縣級(jí)人大專委會(huì)運(yùn)行制約因素分析及對(duì)策建議

胡曉峰

近年來(lái)，地方人大專門委員會(huì)建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，各種體制性制度性創(chuàng)新不斷出現(xiàn)。地方人大專門委員會(huì)作為地方人民代表大會(huì)的重要組成部分，可以在一定程度上緩解人代會(huì)規(guī)模大、會(huì)期短與審議效率之間的矛盾。地方人大專委會(huì)能夠依托其委員在專業(yè)領(lǐng)域所長(zhǎng)，在報(bào)告審議、監(jiān)督等方面發(fā)揮重要作用，從而避免了過(guò)多的問(wèn)題事項(xiàng)集中于主席團(tuán)會(huì)議和人大常委會(huì)。

由于現(xiàn)行法律對(duì)縣級(jí)人大專委會(huì)的表述，很多為原則性方向性的規(guī)定，具體細(xì)化的要求和指導(dǎo)有所缺失，且縣級(jí)人大專委會(huì)都是在2015年以后才陸續(xù)設(shè)立的，設(shè)立的時(shí)間普遍較短，其工作面臨許多新的問(wèn)題和困難?？茖W(xué)分析影響專委會(huì)運(yùn)作的制約因素，將有助于更好地發(fā)揮縣級(jí)人大專委會(huì)的作用。

縣級(jí)人大專委會(huì)運(yùn)行的制約因素

從實(shí)踐來(lái)看，縣級(jí)人大專委會(huì)在依法履行監(jiān)督職能、重大事項(xiàng)決定等方面還不能滿足新形勢(shì)對(duì)人大工作的要求。其中的制約因素主要有以下四個(gè)方面：

第一，缺乏統(tǒng)一的頂層制度設(shè)計(jì)。現(xiàn)行法律對(duì)縣級(jí)人大專委會(huì)的設(shè)立規(guī)定過(guò)于原則，地方組織法規(guī)定縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等專門委員會(huì)，但是對(duì)其他專門委員會(huì)的名稱和數(shù)量都沒(méi)有明確規(guī)定，造成地方人大在實(shí)際工作中缺乏指導(dǎo)；關(guān)于專委會(huì)的職責(zé)規(guī)定無(wú)明確統(tǒng)一的規(guī)范，地方難以因地制宜地制定關(guān)于本級(jí)專委會(huì)的相關(guān)地方性法規(guī)和工作制度，導(dǎo)致了在工作中存在“法無(wú)依據(jù)不敢為”的現(xiàn)象，容易出現(xiàn)“敢于監(jiān)督的底氣不足、勤于監(jiān)督的積極性不夠、善于監(jiān)督的辦法不多”等現(xiàn)象；關(guān)于專委會(huì)的工作程序無(wú)明確細(xì)化的規(guī)范，地方組織法等法律法規(guī)缺乏具有明確、具體、可普遍操作的程序性規(guī)定，縣級(jí)人大專委會(huì)的制度建設(shè)存在明顯空檔，缺乏工作機(jī)制方面的統(tǒng)一規(guī)定，影響了專委會(huì)工作的依法有效開(kāi)展。

第二，組織構(gòu)架力量偏弱?？h級(jí)人大專委會(huì)作為人民代表大會(huì)的重要組成機(jī)構(gòu)，實(shí)際上卻普遍存在“牌子大、人員少”的情況。一般縣級(jí)人大專委會(huì)分設(shè)的主任委員、副主任委員（1-2名），往往還要身兼專委會(huì)辦公室主任、副主任或相關(guān)工委職務(wù)，導(dǎo)致了專委會(huì)組織力量明顯薄弱。此外，由于地方組織法規(guī)定以專委會(huì)名義開(kāi)展的工作，如提出議案、審議意見(jiàn)、預(yù)算審查報(bào)告和工作建議等，均須嚴(yán)格堅(jiān)持集體行權(quán)，通過(guò)召開(kāi)專委會(huì)全體會(huì)議的形式進(jìn)行討論決定。而大多專委會(huì)委員又非專職，一旦出現(xiàn)專委會(huì)委員因本職工作原因請(qǐng)假，無(wú)法參加專委會(huì)全體會(huì)議，將對(duì)專委會(huì)的工作造成較大的影響。

