論政府信息公開中的敏感性信息

寧倩

摘 要：“敏感信息”雖然作為一個不確定法律概念，卻是一個至關(guān)重要的制度門閥，直接影響政府信息公開的范圍和程度。而李清林案件可以說是一個關(guān)于判定“敏感信息”是否應(yīng)當(dāng)公開的典型案例，法院的裁判理由認(rèn)定，敏感信息“一般”具有內(nèi)部性與非終極性，進(jìn)而援引《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開的意見》中關(guān)于內(nèi)部信息與過程性信息“一般”不予公開的規(guī)定，駁回再審申請人李清林的信息公開申請。本文試圖從基本案情中分析焦點(diǎn)問題，探尋裁判理由未展開論證的兩處“一般”之外的特殊情形，并結(jié)合《政府信息公開條例》中的相關(guān)規(guī)定，提出自己的建設(shè)性想法，以期對我國未來信息公開的司法實(shí)踐有所毗益。

關(guān)鍵詞：敏感信息；內(nèi)部信息；過程性信息；《政府信息公開條例》

一、緒論

本文選?。?017）最高法行申4750號行政裁定，李清林訴安陽市人民政府（以下簡稱安陽市政府）政府信息公開一案（以下簡稱李清林案），從法院裁判理由切入分析，通過歸納焦點(diǎn)問題，論證裁判縝密的分析邏輯并提出判決思路上存在的不足，此外本文還將依據(jù)我國《政府信息公開條例》中的規(guī)定，討論政府信息公開的范圍大小，分析下級法院在遇到類似案件時可以采取的審理思路，以及在未來的行政訴訟中，法院突破李清林案所確定的裁判規(guī)則的可能性。

二、問題整理

最高人民法院在再審中認(rèn)為再審申請人李清林已經(jīng)獲知案件的處理結(jié)論，其所申請公開的領(lǐng)導(dǎo)批示、會議紀(jì)要，處理意見等，屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或者行政機(jī)關(guān)之間對于案件處理的意見交換，再審被申請人安陽市政府不予提供并無不當(dāng)，原審法院判決駁回其訴訟請求并無不妥，再審申請人的再審理由依法不能成立。

本案的爭議焦點(diǎn)為：所謂的敏感信息如何認(rèn)定、如何處理的問題。從最高人民法院的裁判理由中，可以歸納整理出以下焦點(diǎn)問題：

1、關(guān)于敏感信息的概念界定。本文認(rèn)為，要判定敏感信息是否應(yīng)當(dāng)公開，首先應(yīng)提煉敏感信息這一不確定法概念的判定標(biāo)準(zhǔn)。

2、關(guān)于敏感信息與內(nèi)部信息以及過程性信息的關(guān)系。本文認(rèn)為應(yīng)按照兩個層次加以論述： （1）敏感信息以屬于內(nèi)部信息、過程性信息為由不予公開的合理性。（2）內(nèi)部信息、過程性信息不予公開非絕對的，應(yīng)區(qū)分處理。

3、關(guān)于敏感信息不予公開與援引（國辦發(fā)）[2010]5號文件之間的裁判邏輯。在實(shí)務(wù)中，我們可知政府信息不僅僅包含有內(nèi)部信息、過程性信息，還有存在于政府履行職責(zé)的過程中的外部性信息以及具有“終極性”的非過程性信息。為何裁判理由直接判定“敏感信息”屬于內(nèi)部信息以及過程性信息？

三、評析

（一）內(nèi)部信息公開問題

“內(nèi)部信息是與外部信息相對的一個概念，兩者是之間相對應(yīng)著而存在，在實(shí)務(wù)中，其劃分標(biāo)準(zhǔn)為行政機(jī)關(guān)在行使管理職能過程中對象的不同以及范圍差異來進(jìn)行分門別類的?！痹谖覈瑑?nèi)部信息是否應(yīng)當(dāng)公開，地方政府規(guī)章少有涉及，在《政府信息公開條例》中也未有規(guī)定。僅在國務(wù)院的政府信息依申請公開工作的意見第二條中出現(xiàn)了內(nèi)部管理信息的規(guī)定，此條規(guī)定在李清林案的裁判理由被法院引用，即內(nèi)部信息一般屬于不予以公開的政府信息。

但依據(jù)《政府信息公開條例》中涉及政府應(yīng)當(dāng)公開的政府信息范圍大小的相關(guān)規(guī)定，我們可以知道，規(guī)定有五條政府信息法定公開的條件，如果內(nèi)部信息符合五項(xiàng)條件之一，就應(yīng)該公開此類信息。①所以僅僅依據(jù)國務(wù)院辦公廳意見中的第2條，李清林案裁判理由即得出內(nèi)部管理信息一般不屬于應(yīng)當(dāng)公開政府信息實(shí)在難以令人信服，難以服眾。②

由此可見，我們不能一概認(rèn)為，在政府信息的公開問題中，內(nèi)部管理信息一律不應(yīng)當(dāng)公開。

（二）過程信息公開問題

李清林案件的裁判理由，法院依據(jù)國務(wù)院意見中相關(guān)規(guī)定，對于過程性信息一般不應(yīng)當(dāng)予以公開，不予公開更有利保證行政執(zhí)法活動的理由，駁回李清林的再審申請，本文認(rèn)為此處裁判理由是否有欠缺妥當(dāng)性之嫌。因?yàn)榧词故沁^程性信息，也可能存在諸如事實(shí)信息公開、過程結(jié)束后的信息公開等情形。換句話說，并非所有在作出最終決策之前的信息都可以歸類到過程性或是內(nèi)部性信息中去。更何況，本案中涉及的決策已經(jīng)面向社會發(fā)出，進(jìn)行了公開?！雹劭梢姡钋辶职讣?，法院裁判理由認(rèn)定“李清林所申請公開的領(lǐng)導(dǎo)批示、會議紀(jì)要，處理意見等“屬于過程性信息即不予公開值得商榷。

