國家治理現(xiàn)代化中的政府責任：基本結(jié)構與保障機制

潘照新

摘 要： 政府責任在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進程中具有重要地位。政府責任的理論與實踐是隨著時代變遷而發(fā)展變化的，并且在不斷適應新的社會環(huán)境與制度結(jié)構的同時創(chuàng)造出新的形態(tài)。因此，重新理解政府責任是新時代政府治理的重中之重。社會轉(zhuǎn)型時期全新的國家與社會關系、政府與人民關系、社會治理多元主體的互動關系是政府責任發(fā)生變化的客觀條件。國家治理現(xiàn)代化中政府責任的基本結(jié)構要從基礎性責任、理解時代新要求、破解行政體制結(jié)構性障礙、增強自主性等方面把握；另一方面，通過完善問責體系、強化問責制度來保障政府責任的履行，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

關鍵詞： 國家治理現(xiàn)代化；政府責任；責任政府；問責

中圖分類號： D035 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）03-028-（8）

責任是現(xiàn)代政治社會中的重要價值。對于中國來說，責任不僅是治國理政所秉持的核心理念之一，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的重要動力。正如習近平總書記指出：“決勝全面建成小康社會的偉大進軍，每一個中國人都有自己的責任。全黨全國各族人民要擰成一股繩，以必勝的信心、昂揚的斗志、扎實的努力投身新的歷史進軍，朝著全面建成小康社會的宏偉目標奮勇前進?！盵1]黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的改革目標，對中國未來國家發(fā)展的目標與政治社會改革的前景做出了清晰、科學與全面的界定與概括，并在十九大的基礎上進行了拓展與深化。那么，將責任與國家治理現(xiàn)代化結(jié)合起來，就需要站在全新的歷史方位理解責任，提出關于責任的新的理論體系與制度結(jié)構。整體審視國家治理現(xiàn)代化中幾個維度的關系，可以認定國家治理現(xiàn)代化的主體是政府治理現(xiàn)代化，在這個環(huán)節(jié)中，政府責任也將占據(jù)核心地位。本文以時代和問題為導向，立足于已有研究成果，結(jié)合國家治理現(xiàn)代化的基本背景重新探討政府責任，試圖為新時代下的政府責任研究提供學術資源，豐富政府責任的內(nèi)涵與外延，拓展對政府責任的認識和理解。

一、政府責任的源與流

從思想史的角度追本溯源，率先對政府責任議題進行詳細清晰論述的是古羅馬思想家、政治家西塞羅（Marcus Tullius Cicero），他在《論老年 論友誼 論責任》中明確提出了國家責任與政府責任的問題，例如“擔任行政職務的人首先必須注意：每個人都應當有屬于他們自己的東西；不能打著國家的旗號侵犯平民百姓的財產(chǎn)權”[2]。其后，契約理論思想家霍布斯、洛克與盧梭等人以自然狀態(tài)為起點，在闡述國家起源的同時擴展了對責任的論證。從政治的角度看，契約論思想家眼中的責任已經(jīng)從純粹的倫理要求轉(zhuǎn)變?yōu)閷矙嗔Φ钠诖c懷疑問題[3]。也就是說，自從政治步入現(xiàn)代之后，責任從傳統(tǒng)的倫理道德主張過渡為“委托-代理”下的關系，如此便奠定了現(xiàn)代政府責任的理論基礎，也是現(xiàn)代政府責任理論的內(nèi)在邏輯。

由此，在明確政府的功能定位、價值基準、行動指向的基礎上，可以為政府責任確定概念。筆者認同的觀點是，政府責任指“政府組織及其公職人員履行其在整個社會中的職能和義務，即法律和社會所要求的義務；在這個意義上講，當一個政府組織在履行了自己的義務時，我們可以說政府是負責任的”[4]。簡要看來，政府責任圍繞著三個方面展開：首先，政府責任闡明了政府行動指向，即需要做什么，能夠做什么，為誰做什么；其次，規(guī)范了政府行動范圍，即政府什么事情該做以及什么事情不該做；最后，政府在沒能夠履行好職責的時候需要承擔何種后果。然而，需要注意的問題是，既然明確政府和公職人員在整個社會中具有的特定職能和承擔的相應義務，就需要在社會的發(fā)展與變動中把握政府責任，將政府責任視為一個動態(tài)的事物。在現(xiàn)代社會，政府責任的概念從本質(zhì)上概括了政府的觀念定位與制度結(jié)構，就目前關于政府責任的研究而言，政府責任理論聚焦于以下幾個方面。

