“治理下鄉(xiāng)”：關(guān)于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的思考

夏志強(qiáng) 譚毅

摘 要： 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，各種“下鄉(xiāng)”舉措失靈導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)“缺治”的問題說明，推動“治理下鄉(xiāng)”是必要的。通過將現(xiàn)代治理理念與中國治理實踐進(jìn)行技術(shù)整合，以實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理性化為基礎(chǔ)，以構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局為目標(biāo)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化是時代之需。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)科學(xué)化、組織科層化、行為法治化以及治理主體多元化、治理手段現(xiàn)代化和治理過程民主化。實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，要堅持將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理作為國家治理的基礎(chǔ)和重心的戰(zhàn)略定位，形成頂層設(shè)計與基層實踐的良性互動；要堅持用合作治理思維取代行政壟斷思維，將政府的政績、社會的穩(wěn)定與居民群眾的獲得感有機(jī)統(tǒng)一，實現(xiàn)共治基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共榮和成果共享；要修訂和落實關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的法律規(guī)定，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和縣級政府的關(guān)系，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置科學(xué)化、機(jī)構(gòu)設(shè)置合理化和行政行為法治化；要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理，強(qiáng)化公共服務(wù)能力，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與基層群眾自治的有機(jī)銜接。

關(guān)鍵詞： 治理下鄉(xiāng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化；政府理性化

中圖分類號： D625 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）03-015-（13）

當(dāng)前，我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)31800多個，戶籍人口超過8億，常住人口近6億人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量龐大，在我國“三農(nóng)”問題治理和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中扮演著重要角色。但是，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村人口加速向城市轉(zhuǎn)移，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)行的工業(yè)化也使得不少農(nóng)業(yè)從業(yè)人員轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)和服務(wù)業(yè)從業(yè)人員。因此，農(nóng)村人口大幅減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行的人口基礎(chǔ)發(fā)生了重大變化。同時，農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式和社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻的改變，特別是在免除農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)村土地“兩權(quán)分置”和“三權(quán)分置”等一系列改革后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集約化開發(fā)利用全面鋪開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織者、農(nóng)村社會管理者和稅收管理者的角色逐步蛻化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)也發(fā)生重大變化。這種變化必然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。黨的十八屆三中全會提出了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革的總目標(biāo)，2017年中央又出臺了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，明確提出要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)功能，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。歷經(jīng)數(shù)十年的變遷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理進(jìn)入了國家治理現(xiàn)代化這一新議程。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中進(jìn)一步明確了實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的時間表，并提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化及其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)行戰(zhàn)略部署，明確提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！编l(xiāng)鎮(zhèn)治理是國家治理的基礎(chǔ)和重心之所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系是國家治理體系的重要組成部分，是國家治理體系建構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開的應(yīng)然內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力是國家治理能力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的直接體現(xiàn)，是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民所直接感知的國家治理能力。也就是說，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)。在這樣的背景下探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化具有重要理論價值和現(xiàn)實意義。

一、邁向治理現(xiàn)代化：我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的歷史回顧

我國現(xiàn)存的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制有其歷史淵源，本質(zhì)上是現(xiàn)代國家建構(gòu)過程中“政權(quán)下鄉(xiāng)”的產(chǎn)物。傳統(tǒng)中國確實存在“皇權(quán)不下縣”的現(xiàn)象，實行的是“縣政鄉(xiāng)治”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要靠鄉(xiāng)紳治理，鄉(xiāng)紳是縣政與老百姓之間的中介者和斡旋人，有些學(xué)者稱之為“經(jīng)紀(jì)人”。但除了被默認(rèn)組織或幫助政府向鄉(xiāng)村社會收取賦稅的職能外，其角色缺乏明確的官方規(guī)定。十九世紀(jì)末期，這種“縣政鄉(xiāng)治”模式因為鄉(xiāng)紳蛻化為“營利型經(jīng)紀(jì)人”（通過向鄉(xiāng)村社會多征稅獲取作為國家與鄉(xiāng)村社會之間中介者的合理傭金）或“掠奪型經(jīng)紀(jì)人”（從收取合理傭金變?yōu)橹苯永弥薪樯矸輰︵l(xiāng)村社會進(jìn)行掠奪）而異化為“經(jīng)紀(jì)體制”（意指國家利用非官僚化的機(jī)構(gòu)及人員代行政府的正式職能[1]），原有的國家權(quán)力深入鄉(xiāng)村的渠道遭到深度破壞，導(dǎo)致國家的權(quán)威在鄉(xiāng)村缺乏施加影響的渠道和空間，呈“懸空”之勢，形成了所謂“國家政權(quán)內(nèi)卷化”現(xiàn)象[2]。隨著科舉制被廢除，帝制為民國所取代，在此之前由科舉而獲得的士紳身份不再具有法理上的有效性和權(quán)威性，鄉(xiāng)紳僅憑社會慣性和歷史延續(xù)而繼續(xù)發(fā)揮著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理作用。但是，隨著新思想進(jìn)入中國和近代革命向鄉(xiāng)村擴(kuò)散，清朝遺留的鄉(xiāng)紳群體逐步分化、凋零和蛻變，鄉(xiāng)紳的治理也受到嚴(yán)重沖擊，作為“四民”之首的“士”很快退出了歷史舞臺。國家政權(quán)開始了由縣直接下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的努力，用國家政權(quán)的觸角延伸到基層填補(bǔ)經(jīng)紀(jì)體制崩壞之后所留下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力真空，同時以此從鄉(xiāng)村社會汲取現(xiàn)代國家建設(shè)所需資源。但由于官僚選拔體制在科舉制廢除之后沒有及時新建，民國的官員來源變得繁雜而欠缺規(guī)范，科舉時代的“士紳”被其他各種來路不明的所謂“紳”所取代，理性官僚人員缺乏。與此同時，民國政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚人員總數(shù)巨大，導(dǎo)致組織運(yùn)行成本極高，為了彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政經(jīng)費(fèi)和官僚收入的缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員被默許對農(nóng)民進(jìn)行攤派或浮收[3]，使得官民關(guān)系緊張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚來源的魚龍混雜和居高不下的組織成本導(dǎo)致民國時期國家政權(quán)整合鄉(xiāng)村社會的努力難以成功。

