xué)進行用地分類嚴格按照國土資源管理規(guī)定進行分類，科學(xué)進行用地分類。

3.3 城市發(fā)展方向的協(xié)調(diào)

為了讓城市發(fā)展時保證其發(fā)展規(guī)模和重點發(fā)展方向的正確性，同時也為了在發(fā)展城市時不破壞城市的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境，就要確定城市的性質(zhì)和特點，在確立城市性質(zhì)時結(jié)合國家政策和經(jīng)濟大環(huán)境，也要注意在城市建設(shè)時保護耕地。

3.4 保障實施的一致性

在實施城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃時，需要政府發(fā)揮職能。首先要嚴格遵循科學(xué)發(fā)展的思路進行，其次還要協(xié)調(diào)好城市的經(jīng)濟建設(shè)，環(huán)境保護，人口流動和自然資源相互統(tǒng)一。做到以上幾點一致進行，提高政府部門的工作效率和公眾的參加熱情，防止違反規(guī)劃現(xiàn)象出現(xiàn)，保障城市總體規(guī)劃和土地總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的進行。

4 結(jié)語

總上所述，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展是目前城市建設(shè)中土地資源利用中的重點問題，所以，城市建設(shè)管理的相關(guān)人員應(yīng)對此足夠的重視，將兩項規(guī)則的協(xié)調(diào)發(fā)展作為城市建設(shè)用地規(guī)劃的重要準則，并積極采取有效措施，避免實際應(yīng)用中兩規(guī)劃的矛盾，促進我國現(xiàn)代化城市的可持續(xù)發(fā)展，并促進環(huán)境友好型社會的發(fā)展。

（作者單位：濰坊市國土資源局寒亭分局）