1.政府責任的內(nèi)涵與外延

政府責任的內(nèi)涵的發(fā)展遵循著傳統(tǒng)到現(xiàn)代的基本邏輯。英國思想家洛克（John Locke）在《政府論》（下篇）中簡明扼要地指出了政府的目的，即“為了人民的和平、安全和公眾福利”[5]。近現(xiàn)代社會以來，政府的建立與發(fā)展基本上契合了洛克的論述，從傳統(tǒng)專制國家的極權統(tǒng)治模式中徹底解放出來，政府責任也隨之從純粹地維護政權穩(wěn)定轉(zhuǎn)向保證人民福祉，從“父權制”似的責任過渡為人民主權理論下的責任。不過學者認為，籠統(tǒng)地概括政府責任會存在一定的問題，雖然從宏觀上看，政府責任可以簡單地理解為保障人民權利和增進人民福利，但是從微觀處剖析，政府責任也是一個難以回答的問題：“一是因為對人民的權利和福利及其相互關系的理解上可能會產(chǎn)生分歧……二是對各種責任的輕重緩急的認識也可能不一致……三是政府機關和領導人本身的特殊利益往往與責任之間會產(chǎn)生沖突。”[6]從破解這一問題的角度看，無論是宏觀思路還是微觀解剖，政府責任的基本內(nèi)容都要始終貫穿對民負責這一根本理念。

政府責任外延的擴大是社會復雜性的具體表征，是政府對復雜環(huán)境的調(diào)適以及為人民主體性地位進一步凸顯的回應。習近平總書記曾指出“群眾利益無小事”[7]，也就是說，只要是關涉民眾利益的，就都是政府的責任，政府就要積極地去解決。隨著社會的縱深發(fā)展，人民群眾的利益逐漸走向多元，社會也呈現(xiàn)出碎片化的趨勢。因而，關于政府責任的研究也逐漸轉(zhuǎn)向不同角度、不同領域、不同層次，從人民福祉為基點，拓展出政府在社會保障、環(huán)境治理、公共安全、基本公共服務均等化、風險治理等方面的具體研究，使政府責任理論更具廣度與深度。因此，政府責任的研究伴隨著社會的發(fā)展而發(fā)展，政府責任內(nèi)涵和外延的延展也隨著社會的變化而調(diào)整，并且在尋求與民眾利益之間的同步與平衡。因為政府責任不僅表現(xiàn)出政府自身的價值，也牽扯到廣大人民對政府的認同，即政府的合法性。

2.責任政府的建構與形態(tài)

與政府責任相伴而生的概念還有責任政府。作為偏正結(jié)構的短語，說明責任是對政府的限定。就責任的內(nèi)涵而言，“責任有兩重含義：其一，責任意謂份內(nèi)應做之事；其二，責任意謂未做好份內(nèi)應做之事所應受的譴責和制裁?！盵8]從這個角度出發(fā)，責任政府的內(nèi)涵可以細化為兩個方面：首先，政府必須是負責任的政府，需要將“負責”作為自身行動的準則，即政府的每一個行為都是在履行責任；其次，責任政府本身也承擔了可能的消極責任，若不能履行責任或者責任履行不足的時候會受到法律或者相關紀律與規(guī)定的制裁。一般認為，責任政府是現(xiàn)代社會的政府形式，是民主政治的組成部分，是責任政治的核心構件。目前，關于責任政府的研究聚焦于其基本屬性、取向與實現(xiàn)等方面。