中華人民共和國成立以后，實行與計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“全能主義”[4]政治模式，社會變成了“總體性社會”[5]，政治權(quán)力和行政控制無遠(yuǎn)弗屆，在農(nóng)村建立起了經(jīng)濟(jì)、政治、社會高度統(tǒng)一的人民公社。至此，國家政權(quán)延伸到了鄉(xiāng)村的每一個角落，鄉(xiāng)村社會的治理被完全納入國家政權(quán)范圍。在其早期，人民公社在穩(wěn)定農(nóng)村社會、進(jìn)行意識形態(tài)滲透、為發(fā)展工業(yè)積累資金等方面發(fā)揮了積極作用，但是，隨著時間的推移，人民公社的治理績效邊際效應(yīng)逐年遞減，人民公社的鄉(xiāng)村治理模式難以為繼，不得不放棄。隨著改革開放政策的確立，“政社合一”的人民公社體制逐步解體，政社分開逐步開展，通過“社改鄉(xiāng)”建立了現(xiàn)在的鄉(xiāng)級政權(quán)，并在1982年通過的《憲法》中明確了鄉(xiāng)級政權(quán)的法律地位。與此同時，《憲法》也明確了要設(shè)立農(nóng)村基層群眾自治組織，實現(xiàn)了鄉(xiāng)和村的分離，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制得以建立。鑒于“社改鄉(xiāng)”之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村數(shù)量過于龐大，行政成本居高不下加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從1986年開始，我國又開展了旨在轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”改革。此項改革的要點(diǎn)在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量。差不多與此同時，我國又開始了縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)和健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系改革，此項改革的切入點(diǎn)在于縣對鄉(xiāng)簡政放權(quán)，目的在于理順縣鄉(xiāng)關(guān)系。這些體制改革結(jié)合2000年后開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革直至2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅的稅制改革，對形塑當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制產(chǎn)生巨大影響，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府的關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村及村民的關(guān)系發(fā)生了一系列重大的變化，也積蓄了諸多矛盾和問題。這些改革具有多個政策目標(biāo)，如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等等，各個政策目標(biāo)之間相互關(guān)聯(lián)，處理不好難免會發(fā)生沖突。在取消農(nóng)業(yè)稅的歷史關(guān)口，國務(wù)院提出推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，其目標(biāo)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立服務(wù)型政府和法治政府[6]。此后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的方向被明確下來，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為政界和學(xué)界熱衷的提法。在黨的十八屆三中全會提出實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)之后，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化”這個內(nèi)涵更廣的表述開始取代“服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”在政策文件和學(xué)術(shù)論文中的位置，開始普及并得到認(rèn)同。

從通過“社改鄉(xiāng)”建立鄉(xiāng)一級體制，到通過“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，到理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，再到轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，最終經(jīng)由建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落腳到實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，這是我國40年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變革的簡明線索。從裁并機(jī)構(gòu)到轉(zhuǎn)變職能再到治理現(xiàn)代化，從改革外在的結(jié)構(gòu)到改革內(nèi)在的功能，從單純的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革到鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體改革，體現(xiàn)的是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理改革的逐步深化。在這一過程中，各種國家政權(quán)建設(shè)的要素不斷“下鄉(xiāng)”，以實現(xiàn)國家權(quán)力對鄉(xiāng)土社會的滲透和整合。比如，通過“政黨下鄉(xiāng)”[7]，將分散的農(nóng)民網(wǎng)羅進(jìn)政黨組織，提高其政治意識，進(jìn)而將傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳社會改造成現(xiàn)代政黨領(lǐng)導(dǎo)的政治社會；通過“行政下鄉(xiāng)”[8]，將行政任務(wù)通過命令的形式介入到農(nóng)民的生產(chǎn)生活之中，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村資源的動員；通過“政權(quán)下鄉(xiāng)”[9]，在鄉(xiāng)村建立基層政權(quán)組織，政權(quán)的行為可以直接到達(dá)農(nóng)民；通過“政策下鄉(xiāng)”[10]，將政策輸入到農(nóng)民的生產(chǎn)生活中去，用權(quán)力集中滲透促使農(nóng)村社會規(guī)范化，增強(qiáng)農(nóng)民對黨和國家的政治認(rèn)同；通過“法律下鄉(xiāng)”[11]，力圖用法律機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)村延伸和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層普法等手段構(gòu)建統(tǒng)一的法律制度，在傳統(tǒng)禮俗社會解體之后建立法治鄉(xiāng)村社會；通過“服務(wù)下鄉(xiāng)”[12]，在服務(wù)中將國家權(quán)力軟性滲透到鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的日常生產(chǎn)和生活之中；通過“宣傳下鄉(xiāng)”[13]，強(qiáng)化農(nóng)民的階級、政黨、國家等意識，用以取代其地方和家族意識。通過上述種種“下鄉(xiāng)”手段實現(xiàn)國家權(quán)力對鄉(xiāng)土社會的滲透和整合之后，國家政權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的框架較為完整地建立起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)在名義上和實質(zhì)上都被國家化了，被納入了國家政權(quán)體系，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“統(tǒng)治”和管理已經(jīng)實現(xiàn)，這是中國國家政權(quán)建設(shè)的一大成果。

但是，各種“下鄉(xiāng)”如何在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村扎根，還存在很多尚未解決的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)也存在諸多仍待解決的問題，其根本原因在于傳統(tǒng)管制思維主導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公權(quán)力單向度行使，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治從形式上呈現(xiàn)出“有政權(quán)缺治理”的“缺治”困境。

二、“下鄉(xiāng)”失靈：管制思維下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“缺治”困境

不斷進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，本身就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國家政權(quán)建設(shè)工作并未徹底完成的證據(jù)。在改革進(jìn)程中，甚至出現(xiàn)了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)懸浮化”[14]和農(nóng)村群體性事件層出不窮等問題。在管制思維下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公權(quán)力單向行使雖然解決了一些問題，但也導(dǎo)致了更多的問題。國家對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行滲透的各種“下鄉(xiāng)”，甚至導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系破碎不堪，以此為基礎(chǔ)的治理能力嚴(yán)重不足，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于“無缺”的狀態(tài)。