第三，主動(dòng)監(jiān)督的意識(shí)和能力不足。縣級(jí)人大專委會(huì)成立的時(shí)間普遍較短，許多專委會(huì)主任委員、副主任委員都是從以前的人大工作委員會(huì)轉(zhuǎn)任而來(lái)，在缺乏統(tǒng)一細(xì)化的工作職責(zé)、工作制度設(shè)計(jì)的情況下，不可避免地會(huì)出現(xiàn)沿用以前舊的工作模式的情況，使得專委會(huì)僅僅只是“改了名字、換了招牌”，并未真正發(fā)揮出專業(yè)領(lǐng)域監(jiān)督的實(shí)效。且由于法律賦予專委會(huì)更多的參謀助手的角色，缺乏直接的監(jiān)督權(quán)，這更容易使專委會(huì)出現(xiàn)二線思想和懈怠情緒。

人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職能的發(fā)揮，需要專委會(huì)提供資料及意見(jiàn)參考，而專委會(huì)開(kāi)展工作的一大基礎(chǔ)是對(duì)口聯(lián)系政府部門，最主要的信息來(lái)源也是政府相關(guān)部門，但是這種依靠被監(jiān)督對(duì)象提供資料的工作方式，極易造成信息失真，在開(kāi)展調(diào)查研究時(shí)除了政府部門提供資料，自行獨(dú)立組織開(kāi)展的調(diào)查研究較少，監(jiān)督效果難以保障。

第四，缺乏專委會(huì)委員履職成效的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。專委會(huì)委員來(lái)自人大代表，既有專職又有兼職。如此組合的初衷是既發(fā)揮專職委員更熟悉人大工作的優(yōu)勢(shì)，又能發(fā)揮出兼職委員在專業(yè)領(lǐng)域的專長(zhǎng)，從而提高專委會(huì)履職質(zhì)量。但由于對(duì)專委會(huì)委員的履職成效缺乏必要的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)際工作中既難以體現(xiàn)出委員個(gè)體的工作成效，不利于激發(fā)履職激情，又對(duì)委員履職缺乏必要的監(jiān)督指導(dǎo)，導(dǎo)致專委會(huì)工作水平停滯不前，進(jìn)而影響了人大及其常委會(huì)的依法履職水平。

加強(qiáng)縣級(jí)人大專委會(huì)工作的對(duì)策建議

總體來(lái)看，隨著國(guó)家層面立法的推進(jìn)和各地的高度重視，縣級(jí)人大專委會(huì)的制度建設(shè)和組織建設(shè)均取得了較大的進(jìn)步，但思想認(rèn)識(shí)不到位、法律規(guī)定不嚴(yán)密、工作制度有缺失等問(wèn)題在一定程度上制約了縣級(jí)人大專委會(huì)作用的發(fā)揮，因此急需從法律制度、組織結(jié)構(gòu)、專業(yè)水平等方面著手，建立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)名稱、統(tǒng)一的行政職能、統(tǒng)一的人員編制，進(jìn)一步提升專委會(huì)的履職能力，從而提升地方人大及其常委會(huì)的治理水平。

一、要加強(qiáng)縣級(jí)人大專委會(huì)的頂層制度設(shè)計(jì)。地方組織法是縣級(jí)人大專委會(huì)設(shè)立和履職的法律依據(jù)，由于其部分規(guī)定十分原則，有必要進(jìn)行適度修改。細(xì)化專委會(huì)的法律規(guī)定，將地方組織法中“縣級(jí)人大可以設(shè)立專委會(huì)”的條款明確修訂為“縣級(jí)人大應(yīng)當(dāng)設(shè)立專委會(huì)”，統(tǒng)一規(guī)范縣級(jí)人大專委會(huì)的稱謂和數(shù)量，對(duì)“在大會(huì)閉會(huì)期間，常委會(huì)可以任免專門委員會(huì)的個(gè)別副主任和部分委員”這一條款中的“個(gè)別”和“部分”進(jìn)行明確界定。雙渠道統(tǒng)一完善縣級(jí)人大專委會(huì)的職責(zé)及工作制度，通過(guò)地方組織法對(duì)縣級(jí)人大專委會(huì)工作職責(zé)、程序和方式等方面進(jìn)一步規(guī)定明確，使專委會(huì)履職時(shí)有法可依，有據(jù)可循；另一方面在省級(jí)層面，擁有立法權(quán)的省級(jí)人大及其常委會(huì)，可以結(jié)合實(shí)際情況，制定出臺(tái)適合本地的縣級(jí)人大專委會(huì)工作條例。