就責任政府的屬性而言，有學者認為包含七個方面，即“包括公共責任的法治性、公共利益的至上性、行政責任的確定性、責任對象的公共性、問責主體的廣泛性、行政權責的一致性和公職義利的對等性”[9]。從“法治”“公共”“確定”等表達中能夠看出，責任政府是現(xiàn)代產(chǎn)物，與現(xiàn)代性緊密契合，在現(xiàn)代政治價值的浸潤下建立與發(fā)展。也就是說，責任政府是在法治框架下運行的，以公共利益為出發(fā)點與落腳點，需要科學化的組織體系與制度結(jié)構，因而折射出現(xiàn)代社會制度的穩(wěn)定性與可預期性。從責任政府的取向來看，責任政府與政府責任緊密相關，但需要注意二者之間的邏輯關系。政府責任是一個比較含混的概念，只是價值無涉地說明了政府的行為清單，而責任政府的取向表明了“責任政府的政府責任”，就為政府責任做了現(xiàn)代價值的限定。具體而言，責任政府的內(nèi)核著重強調(diào)了政府的公共服務與對民負責的責任向度。最后，從責任政府的實現(xiàn)路徑來看，目前的研究基本聚焦于制度層面，即完善政府結(jié)構、強化權力制約、實施政務公開等內(nèi)容。另一種視角則以問題為導向，剖析責任政府建設中面臨的具體問題以及對應的化解機制。

3.政治問責制的起源與完善

前文談到，責任的第二重含義在于失責的情況下要受到制裁，所以這是政治問責制存在的必要理由。從思想史的角度看，契約理論思想家以“委托-代理”理論構建了現(xiàn)代政府的合法性來源，闡述了政府的產(chǎn)生方式?！拔?代理”理論的基本邏輯，簡言之就是如果代理人不能執(zhí)行好委托人的意愿，那么委托人有權利將代理人進行撤換。在這個邏輯之下，如果政府不能夠正確地履行職責，那么就需要承擔一定的消極責任。這就是政治問責制的起源。

所謂問責（accountability），就是指追究和承擔責任，其核心是通過懲戒等消極激勵手段來構建政府以及政府工作人員全面履行責任的倒逼機制。問責與責任相互對等，有什么樣的責任，就需要何種失責懲戒。就現(xiàn)代政府的原則看，問責制是責任政府的基本構件，是評價責任政府的重要標準，“由于政府本身所具有的利益動機、集體行動的邏輯、政府權力的膨脹等特性，如果沒有一套嚴密的政府責任保障機制，政府是很難主動履行其承擔的責任的”[10]。一般來說，問責可被分為三類：懲戒性、補救性和政治性[11]。具體來看，問責是一個完整的鏈條，其中包含著以下幾個方面的問題：第一，政府或者政府的工作人員承擔了什么責任？第二，其責任的對象是誰？第三，依據(jù)什么對其失責行為進行處理？總而言之，沒有問責制，就很難說擁有完整的責任制度，責任政府建設與政府責任的落實也就無從談起。就目前而言，我國已經(jīng)發(fā)展了一套相對完備的問責制度，但是我國的問責體系仍需要針對問題不斷完善，突破特定的困局。

二、國家治理現(xiàn)代化中政府責任的基本結(jié)構

結(jié)構嵌入于環(huán)境之中，按照戴維·伊斯頓（David Easton）的系統(tǒng)理論，系統(tǒng)并不是存在于真空之中，而是處于“自然的、生物的、社會的和心理的環(huán)境包圍之中”[12]，正如前文論述，政府作為政治系統(tǒng)中的重要構成，往往根據(jù)社會的發(fā)展與客觀環(huán)境的變化而革新，尤其面對復雜性的現(xiàn)代社會，政府面對的問題將越來越多，所以政府責任也需要呈現(xiàn)出新的內(nèi)容以回應變化中的社會。對于處于全面深化改革道路中的中國而言，如何界定政府責任在新時期的基本結(jié)構，需要理解當前國家與社會的基本特征與全面深化改革對政府提出的新要求。

國家治理現(xiàn)代化是全面深化改革的重要目標，也是中國未來發(fā)展的基本路徑。國家治理現(xiàn)代化的提出，表明我國的發(fā)展模式將在治理體系改革和治理能力提高的基礎上加以改變。在全面把握國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵與基本要求之前，要厘清國家治理體系與國家治理能力之間的關系。從學理角度看，“強大的國家治理能力必須建立在完善、健全的國家治理體系基礎上，國家治理能力的現(xiàn)代化也需要國家治理體系的現(xiàn)代化作為根本基礎。”[13]這就意味著，國家治理體系對于現(xiàn)代國家治理來說居于基礎性地位，只有國家治理體系反映出現(xiàn)代價值，國家治理現(xiàn)代化才能走向全面，才能取得良好的結(jié)果。