1.“政黨下鄉(xiāng)”的困境

“政黨下鄉(xiāng)”的目標(biāo)是要通過政黨向鄉(xiāng)村的延伸和滲透，將“一盤散沙”的鄉(xiāng)土社會整合為一個高度組織化的政治社會，讓黨組織成為鄉(xiāng)村治理的權(quán)力主體，替代傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的精英治理體制[15]。然而，實踐的結(jié)果并不如意。一是農(nóng)村基層黨組織建設(shè)薄弱。農(nóng)村黨組織有效覆蓋面不足，組織力低下，普遍存在缺人、缺錢、缺辦法等問題，甚至出現(xiàn)“弱化、虛化、邊緣化”的困境，嚴(yán)重影響了其政治功能的發(fā)揮。二是“政黨下鄉(xiāng)”被部分地方精英裹挾，缺乏民意基礎(chǔ)。能力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)條件好、有知識文化的農(nóng)村精英往往主導(dǎo)農(nóng)村基層黨組織，甚至將專斷、粗暴等作風(fēng)帶入黨內(nèi)，使黨內(nèi)民主受到破壞，也使得黨組織脫離群眾，群眾路線難以貫徹，有些地方的群眾甚至只知道“強(qiáng)人、惡人和富人”，而不知有黨組織。三是黨的農(nóng)村基層組織與村民自治組織的關(guān)系仍需要理順。在實行村民自治后，行政村普遍建立了“兩委”組織，但村級黨組織與村民自治組織關(guān)系時有混亂。村黨組織常常越俎代庖地管起村務(wù)事宜，加劇了村民自治行政化，實質(zhì)上導(dǎo)致了對農(nóng)村基層自治和對農(nóng)村基層黨建的雙重破壞。中國政府公信力研究中有一個“差序政府信任”論，強(qiáng)調(diào)公民對行政級別較高政府的信任程度高于對行政級別較低政府的信任程度[16]，其中民眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的信任度是最低的。

2.“政權(quán)下鄉(xiāng)”的困境

“政權(quán)下鄉(xiāng)”的宗旨，一方面是要將散落于鄉(xiāng)土社會的權(quán)力集中于國家，另一方面又要將集中于國家手中的權(quán)力滲透到鄉(xiāng)土社會，從而改造、組織傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會，將政治上官民隔離的社會轉(zhuǎn)變成官民一體的社會。[17]但是在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)中還存在許多問題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)關(guān)設(shè)置形式化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)關(guān)是位于農(nóng)村基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是農(nóng)村居民行使當(dāng)家作主權(quán)力的重要方式，是支撐基層民主的重要政權(quán)組件。但是，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度法治化程度不足、職責(zé)履行不到位、職權(quán)保障條件不完備、地位名不副實、行政化嚴(yán)重等是常見的問題[18]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)主席團(tuán)，但沒有常設(shè)機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大往往僅設(shè)置一名人大主席，沒有副主席和辦事人員。這種設(shè)置不符合《憲法》及相關(guān)組織法的規(guī)定，而且相關(guān)法律也沒有賦予人大主席單獨(dú)行使權(quán)力的工作機(jī)制[19]，無法真正履行權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)，也無法發(fā)揮依法監(jiān)督政府工作的作用，其發(fā)揮的功能往往僅限于召集代表開會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力在實質(zhì)上被虛化、邊緣化和形式化了。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)配置不科學(xué)。雖然在我國政治體制設(shè)計中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是整個行政科層體系中的獨(dú)立一層，但在實際運(yùn)作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、教育、衛(wèi)生、公安、司法、環(huán)保等諸多事權(quán)已經(jīng)被縣級政府統(tǒng)籌管理或被相關(guān)領(lǐng)域部門垂直管轄，很多領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)也被上收，財政實行了“鄉(xiāng)財縣管”，但是有關(guān)責(zé)任和任務(wù)卻不斷下放，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有事無錢，有責(zé)無權(quán)。當(dāng)前，縣鄉(xiāng)關(guān)系畸形化，權(quán)力和責(zé)任不對等、任務(wù)和財力不匹配、人力與任務(wù)不相稱、行為與角色不協(xié)調(diào)等問題廣泛存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“有責(zé)任無權(quán)利，有要求無權(quán)力，有任務(wù)無資金”的現(xiàn)象較為普遍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府的能力嚴(yán)重不足，已經(jīng)不能作為完整獨(dú)立政府承擔(dān)職責(zé)了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“任務(wù)型機(jī)構(gòu)”，疲于應(yīng)付完成上級的任務(wù)，其思維也未能從追求管制的慣性思維方式中走出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會也遠(yuǎn)未實現(xiàn)柔性治理和官民共治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來大有可為的公共服務(wù)和社會管理職能之履行也難以令人滿意，大大制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化。

3.“行政下鄉(xiāng)”的困境

“所謂行政下鄉(xiāng)是指國家通過行政體系將國家意志傳遞到鄉(xiāng)村，從而將分散的鄉(xiāng)村社會整合到國家體系”，[20]以實現(xiàn)國家對鄉(xiāng)村的行政整合和有效治理。行政下鄉(xiāng)雖然取得了一定成效，但是在運(yùn)作中也存在許多問題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力越界，特別是在行政許可中存在越權(quán)作為與違法作為。主要表現(xiàn)在沒有法律規(guī)定的范疇里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過紅頭文件越級行使了一些行政許可權(quán)力，甚至擅自頒發(fā)不在法定許可目錄的許可證。二是對村自治組織實行行政化領(lǐng)導(dǎo)。從鄉(xiāng)村關(guān)系看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系模式是“鄉(xiāng)政村治”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級政權(quán)，村一級實行村民自治。在國家治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是與村民自治直接聯(lián)系的治理層級。但現(xiàn)實運(yùn)作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往越俎代庖，用行政化的領(lǐng)導(dǎo)和命令取代村民委員會的自治權(quán)，從而將村也在實質(zhì)上納入國家的行政體系之中，逾越了法律的界限。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政受到鄉(xiāng)村社會人情化特征的影響。部分本地公務(wù)員在原則立場和情感勾連之間無法從容不迫，在“法理”手段與“情理”手段之間難以抉擇，無法依法行政?？傊?，在傳統(tǒng)管制思維的主導(dǎo)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習(xí)慣了行政權(quán)力的單向行使，熟練于用行政權(quán)力解決一切問題，甚至放任行政權(quán)力任性粗暴行使，引起了官民關(guān)系緊張，行政善治的目標(biāo)難以實現(xiàn)。

4.“政策下鄉(xiāng)”的困境

一般來說，政策是政黨或政府為實現(xiàn)一定目標(biāo)和任務(wù)而制定的行動計劃和行為準(zhǔn)則。在中國語境下，“政策下鄉(xiāng)”就是要通過各種具體政策，將黨和政府的意志貫徹滲透到鄉(xiāng)村社會，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的善治。[21]但實踐中可以看到，“政策下鄉(xiāng)”仍有許多障礙。一是基層公務(wù)員和普通群眾對國家政策領(lǐng)會不到位，把握不準(zhǔn)確。特別是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在實踐中長于處理瑣碎的行政事務(wù)，但政策解讀能力不足，對一些領(lǐng)會要求高的國家政策缺乏深入理解，使得國家政策效果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層大打折扣。這可以算是無意的政策效果折損。二是基層政府政策執(zhí)行走樣。在執(zhí)行時采用政策變通、選擇性執(zhí)行，甚至直接扭曲政策原意，采取上有政策下有對策和不落實政策等行為，導(dǎo)致上級政府政令在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不暢通。這是人為有意的政策效果折損。三是面對政策沖突無所適從。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家許多“條條”政策在執(zhí)行末梢的匯集地。各個條條制定的政策不時有相互矛盾的地方，出現(xiàn)“文件打架”現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在面對這種情況時會顯得束手無策，不知道該執(zhí)行哪一條政策，只有糊弄了事。