二、要科學(xué)配備不斷優(yōu)化縣級(jí)人大專委會(huì)人員結(jié)構(gòu)。要高度重視人大專委會(huì)隊(duì)伍建設(shè)，選拔政治先進(jìn)、作風(fēng)優(yōu)秀、能力突出的領(lǐng)導(dǎo)干部到專委會(huì)任職，建議規(guī)定專委會(huì)的主任委員和副主任委員，至少須有一人從人大系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生；提高專職委員人數(shù)比例，嚴(yán)格控制兼職委員的比例，兼職委員比例建議不超過(guò)50%；充實(shí)專委會(huì)專業(yè)力量，提高專委會(huì)中專家學(xué)者的比重，如財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的組成人員應(yīng)當(dāng)具有財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí)和相關(guān)領(lǐng)域的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)；創(chuàng)新人才利用模式，建議采取設(shè)立縣級(jí)人大專委會(huì)顧問(wèn)的方式，邀請(qǐng)具有相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)及專業(yè)技能的人大代表參與專委會(huì)工作。

三、發(fā)揮專業(yè)水平深化調(diào)查研究。創(chuàng)新調(diào)查研究工作方式，開(kāi)展調(diào)查研究和組織執(zhí)法檢查是專委會(huì)的兩項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，要豐富調(diào)查研究方法和執(zhí)法檢查手段，結(jié)合專委會(huì)所處的專業(yè)領(lǐng)域，掌握工作的內(nèi)在規(guī)律，創(chuàng)新工作的方式方法，必要時(shí)可借助第三方智庫(kù)協(xié)助專委會(huì)開(kāi)展調(diào)查研究，改被動(dòng)聆聽(tīng)為主動(dòng)參與；提高調(diào)查研究專業(yè)水平，專委會(huì)在工作中除了聽(tīng)取匯報(bào)，還應(yīng)組織委員，通過(guò)走訪、座談等方式，多角度地主動(dòng)開(kāi)展調(diào)查研究，檢查時(shí)突出重點(diǎn)，有的放矢；提高專委會(huì)審議意見(jiàn)和建議決定的督辦質(zhì)量，對(duì)專委會(huì)依法作出的審議意見(jiàn)、執(zhí)法檢查報(bào)告等重大決定和意見(jiàn)建議，各地可探索在本級(jí)明確其法定地位，按照監(jiān)督法的要求，參考常委會(huì)審議意見(jiàn)的處理要求，將其納入“一府兩院”限時(shí)研究處理并回復(fù)報(bào)告結(jié)果的范疇，提升專委會(huì)意見(jiàn)建議的分量，推動(dòng)其提高履職水平。

四、建立對(duì)專委會(huì)的監(jiān)督和履職績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。探索專委會(huì)向人代會(huì)作年度工作報(bào)告制度，接受全體人大代表的監(jiān)督和評(píng)議，將代表審議結(jié)果作為改進(jìn)專委會(huì)工作的重要參考。探索建立對(duì)專委會(huì)委員履職績(jī)效的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，綜合考慮調(diào)研視察參與情況、審議報(bào)告發(fā)言情況、議案建議提出情況等方面，對(duì)專委會(huì)委員的履職水平和履職能力進(jìn)行科學(xué)綜合評(píng)價(jià)，以點(diǎn)帶面促進(jìn)全體委員更好履職。

（作者單位：重慶市渝中區(qū)人大常委會(huì)）