在明確國家治理體系與治理能力關系的基礎上，可以對國家治理現(xiàn)代化中的政府責任加以界定與拓展，進而構建其基本結(jié)構。正如十九大報告指出，全面深化改革要“構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”[14]。政府作為國家治理體系中的重要組成部分，在整個國家治理系統(tǒng)中處于核心位置，對國家治理現(xiàn)代化的成效起到總體性推動作用。因而，在國家治理現(xiàn)代化的多元主體中，政府治理現(xiàn)代化最能夠影響國家治理的成效，把握國家治理的基本方位。而政府責任作為政府行為的總括，其調(diào)適是政府治理現(xiàn)代化的表現(xiàn)，也就是說，當政府責任體現(xiàn)了現(xiàn)代化的基本特征與基本要求的時候，就可以認為政府治理正朝著現(xiàn)代化的方向穩(wěn)步推進。如此，探討國家治理現(xiàn)代化中的政府責任，需要同國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、要求、環(huán)境與路徑結(jié)合起來。

1.筑牢政府的“基礎性責任”

對于政府而言，要緊緊筑牢基本公共服務提供、保障人民福祉的“基礎性責任”，在經(jīng)濟發(fā)展的客觀條件下，以公平公正的方式讓改革發(fā)展成果惠及全民。政府的一切行為都應該以民眾的利益為根本出發(fā)點和落腳點，這是現(xiàn)代政府建構的價值基準。十九大重新剖析了中國當前的基本矛盾，即人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[15]。所以，政府的基礎性責任需要緊密地同當前的社會矛盾相結(jié)合。

在現(xiàn)代國家治理的要求下，民眾的利益與福祉更要得到滿足，否則不僅國家治理的目標難以實現(xiàn)，執(zhí)政之基、立國之本也會遭到動搖。因此，政府應該立足于基本矛盾，不斷通過履行責任來化解矛盾。在現(xiàn)代化的背景之下考慮民眾的發(fā)展情況，合理地滿足人民群眾日益增長的需求，尤其在基本公共服務均等化，縮小區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距等方面做出進一步的努力。例如，我國在《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕9號）中，詳細確定了公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生等8大領域的基本公共服務內(nèi)容，明確了政府的“兜底責任”[16]。需要注意的是，政府在深化基本公共服務責任的時候要恪守公正的原則，讓改革發(fā)展成果惠及全民，因為“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”[17]，現(xiàn)代社會正以此為價值，如果失去了這一價值，現(xiàn)代化也就無從談起。

2.國家治理現(xiàn)代化對政府的新要求

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求政府治理的現(xiàn)代化，因而政府責任也應以治理為參照、以“國家治理”的本質(zhì)內(nèi)涵為基準，政府既要保持好國家治理現(xiàn)代化的總執(zhí)行人的角色，還要發(fā)揮同其他主體協(xié)同共治的總協(xié)調(diào)人的職責。我們知道，治理蘊含了“多中心”的內(nèi)容，即現(xiàn)代社會事務的復雜性使得政府不可能面面俱到地處理所有公共事務，要充分地調(diào)動起其他主體參與到公共事務的治理之中，用來提升整體的社會活力與社會管理效能。但也需要明晰的是，雖然國家治理以治理為基本內(nèi)容，但冠以“國家”之名義，本質(zhì)說明了引導治理的根本主體是黨和政府。因此我們所談到的“國家治理”同西方純粹的治理理念并不完全相同。但是黨和政府之間的關系也反映出了黨和政府在國家治理中角色之差異：黨在國家治理中發(fā)揮總領全局、協(xié)調(diào)各方的作用，而國家的大政方針需要由政府來具體執(zhí)行。因而，政府要切實貫徹現(xiàn)代國家治理諸原則，將有利于推動國家治理現(xiàn)代化的方針政策落實下去。另一方面，國家治理是國家領導下不同主體的合作共治，而不同主體在參與公共事務的過程中涉及利益整合與協(xié)調(diào)問題。政府作為公共權力的代表，具有無可替代的權威性，因此政府要承擔起多元主體的協(xié)調(diào)人的角色，只有不同主體之間優(yōu)勢互補、相互配合，才能達到“善治”的理想狀態(tài)。