5.“法律下鄉(xiāng)”的困境

“法律下鄉(xiāng)”體現(xiàn)了國家依法行政、依法治國，用法律制度整合鄉(xiāng)土社會，建構(gòu)統(tǒng)一的法律制度共同體的努力，“但起源于工業(yè)和城市社會的現(xiàn)代法律下鄉(xiāng)，與根植于鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的農(nóng)村社會遭遇著碰撞和困惑”。[22]一是“信訪不信法”。相比于對傳統(tǒng)禮法信仰的數(shù)千年歷史，鄉(xiāng)村社會對現(xiàn)代法律的信仰歷史顯然太過短暫。許多不具備現(xiàn)代法律意識的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民多基于傳統(tǒng)皇權(quán)社會“告御狀”的思維，常常進(jìn)行越級上訪，企望青天大老爺伸張正義，而不信任對其相關(guān)案情具有管轄權(quán)的本地司法機(jī)構(gòu)，對法律和司法機(jī)構(gòu)信心不足。二是“信禮不信法”。雖然受到逐步加強(qiáng)的社會流動的沖擊，但農(nóng)村社會基本上還是一個熟人社會，礙于“低頭不見抬頭見”的社會交往現(xiàn)實，村民往往不將與其他人的矛盾訴諸法律，而愿意請鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村里有威望的人來評理。然而，現(xiàn)在鄉(xiāng)村社會的狀況已經(jīng)不同于往昔的禮序社會，中間調(diào)解人本身的權(quán)威性是否被公認(rèn)、其中立立場是否可信賴、其調(diào)解行為是否公正等都難以得到保證。三是“信軟法而不信硬法”。法律不可能窮極社會生活的所有方面和細(xì)節(jié)，而且任何矛盾的解決都依靠司法解決也是低效率高成本的，所以必須有公序良俗彌補(bǔ)法律的這些缺點(diǎn)，也就是需要有許多法學(xué)家所稱的不依靠國家強(qiáng)制力保障實施的“軟法”（如鄉(xiāng)規(guī)民約）來協(xié)同國家制定的硬法，從法律上實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會“軟硬兼施”的治理。但是，現(xiàn)實中這些軟法有時候并不能彌補(bǔ)國家硬法的不足，本身甚至可能違背國家法律（如一些所謂的族規(guī)賦予家族長者一定動用私刑的權(quán)力）。對違法的軟法的信賴嚴(yán)重背離現(xiàn)代法治精神，已不適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的要求。

此外，“服務(wù)下鄉(xiāng)”也面臨較大困境。一是教育、醫(yī)療、社保、法律等核心基本公共服務(wù)領(lǐng)域，農(nóng)村嚴(yán)重滯后于城市。二是農(nóng)村公共服務(wù)單向供給、強(qiáng)制供給，不能對接農(nóng)村居民的實際需要，往往以完成任務(wù)而不是讓村民滿意為目的。三是受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不夠、人力不足等因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力不能滿足農(nóng)村需求。黨和政府主導(dǎo)的“宣傳下鄉(xiāng)”更是受到網(wǎng)絡(luò)時代的巨大沖擊。一是信息來源多元化時代官方渠道宣傳功能的弱化，典型示范等宣傳策略的作用日趨衰減。二是宣傳方式多采用標(biāo)語口號。有些標(biāo)語口號低俗甚至違法，如“一日行竊，終身是賊”“打擊違法上訪”“你亂砍我亂罰”等，涉嫌對公民合法權(quán)益侵犯和對自身權(quán)力規(guī)范的漠視。三是傳統(tǒng)的單向傳播方式難以為繼，新傳播工具疊加多元的新影響源深入農(nóng)村群眾，移動互聯(lián)網(wǎng)時代的新信息技術(shù)賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民成為“自媒體”，為其意愿表達(dá)和治理參與提供了新手段，也增加了宣傳下鄉(xiāng)發(fā)揮實質(zhì)作用的難度。

在城市化、工業(yè)化和信息化的洪流影響下，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村人口流失，產(chǎn)業(yè)凋敝，社會活力不足，出現(xiàn)了衰敗之象。在面對這些新形勢、新問題時，原來的各種“下鄉(xiāng)”出現(xiàn)了失靈現(xiàn)象。其直接后果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了形式上有政權(quán)，實質(zhì)上缺治理的“缺治”的困境。就設(shè)立初衷而言，是否設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要取決于其在政治上是否利于國家政權(quán)的穩(wěn)固和經(jīng)濟(jì)上是否助于國家從鄉(xiāng)村社會汲取資源[23]。在汲取資源方面，全面廢除農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于國家從鄉(xiāng)村社會汲取資源已經(jīng)沒有多少實際意義。在穩(wěn)固國家政權(quán)方面，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在很多情況下反而是農(nóng)村基層不穩(wěn)定的來源，比如截留轉(zhuǎn)移支付、干涉村務(wù)、破壞基層民主、與民爭利等，常常引發(fā)官民矛盾。更有甚者，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層官員利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)“缺治”的困局和真空，與本地豪強(qiáng)、大家族聯(lián)合壟斷地方公權(quán)力，形成獨(dú)立的權(quán)力疆域，導(dǎo)致政權(quán)的公信力被少數(shù)人蠶食，不少群體性事件就暴露出部分地方農(nóng)村基層“缺治”的困境。

綜上所述，要突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層“有政權(quán)缺治理”的困境，很有必要推動“治理下鄉(xiāng)”，用“治理”取代“統(tǒng)治”和管理，繼續(xù)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)、刷新鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系。在中國語境和當(dāng)前社會現(xiàn)實條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中無疑占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，因此，本文提出要以建設(shè)理性化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)多主體合作治理的格局，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)