四、針對完善裁判理由論證邏輯的建議與突破

“指導(dǎo)案例具有參照功能，主要體現(xiàn)在其中有關(guān)法的解釋及法的適用所形成的一種規(guī)則，即“裁判要點(diǎn)”，它在今后類似案件中如何適用的問題。”本案并不屬于指導(dǎo)性案例，不屬于不成文法源，也因此并不會對下級法院審理類似案件時產(chǎn)生“事實(shí)上的拘束力”。因此，針對李清林案件的裁判主文，本文認(rèn)為還是有完善與提升空間，甚至可以進(jìn)行一定的突破。

（一）內(nèi)部信息不公開VS依據(jù)《政府信息公開條例》第十四條不予以公開

首先，若認(rèn)定屬于內(nèi)部管理信息，那對李清林申請公開的內(nèi)容，該如何決定是否公開呢？雖然我國并未規(guī)定以公開為原則，但按照國務(wù)院辦公廳的規(guī)定，內(nèi)部管理信息一般不屬于《條例》所指的應(yīng)公開的政府信息。④值得注意的是，該條有一個適用前提，即：政府信息公開范圍的原則不是以公開為原則而是依法公開為原則。當(dāng)內(nèi)部信息不符合“切身利益”標(biāo)準(zhǔn)，不屬于“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”時，就不公開：反之，即要公開。

再者，若認(rèn)定為非內(nèi)部信息，即李清林申請公開事項(xiàng)中屬于行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法過程中制作或者獲取的主觀或客觀信息等，具有外部性。如法院裁判理由所言，若公開會妨礙行政執(zhí)法活動的正常進(jìn)行的部分，以至于可能危害國家安全和公眾安全，則應(yīng)當(dāng)依據(jù)《政府信息公開條例》第14條⑤不予公開亦或是考慮是否屬于第14條⑥的規(guī)定的“三秘密”。

（二）過程性信息信息不公開VS依據(jù)《政府信息公開條例》第十四條不予以公開

如上述分析，過程性信息不予公開不是絕對的。本文認(rèn)為，在李清林案件中，針對李清林申請公開內(nèi)容中不屬于過程稱性信息部分，經(jīng)過利益衡量，若公開所造成的公共利益的損害可能會造成無可挽回的損失，可依據(jù)《政府信息公開條例》中第8條“三安全一穩(wěn)定”條款對該內(nèi)容不予公開；若屬于過程性信息，但存在區(qū)分處理的情形，即僅僅部分信息符合公開的情形，那么就可以依據(jù)《政府信息公開條例》第22條⑦，對于李清林申請公開的內(nèi)容中應(yīng)當(dāng)公開的相關(guān)政府信息進(jìn)行公開，不應(yīng)當(dāng)公開的政府信息采取不予公開；或者通過一定的評議，選取應(yīng)當(dāng)公開的政府信息進(jìn)行公開等等，這些都體現(xiàn)了對于部分信息予以公開，部分信息不予以公開的區(qū)分處理的態(tài)度。

五、總結(jié)

司法的職能不僅僅在于對個案作出判決，更重要的是，能夠借助個案的判決，將法律進(jìn)一步具體化，并且發(fā)展完善它，這種職能對于確認(rèn)不確定的法律概念有著極為深遠(yuǎn)的意義。本文通過對李清林案件的討論，清晰了不確定法概念——“敏感信息”的界定，論證了“內(nèi)部性”與“非終極性”已不再是敏感信息的唯一特質(zhì)，內(nèi)部信息與過程性信息也不能再作為政府信息不予公開的絕對性理由。

本文謹(jǐn)以李清林案為一個小小的切入口，試圖窺探政府信息公開領(lǐng)域的一角，寄希望于未來的中國司法實(shí)踐，能夠掃除各類阻礙合法、合理信息公開的“攔路虎”，在信息時代既切實(shí)保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，發(fā)揮國民參與、監(jiān)督功能，又能夠踐行“例外不應(yīng)吃掉原則”⑧，允許某些政府信息作為不公開的例外存在，最大限度地推動我國民主政治的發(fā)展。

注釋：

①參見《政府信息公開條例》第19、20、21條。

②參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發(fā)〔2010〕5號）第2條。

③http：//www.mzyfz.com/cms/benwangzhuanfang/xinwenzhongxin/zuixinbaodao/html/1040/2012-10-30/content-552912.html。

④《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發(fā)〔2010〕5號）第2條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息?！?/p>

⑤《中華人民共和國政府信息公開條例》（2019）第14條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定?！?/p>

⑥《中華人民共和國政府信息公開條例》（2019）第14條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查。行政機(jī)關(guān)對政府信息不能確定是否可以公開時，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門或者同級保密工作部門確定。行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！?/p>

⑦《中華人民共和國政府信息公開條例》（2019）第14條規(guī)定：“申請公開的政府信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請人提供可以公開的信息內(nèi)容?！?/p>

⑧李廣宇：《政府信息公開訴訟：理念、方法與案例》，法律出版社2009年版，第84頁?！爸劣诶馀c原則的關(guān)系，美國人說得好：例外不應(yīng)吃掉原則。美國立法歷史表明，國會并不想使信息公開原則的例外被用作扣留信息的口實(shí)，因而狹隘規(guī)定了具體的免除事項(xiàng)。通常不公開只能根據(jù)《信息自由法》所規(guī)定的9類例外?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1]楊小軍.政府信息公開實(shí)證問題研究，國家行政學(xué)院出版.

[2]章劍生.現(xiàn)代行政法總論.法律出版社，2013年版.