3.破解政府改革的結(jié)構性障礙

國家治理體系現(xiàn)代化是制度創(chuàng)新、結(jié)構優(yōu)化的過程。因此，政府責任應在把握時代脈搏的基礎上，根據(jù)客觀環(huán)境的變化進行體制機制創(chuàng)新，在優(yōu)化結(jié)構和推動政府創(chuàng)新方面做文章、下功夫?！皠?chuàng)新是一個民族進步的靈魂”，無論是科技、政治、經(jīng)濟還是文化，國家的進步必須依賴于不斷地推陳出新、革故鼎新。就行政體制而言，我國在時代發(fā)展的道路上也踐行著創(chuàng)新的步伐，以大部制改革為例，我國在改革開放至今先后進行了6次機構調(diào)整，在簡政放權、減少職能交叉、提高行政效率等方面取得了重要成就，并且“政府創(chuàng)新獎”的樹立也激發(fā)了廣大地方政府尤其是基層政府采取新制度、新經(jīng)驗來實現(xiàn)地方善治的行動。但我們?nèi)砸逍训乜吹?，我們的行政體制、政府結(jié)構仍然存在著問題，依然沒有徹底解決權責不一、職責交叉的問題，簡政放權還有待進一步落實；“行政發(fā)包制”“政治錦標賽”仍然是我國政府體制的結(jié)構性問題，深刻地影響了政府責任的全面履行；政府創(chuàng)新的動力較過去稍顯不足，等等。由此，在國家治理體系現(xiàn)代化的客觀要求下與其在國家治理現(xiàn)代化整體架構的地位，政府責任不僅要進一步深化制度創(chuàng)新與結(jié)構優(yōu)化，還應該尋找問題，對癥下藥，切實解決好限制政府責任落實的結(jié)構性障礙?？上驳氖牵龑萌珖舜笠淮螘h通過了新一輪政府改革方案，也開啟了第7輪政府改革的進程。這是國家治理現(xiàn)代化時代下行政體制改革的重大成果，有效地推動了治理體系的優(yōu)化。不過，不同部門之間的有效配合與相互銜接仍需要實踐的檢驗，地方政府行政體制的配套改革仍需加快步伐、盡快落實。

4.增強政府自主性，提升政府能力

十九大報告提出，“要賦予省級以下政府更多自主權”[18]，這一論斷基于的客觀背景是，面對日益復雜的局勢環(huán)境，政府要增強整合利益的能力和解決問題的能力，因而有必要增強政府自主性，進而提高政府處理公共事務的能力。經(jīng)濟生活的變遷會深刻影響到社會，經(jīng)濟的不斷發(fā)展也是利益不斷分化、社會結(jié)構不斷分化的過程。一些利益集團隨著市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展而不斷涌現(xiàn)，甚至成了左右經(jīng)濟發(fā)展乃至政治決策的力量。這種市場力量與社會力量對政治生活的裹挾不僅影響著社會公平正義，也會導致國家治理現(xiàn)代化的方向偏離正軌，尤其是利益集團對政府的俘獲，不僅成為權力腐敗的溫床，也使得政府難以制定出符合國家發(fā)展與社會整體利益的決策。從這個角度看，推進國家治理現(xiàn)代化的有效突破口在于保證政府的自主性。自主性是自主行動的能力，政府保證自主性一方面可以防止政府受到利益集團的牽制；另一方面能夠讓政府保持自身決策與執(zhí)行的能力。國家治理現(xiàn)代化依靠流暢運行的政治系統(tǒng)，需要不斷地輸入社會各方面的利益，政府再根據(jù)現(xiàn)代化的要求進行輸出式的回應，才能夠讓整個治理架構得以和諧運作。如果政府失去了自主性，那么政治系統(tǒng)的輸入環(huán)節(jié)就會形成路徑阻塞，政府的回應也會偏頗片面，進而加速了社會分化、影響社會穩(wěn)定。只有政府保證自主性，才能夠保證自身能力，才能夠公正地整合各方面利益，為現(xiàn)代化的發(fā)展尋求大計、凝聚共識。