推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，首先就要厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)。治理這個時髦的概念存在相當(dāng)?shù)幕靵y，對此學(xué)界已有許多討論[24]。有時候治理被視為一個可以統(tǒng)攝統(tǒng)治、政治、行政、管理等概念的一個上位概念，依據(jù)這種觀點(diǎn)，傳統(tǒng)社會也存在著治理，只是不夠現(xiàn)代。有時候治理又被視為是一個區(qū)別于統(tǒng)治、管理、行政的概念，是一個現(xiàn)代意義上的學(xué)術(shù)概念，意味著人類社會進(jìn)化到了一個不單單靠政治權(quán)力單向運(yùn)轉(zhuǎn)的時代。有時候治理之前會被加上國家、社會、政府、市場等限定詞，但其表述的意思卻是動賓結(jié)構(gòu)的，即治理國家、治理社會、治理政府、治理市場等，但大家對這些加上限定語之后的概念也難以達(dá)成共識。在中國的政治語境中，治理概念則又不同于西方。在學(xué)界研究和政界文件中，治理的概念既相聯(lián)系又有區(qū)別，研究者更倡導(dǎo)治理是相對于統(tǒng)治的理念革命，實務(wù)者更強(qiáng)調(diào)自己作為理所當(dāng)然治理者的角色，二者共同點(diǎn)就是普遍強(qiáng)調(diào)黨和政府的治理主導(dǎo)地位，實際上在一定程度上等同于“治國理政”的簡稱。凡此種種，不一而足。但如果說治理這個概念還有新意的話，那就是現(xiàn)代意義上的治理強(qiáng)調(diào)多元協(xié)商、合作共治，這區(qū)別于統(tǒng)治強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力單向行使。本文將治理理解為介于“沒有政府的治理”和政府壟斷所有治權(quán)兩個極端之間的一個中間狀態(tài)。如此意義上的治理理念已經(jīng)成為當(dāng)今世界、國家、區(qū)域和地方各層級普遍奉行的理念，也成為中國共產(chǎn)黨治國理政的重要理念，是當(dāng)前我國政治體制改革和行政管理體制改革的重要面向。在中國語境下，治理實踐既強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，也重視主體多元和向社會分權(quán)，本質(zhì)是政府主導(dǎo)下的合作共識。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，就是以推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身理性化為基礎(chǔ)，以建構(gòu)多元共治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理新格局為主要任務(wù)，構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下以政府為主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理性化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局多元化，通過“治理下鄉(xiāng)”糾正其他“下鄉(xiāng)”失靈，解決其他“下鄉(xiāng)”措施未能解決好的問題。一方面，要重塑之前績效不良的各種“下鄉(xiāng)”舉措。通過有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的組織力，發(fā)揮其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用；通過完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家機(jī)關(guān)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)；通過拓展和增強(qiáng)對民意的回應(yīng)性，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力；通過擴(kuò)大公民參與和監(jiān)督，解決基層官僚自利問題；通過發(fā)掘利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)本土治理資源，實現(xiàn)國家政策和法律在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效落地；通過優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)資源配置和創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給方式等手段，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能等。另一方面，要強(qiáng)調(diào)社會力量和自治力量在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的主體地位和重要作用，這是“治理下鄉(xiāng)”從根本上不同于其他“下鄉(xiāng)”舉措的一個方面。公權(quán)力對鄉(xiāng)村的單方面管控不但成本高昂，而且不能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的活力。要制定相關(guān)制度和保障機(jī)制，主動培育和積極引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會力量參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中來，將鄉(xiāng)村基層自治的作用發(fā)揮出來，這樣既有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會活力，又有利于降低治理成本，改變官民對立狀況，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主治理。

基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化具體內(nèi)涵一方面應(yīng)包括政府理性化的三個維度，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)科學(xué)化、政府組織科層化和政府行為法治化，另一方面應(yīng)包括優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局的三個維度，即治理主體多元化、治理手段現(xiàn)代化和治理過程民主化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)科學(xué)化。科學(xué)合理的政府職能和權(quán)力配置是政府得以高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。我國歷次行政體制改革的一個重要內(nèi)容就是轉(zhuǎn)變政府職能，以及在各層級政府之間進(jìn)行合理的權(quán)力劃分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府層級，要切實遵循政企分開、政資分開、政事分開、政社分開的改革要求，理順自身與市場和社會的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級法定政府，其職能和權(quán)力配置要嚴(yán)格遵循法律的規(guī)定，保證其職權(quán)行使的相對獨(dú)立性，其與上級政府和村級自治組織的關(guān)系要有明確的界定和界限，要杜絕一切形式的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁和權(quán)力架空。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織科層化?？茖又剖乾F(xiàn)代組織特別是政府組織內(nèi)部最典型的結(jié)構(gòu)形式，其明顯特征是職權(quán)法定下的分工與協(xié)作、層級節(jié)制、以書面文件為管理基礎(chǔ)、職務(wù)專業(yè)化和非人格化、官員工作能力全面、按照規(guī)則管理和運(yùn)行[25]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織科層化，要求其無限接近理性科層制這一基于合理合法權(quán)威的組織形式的理想類型。機(jī)構(gòu)設(shè)置合法有據(jù)，實現(xiàn)政府內(nèi)部的非人格化、理性化和可預(yù)測，這實際上因應(yīng)了現(xiàn)代化的理性維度，是理性模型下的組織設(shè)計選擇。需要說明的一點(diǎn)是，雖然科層制在當(dāng)代飽受詬病，但在我國包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的各層級政府組織的科層理性建構(gòu)仍然較為缺乏，需要加強(qiáng)。誠如斯言，“我們國家離理性科層制還有很大的距離，因此目前主要任務(wù)不是打破官僚制而是如何建構(gòu)理性科層制的問題?！盵26]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為法治化。法治是現(xiàn)代社會的基本價值，法治理性是現(xiàn)代治理的最基本理性之一，沒有法治就沒有治理現(xiàn)代化。法治意味著非人格化、非隨意化，強(qiáng)調(diào)照章辦事和依規(guī)協(xié)商，拒絕獨(dú)斷專行和按照人情關(guān)系辦事。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為而言，法治化意味著政府依法行政，建立法治政府。政府行為法治化意味著法律對政府行為范圍的框定和限制，哪怕是自由裁量權(quán)也得在法律的規(guī)范內(nèi)行使。因此，政府行為有限化是政府行為法治化的必然要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得擅自通過紅頭文件等形式給自己賦予法律沒有賦予的權(quán)力，更不能用這些不存在的權(quán)力去限制公民的權(quán)利。

治理主體多元化。主體多元化是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。建立黨政主導(dǎo)下多方參與的治理格局已經(jīng)成為我國各類治理行為中的共識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的唯一主體，也不可能包攬鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)所有治理事務(wù)。要樹立新的治理觀和政社觀[27]，調(diào)動一切可以調(diào)動的社會力量參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理。在加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的前提下，要鼓勵和支持社會各方面參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會自我調(diào)節(jié)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民自治的良性互動。特別是要注重發(fā)揮社會組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理和公共服務(wù)中的作用，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會活力，化解社會矛盾和提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量。在人力、物力、財力和公信力都較為缺乏的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要有平臺化觀念，要有搭臺意識，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民、企業(yè)和社會組織充分信任，注重調(diào)動各方參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的積極性，積極培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會組織和公民的參與能力，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的共建共治共享。

治理手段現(xiàn)代化。合適的治理手段是構(gòu)建和優(yōu)化治理格局的重要內(nèi)容，也是提高治理績效的重要保證。城鄉(xiāng)社會治理二元化格局的一個重要問題就是治理手段上的現(xiàn)代化程度城市要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村，城市治理對法治方式和信息技術(shù)的運(yùn)用水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。例如，農(nóng)村與城市存在“數(shù)字鴻溝”，農(nóng)村的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施水平、農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)水平、農(nóng)業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用水平和農(nóng)村居民對互聯(lián)網(wǎng)的使用能力水平等方面都低于城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)的能力也低于城市政府。雖然通過“村村通”、淘寶下鄉(xiāng)、智慧農(nóng)業(yè)等工程的努力，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理手段現(xiàn)代化程度有所提升，但與城市的水平依然不可同日而語。要加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代技術(shù)手段在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的應(yīng)用，使其逐步邁向智慧化，實現(xiàn)智慧治理。

治理過程民主化。民主是現(xiàn)代社會的重要價值，主權(quán)在民也經(jīng)過了無數(shù)理論家的強(qiáng)力論證，保障公民的社會治理主體地位也已漸成社會各方的共識。治理過程的民主化有利于增進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的社會資本，增進(jìn)治理客體與治理主體的交融，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)走向善治。無論是公共服務(wù)中的公民參與，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策事項中的協(xié)商民主，都在我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中發(fā)揮著重要作用，是“人民當(dāng)家作主”理念在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的生動體現(xiàn)。不僅如此，通過指導(dǎo)村民自治，對農(nóng)民進(jìn)行民主訓(xùn)練，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主實現(xiàn)基層公共治理中公權(quán)力與居民參與權(quán)協(xié)作互動，對于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民政治參與意識和能力具有重要意義。同時，也為探索我國民主從基層到地方再到中央的發(fā)展路徑開啟有益的嘗試，通過自下而上的治理民主化實踐擴(kuò)散路徑為實現(xiàn)國家治理民主化提供基層經(jīng)驗。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的現(xiàn)實，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理必須建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理性化的基礎(chǔ)上，而治理理念則對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出了從觀念上認(rèn)識和行動上構(gòu)建以及優(yōu)化治理格局兩方面的要求。上述內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)中，提出政府職權(quán)科學(xué)化、政府組織科層化、政府行為法治化的依據(jù)是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)基層治理的地位，以及這種地位對其自身理性化和現(xiàn)代化的要求；提出治理主體多元化、治理手段現(xiàn)代化和治理過程民主化的依據(jù)則是踐行治理理念對構(gòu)建和優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局提出的要求。實際上，上述標(biāo)準(zhǔn)只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力現(xiàn)代化，主要是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系優(yōu)化的基礎(chǔ)上，治理體系運(yùn)行和作用發(fā)揮的情況能夠滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)善治的需要?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，市場監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)職責(zé)已經(jīng)被上級政府的部門或垂直管理部門所承擔(dān)，其主要職責(zé)落腳到公共服務(wù)和社會管理。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力現(xiàn)代化主要是公共服務(wù)和社會治理能力的現(xiàn)代化。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力是不可分割的，治理體系是治理能力的前提和基礎(chǔ)，治理能力是體系的功能發(fā)揮情況，關(guān)系到體系設(shè)計的合理性及其改進(jìn)。

對比上述標(biāo)準(zhǔn)，我國目前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其治理體系還存在諸多欠缺，治理能力還嚴(yán)重不足，很有必要思考建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和形成較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的路徑。

四、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的路徑

1.明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理在國家治理中的地位

我國是單一制國家，從中央到地方再到最基層都包含在政權(quán)意義上的“國家”范疇之內(nèi)?；诖诉壿?，國家治理理所應(yīng)當(dāng)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與其他層級治理一樣是國家治理體系的重要組成部分。不僅如此，鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國最基層的政權(quán)層級，直接與普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民接觸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理就成為國家治理的落腳點(diǎn)，是國家治理的基礎(chǔ)和重心之所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的好壞善惡是整個國家治理績效的最直接表征之一，也是廣大鄉(xiāng)村居民對國家治理的最直接認(rèn)知來源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理事關(guān)國家治理的群眾基礎(chǔ)。

從治理實踐來看，世界上積極將現(xiàn)代治理理念灌注到行動中的國家大都選擇其最低層級政府作為多主體共同治理的體制領(lǐng)域，這既是在多元治理時代對政權(quán)和主權(quán)的保護(hù)舉措，也是因為基層政府直接與公民打交道，公民對國家治理的印象中有很大比重來自其對基層治理的直接印象。在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層是政治領(lǐng)域、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域交疊的領(lǐng)域，也是政府、市場、社會、公民幾大治理主體直接交往的領(lǐng)域，是國家治理與基層自治相銜接融合的領(lǐng)域，是實行社會共治天然而良好的試驗場，也是許多治理創(chuàng)新的生產(chǎn)地。因此，國家治理現(xiàn)代化要從基層做起，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始改變，形成頂層設(shè)計與基層實踐的良性互動。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理實踐要求健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理體系，增強(qiáng)基層治理能力。中央層面的國家治理現(xiàn)代化建構(gòu)從立法機(jī)構(gòu)及對其負(fù)責(zé)的司法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)等大的“四梁八柱”正在逐步完善，國家治理能力逐步提升，治理格局正在逐步形成，但作為國家治理基層體系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化建構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中央層面。因此，為了避免國家政權(quán)懸空和國家治理遠(yuǎn)離社會，必須實行“治理下鄉(xiāng)”，完善國家治理體系的基層建構(gòu)，夯實基層治理的能力基礎(chǔ)，使國家政權(quán)和國家治理能夠有效滲透到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會治理中。