三、完善問責制：政府責任的保障機制

現(xiàn)代政治文明與傳統(tǒng)政治之間的區(qū)別在于公共權力的來源與公共權力如何運用，傳統(tǒng)政治中“君權神授”的理論早已失去了解釋力，克里斯瑪型權威和傳統(tǒng)權威被法理型權威所取代，民主成為權力來源與權力運用的基本原則。所以，權力的運用受到制度的限制、對權力的濫用加以糾偏匡正是現(xiàn)代政治的重要原則，這成為問責制度的理念基礎。那么，為了保證政府責任的落實，防止政府權力的濫用與責任的缺位，便需要問責制度的保證。如前文所述，問責是根據(jù)一定法律、法規(guī)的規(guī)定對失責行為實施懲戒的制度。謝爾德（A. Shelder）認為，政治問責包括兩個基本含義：其一，官員要對自己的行為負責， 即公共官員有義務告知和解釋他們正在從事的活動；其二，強制，即問責機構能夠?qū)Σ回撠熑蔚臋嗔κ褂谜呤┘討土P[19]。從這樣的基本框架出發(fā)，我們可以提煉出構成問責的幾個基本要素：（1）官員的行動是否符合法律的規(guī)定或是否履行了責任；（2）官員的行動受到公開的監(jiān)督，只有受到了公開的監(jiān)督，官員才能傳遞出自己是否履責的信息；（3）擁有失責懲戒的制度，包括條文與執(zhí)行機構。簡而言之，問責要解決的是對權力行使的監(jiān)督與糾偏。

在全面推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的歷史背景下，隨著政府責任的變化，傳統(tǒng)的問責機制也需要加以完善。尤其在全面從嚴治黨的新時代，更需要建立系統(tǒng)化、制度化、高效化的問責機制。從這個意義上看，完善問責機制一方面可以理順治理體系的正常運轉(zhuǎn)，另一方面可以保證治理能力的合理實施。不明確責任、不落實責任、不追究責任，不僅從嚴治黨無從談起，全面深化改革的目標更加難以落實。結(jié)合推進國家治理現(xiàn)代化中政府責任的新特征，完善問責制可以從以下幾個方面入手。

1.完善問責的“過程導向”和“決策導向”

問責制是一個完整鏈條，因此，深刻剖析目前問責制度的問題，不僅要使問責制度立足于“結(jié)果導向”，也要強化問責制度的“過程導向”和“決策導向”，從“決策-執(zhí)行-結(jié)果”三個方面打造完整的責任鏈條。目前，我國的問責制度更多集中于政策執(zhí)行結(jié)果方面的追責，涉及決策問責、執(zhí)行問責的制度與規(guī)定很少，由此形成了問責制度的內(nèi)在張力，“在現(xiàn)實政治生活中，中國各級政府在公共政策領域依然存在諸多決策失誤，但對其卻缺乏有效的問責制度加以約束，從而造成決策失誤多發(fā)與決策問責缺乏的矛盾現(xiàn)象。”[20]十八屆四中全會提出了“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”來彌補這一制度的缺陷，但其中還有一些問題需要明確與解決：第一，何種意義上為重大決策；第二，一般決策的責任追究如何同重大決策的責任追究形成相互配合的制度體系；第三，在現(xiàn)有黨政關系與多元決策的客觀現(xiàn)實下，如何追本溯源地對決策進行有針對性的問責?？梢?，將決策導向、過程導向與結(jié)果導向整合到完整的問責鏈條中也關涉到問責體系的健全與理順。其一，需要明確決策主體，劃清個人決策與集體決策的界限與黨政決策的關系，解決好“出了問題找誰負責”的問題；其二，添加決策問責制度體系中的決策責任倒查機制設計，整合決策責任倒查的前提、決策責任倒查的內(nèi)容與決策責任倒查的方式；其三，明確決策類型，從決策的基本動因、決策涉及的廣度、決策帶來消極影響的程度來決定問責力度。