2.用合作治理思維克服行政壟斷思維

傳統(tǒng)行政壟斷思維主導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程與民主相去甚遠(yuǎn)。其主要表現(xiàn)在政府獨(dú)占治理之位和專擅治理之權(quán)，其目的都是保留和捍衛(wèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理唯一主體的地位。從治理主體看，受傳統(tǒng)社會一元化治理方式和計劃經(jīng)濟(jì)時代高度集權(quán)體制的深刻影響，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然秉持傳統(tǒng)的唯一“治者”姿態(tài)，固守“官民有別”的官僚心理，不適應(yīng)治理現(xiàn)代化時代“被治者”成為治理主體的趨勢，不相信鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民、企業(yè)與社會組織參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的能力，擔(dān)心權(quán)威旁落，害怕承擔(dān)治理責(zé)任，不善于與其他治理主體協(xié)調(diào)配合。從治理權(quán)看，在治理過程中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最大限度地降低了公民參與的程度，認(rèn)為公民參與治理過程存在削弱政府威信、助長“刁民”氣焰、降低治理效率、加大治理成本等方面的缺點(diǎn)，認(rèn)為公民參與會使群眾“得寸進(jìn)尺”，還是政府獨(dú)自治理來得快、來得好。行政壟斷思維主導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是缺乏群眾基礎(chǔ)和公信力的，在基層治理民主化的時代，這種思維越來越?jīng)]有市場，應(yīng)該果斷擯棄，用合作治理的思維取而代之。

合作治理是一種由多元治理主體通過合作互動的方式而開展的社會治理[28]，正在成為社會治理的主流模式。合作治理思維要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，政府改變原有的治理權(quán)壟斷和單邊主義思維，還政于民，正確處理單靠政府人員及少數(shù)強(qiáng)人進(jìn)行的精英治理與依靠廣大群眾進(jìn)行的大眾治理之間的關(guān)系，規(guī)范精英治理行為，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的治理參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)[29]。一要樹立“共治”思維，充分確立公權(quán)力的開放性，將社會管理和公共服務(wù)職能的履行統(tǒng)一到多主體合作治理上來，通過構(gòu)建和優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局修復(fù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民缺失的聯(lián)系和信任，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)型。二要樹立全局思維，通過大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社會組織等“異己”力量為合作治理貯備主體力量，通過服務(wù)外包、PPP模式、政府購買等方式探尋適合本地的合作治理模式，通過主動與社會各類力量合作，塑造合作治理的共同愿景，推進(jìn)共同行動，實現(xiàn)共同目標(biāo)，協(xié)調(diào)各方參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，建立以“掌舵”為主的領(lǐng)航型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。三要樹立共享理念，破除官民對立思維，立足于多方共贏，將政府的政績、社會的穩(wěn)定與居民群眾的獲得感有機(jī)統(tǒng)一，堅持以居民為中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，實現(xiàn)共治基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共榮和成果共享?？傊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在合作治理中要主動與各種有利力量進(jìn)行合作，用創(chuàng)新治理思維引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會進(jìn)步，最終使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會善治而又有活力。

3.建構(gòu)理性化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的合作治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然占有主導(dǎo)地位。因此，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，必須首先建構(gòu)理性化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。從長期戰(zhàn)略看，隨著城鄉(xiāng)二元分割局面的破解和城鄉(xiāng)一體化的逐步實現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模還會進(jìn)一步萎縮，人口集中居住和產(chǎn)業(yè)集中布局也是大勢所趨，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理納入縣域治理總體格局既具有現(xiàn)實可行的操作性又具有治理成本上的經(jīng)濟(jì)性。在這種情況下，可以考慮修改《憲法》及相關(guān)法律，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)域公共服務(wù)中心，縣級政府則將社會治理和公共服務(wù)等職能直接延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。從短期策略看，可繼續(xù)堅持將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國五級政府之最基層一級，但須全面深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，修訂和落實關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的法律規(guī)定，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心職能定位，在機(jī)構(gòu)、體制、過程等方面進(jìn)行科學(xué)布局，全面增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的主導(dǎo)作用。

首先，要修訂和落實關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的法律規(guī)定。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條分七款關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，從中甚至看不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與其他高層級政府職能的具體區(qū)別，而其中的規(guī)定“辦理上級人民政府交辦的其他事項”更是成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被上級政府及部門無節(jié)制轉(zhuǎn)移行政任務(wù)的法律依據(jù)。隨著形勢的變化，法條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能已與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上能履行和在履行的職能有很大差別。因此，上述法條亟待修訂或出臺實施細(xì)則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的具體內(nèi)容和與其他層級政府相區(qū)別的職能重點(diǎn)。應(yīng)在現(xiàn)有政策性文件的基礎(chǔ)上，出臺相關(guān)法律法規(guī)，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合理的人事權(quán)。應(yīng)當(dāng)逐步告別“鄉(xiāng)財縣管”，培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的預(yù)算編制和預(yù)算監(jiān)督能力，遵守《預(yù)算法》關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為一級財政地位的規(guī)定，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政權(quán)力，建立獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政。

其次，要促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置科學(xué)化、機(jī)構(gòu)設(shè)置合理化和行政行為法治化。在職能方面，要合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府的職能，明確經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等職能主要由上級政府及其部門垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只起有限的配合協(xié)調(diào)作用，不執(zhí)行相關(guān)的行政管理權(quán)限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要將有限的能力和資源集中在公共服務(wù)和社會治理方面，實現(xiàn)職能由管治到服務(wù)和治理轉(zhuǎn)變。在機(jī)構(gòu)方面，按照結(jié)構(gòu)服從功能的原則，以履行好公共服務(wù)和治理職能為目標(biāo)進(jìn)行組織設(shè)計。一要建設(shè)與公共服務(wù)供給相適應(yīng)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，整合事業(yè)單位性質(zhì)的“七站八所”，協(xié)同履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)職能，建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)中心，承擔(dān)部分縣級公共服務(wù)事項在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的落實和開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公共服務(wù)項目。二要建立滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理需要的專門機(jī)構(gòu)，搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)治理平臺，并藉由專門的機(jī)構(gòu)和平臺牽頭制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)治理規(guī)則，營造鄉(xiāng)鎮(zhèn)多主體共同治理的社會氛圍等。在行為方面，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)法治政府建設(shè)，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政，模范遵守憲法法律。加大上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的指導(dǎo)力度，在逐步減少許可事項和處理權(quán)力的基礎(chǔ)上，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保留的許可、處罰的具體清單，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍設(shè)立法律顧問，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)涉行政當(dāng)事人的文件實施審查報備制度，及時糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的違法行為。

要實現(xiàn)政府理性化，還需要強(qiáng)化政府體制方面的保障，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和縣級政府的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)核心，要加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，支持和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使職權(quán)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)公共服務(wù)能力，支持和幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)建基層治理平臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律的規(guī)定，充分發(fā)揮其保障憲法法律在本區(qū)域的執(zhí)行、審查監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的作用?？h級政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上一級政府，在現(xiàn)行行政體制中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府影響最大?？h級政府要在尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立行使職權(quán)的前提下，保障其法定的事權(quán)和財權(quán)，通過取消任務(wù)攤派和統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金等手段促進(jìn)事權(quán)和財權(quán)相匹配，特別是財政體制上要促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)與其承擔(dān)的公共服務(wù)職能相匹配，從吃飯財政、生產(chǎn)型財政邁向公共財政，績效考核和問責(zé)內(nèi)容也需要轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)和社會治理上來。

4.找準(zhǔn)實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的著力點(diǎn)

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會主要矛盾發(fā)生了變化，基層治理的重心也發(fā)生了新的變化。實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，目前迫切需要的是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理，強(qiáng)化公共服務(wù)能力，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與基層群眾自治的有機(jī)銜接。

首先，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的社會組織和社區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會的細(xì)胞，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會治理的兩個重要領(lǐng)域，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理就要在這兩個方面著力。一是加強(qiáng)社會組織治理。通過積極培育和規(guī)范發(fā)展各類社會組織，特別是農(nóng)業(yè)服務(wù)組織、社區(qū)服務(wù)組織、公益慈善組織等，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供大量的充滿生機(jī)活力的非官辦組織，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的組織性，同時提高原子化的個體通過各種組織有序參與社會治理的能力。二是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的人際關(guān)系大多為熟人社會關(guān)系，這種社區(qū)類似于滕尼斯意義上的“共同體”[30]，是自然村落中的人們組成的，依靠自然的情感、倫理等因素來維系，共同體成員同質(zhì)性較高。按照社會資本理論的觀點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的社會網(wǎng)絡(luò)密度大，社會資本要遠(yuǎn)高于城市陌生人社區(qū)的社會資本，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)可貴的治理資源。在社區(qū)治理過程中，要主動創(chuàng)造機(jī)會培育農(nóng)民和轄區(qū)其他居民參與社區(qū)治理的意識和能力，建構(gòu)群眾參與基層治理的有效機(jī)制，發(fā)揮群眾的主人翁精神，充分利用農(nóng)村社區(qū)的社會網(wǎng)絡(luò)資源，結(jié)合具有相當(dāng)情感成分的“群眾路線”開展治理。

其次，要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力，目前要抓住幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化?？h級政府要主導(dǎo)實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)規(guī)劃一體化，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和平臺，為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化打好基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在上級政府的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，出臺本區(qū)域公共服務(wù)清單，實施公共服務(wù)全流程標(biāo)準(zhǔn)化管理，逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距。二是要創(chuàng)新公共服務(wù)運(yùn)營機(jī)制，探索設(shè)置“社區(qū)服務(wù)經(jīng)理”專職運(yùn)營轄區(qū)公共服務(wù)，以專業(yè)化提高公共服務(wù)的質(zhì)量。這也要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)型，讓更多的人從機(jī)關(guān)的行政事務(wù)中解脫出來，從官僚機(jī)構(gòu)的官僚轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蚬竦墓卜?wù)提供者，從公務(wù)員變?yōu)楣卜?wù)經(jīng)理人。三是要注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民和社會組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)過程的參與，將發(fā)展基層民主和公共服務(wù)結(jié)合起來。要注重設(shè)置多元化的公共服務(wù)需求表達(dá)渠道，博采眾意，齊集民智。公共服務(wù)決策要注重吸收公民代表參與，兼顧效率與民主。公共服務(wù)供給要打破政府壟斷，綜合采用政府供給、政府購買公共服務(wù)、市場化等多元化方式進(jìn)行，還要鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的自我服務(wù)、互助服務(wù)和社會公益服務(wù)。公共服務(wù)質(zhì)量評估和監(jiān)督要注重收集公民反饋，實現(xiàn)公共權(quán)力監(jiān)督和服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的有機(jī)整合。

其三，要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與基層群眾自治的有機(jī)銜接。在觀念方面，通過實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和治理思維的轉(zhuǎn)變，有效阻斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府伸向群眾自治組織的行政之手，真正履行指導(dǎo)自治而不是領(lǐng)導(dǎo)自治的義務(wù)。在法律方面，通過完善《村民委員會組織法》等相關(guān)法律及實施細(xì)則，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層群眾自治從形式到實質(zhì)上的權(quán)利，從法律上去除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越俎代庖鄉(xiāng)村居民自治的可能。同時加強(qiáng)對鄉(xiāng)村居民自治組織負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，完善基層群眾自治中監(jiān)督機(jī)制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與基層群眾自治銜接機(jī)制方面，一是通過設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社區(qū)服務(wù)中心，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本公共服務(wù)和社會管理職能不經(jīng)過村級自治組織而直接面向基層群眾，這樣既減輕了基層自主組織的負(fù)擔(dān)，又同時實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府寓治理于服務(wù)和保障基層自治權(quán)的目的。二是通過基層民主協(xié)商統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和基層群眾自治，按照《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》等文件的要求，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾實際問題和困難為出發(fā)點(diǎn)，堅持與民協(xié)商、為民協(xié)商的要求，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商，行政村和社區(qū)的協(xié)商，企事業(yè)單位的協(xié)商和社會組織協(xié)商，著力構(gòu)建基層協(xié)商平臺和民主協(xié)商實施機(jī)制，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)和基層自治的有機(jī)結(jié)合。

五、結(jié) 語

在整體推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化占有重要地位，推動“治理下鄉(xiāng)”從而實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化可以說是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理幾千年來未有之大變局。目前看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會面臨雙重任務(wù)：一方面要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距；另一方面要縮小城鄉(xiāng)治理差距，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理堪當(dāng)國家治理的基礎(chǔ)和中心。在發(fā)展方面，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會主要矛盾演變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，應(yīng)對城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展不充分問題，國家已布局了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等根本性破局之舉。治理方面，我們要應(yīng)對治理供給無法滿足治理需求的問題，在實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理性化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)治理主體多元化、治理手段現(xiàn)代化和治理過程民主化，健全自治、法治和德治相結(jié)合的治理體系。換句話說，國家發(fā)展意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須要發(fā)展，國家治理意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能“缺治”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅需要實現(xiàn)新發(fā)展理念指導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)振興，還需要實現(xiàn)現(xiàn)代治理理念和國家治理意義上的社會善治。只有推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展和治理雙管齊下，才能實現(xiàn)十九大報告提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的目標(biāo)，才能為在本世紀(jì)中葉實現(xiàn)我國國家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)打下堅實的基礎(chǔ)。

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