2.合理配置問責機構、制度、條例的關系

處理好不同問責機構之間的關系，整合問責力量，實現(xiàn)不同問責制度與問責條例之間相互補充、相互配合。就現(xiàn)實來說，我國的主要問責機構是中國共產(chǎn)黨下屬的紀律檢查部門，而其他問責機構的力量并沒有有效發(fā)揮出來。因此，要在保證黨內(nèi)問責機構與行政問責機構充分發(fā)揮作用的同時，進一步凸顯其他問責機構的職能。以人大和政府部門的關系為例，根據(jù)法律規(guī)定，我國的政府是由各級人民代表大會產(chǎn)生、受其監(jiān)督并對其負責，因而人大及其常委會也應該成為主要的問責機構。然而，目前我國人大的問責作用彰顯得不夠全面，“人大作為國家權力機關在憲法意義上的重要地位并未在我國實際政治生活中得以完全實現(xiàn)，這既是導致當前問責制度建設諸多不足的一個根源，同時也是推動問責實踐取得突破性進展的主要制約性因素?！盵21]此外，在全面推進國家治理現(xiàn)代化的新時代下，社會問責、公民問責的制度也應該逐步建立起來，從而體現(xiàn)多元共治的內(nèi)涵。另外，在全面從嚴治黨的要求下，黨中央相繼出臺了《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等問責條例，對責任要求、問責方式、問責力度等方面做出了詳細的規(guī)定，但需要注意的是，要注重不同問責條例之間的關系，形成呼應與互補，防止條例之間產(chǎn)生交叉，進而對問責帶來困難。

3.延伸問責領域，逐步涵蓋社會與公民多主體

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主體由執(zhí)政黨、政府、社會與公民共同構成。因此，除了執(zhí)政黨與政府之外，社會與公民也要在國家治理中扮演角色、承擔職能。在此基礎上，要拓展問責的涵蓋范圍，使問責逐漸從政治領域延伸到其他領域，漸進地明確社會與公民的責任。尤其對于社會而言，社會力量對公共問題的處理與公共事務的參與是現(xiàn)代國家治理的重要組成部分。例如，社會組織對政府職能的承接、政府與社會組織針對某一項議程的合作、政府購買社會服務等都是社會力量崛起的體現(xiàn)。然而，當社會在治理過程中出現(xiàn)問題、造成不利影響的時候，除了法律的懲戒之外卻沒有針對性的問責機制。由此，一方面社會力量要始終不渝地遵循國家法律法規(guī)，根據(jù)規(guī)則有序合理地健康發(fā)展，切實增強自身的社會責任意識和誠信意識；另一方面要逐漸地完善社會責任報告制度，在政府與社會合作的事務上劃分政府與社會之間的責任關系，建立專門針對社會的問責機制來保證社會力量的合理履責，等等。整體來說，對國家治理中其他主體的問責要依靠多元主體之間的互相監(jiān)督，實現(xiàn)自我約束與外部約束的有機統(tǒng)一。

四、結(jié) 語

強化責任，建立一個責任政府是現(xiàn)代國家的核心問題之一，對于我國而言，責任政府的建設不僅要緊扣現(xiàn)代社會中責任的內(nèi)涵與政府的功能，而且要在國家治理現(xiàn)代化進程中不斷調(diào)適、不斷創(chuàng)新。國家治理現(xiàn)代化的主體是政府治理現(xiàn)代化，那么在這個環(huán)節(jié)中，政府責任將占據(jù)著核心地位。

本文以傳統(tǒng)政府責任的相關理論為基礎，探討國家治理現(xiàn)代化時代政府責任的新問題與新結(jié)構，并從制度保障的角度論述保證政府責任落實的相關機制，突破了傳統(tǒng)政府責任研究的局限，一方面從新時代的維度重新提煉政府責任的重要性；另一方面試圖構建一個系統(tǒng)化的政府責任體系。從這個意義上看，在國家治理現(xiàn)代化的背景下重新探討政府責任，立足于新時代拓展政府責任的理論與實踐，不僅有利于深化對政府的認識，也有利于推進政府創(chuàng)新步伐，提供相關有價值的政策建議，通過制度優(yōu)勢同國家治理現(xiàn)代化相互配合、共同促進?？傊嬐暾恼熑卫碚?，不僅要著眼于內(nèi)涵本身，也要將討論的視野放到現(xiàn)代社會，提出有針對性、有歷史性的政府責任理論。所以，政府責任的發(fā)展是一個未竟的事業(yè)，同時也需要將理論不斷地轉(zhuǎn)化為實踐，不斷地探索、試錯、創(chuàng)新。

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