事業(yè)單位預(yù)算管理困境分析及對策

趙金艷

摘要：實踐表明，在預(yù)算會計制度下對事業(yè)單位預(yù)算管理的分析，應(yīng)區(qū)別于那些純經(jīng)濟性組織，還需要追求專項資金使用的產(chǎn)出/投入目標。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；預(yù)算管理；專項采購；困境；對策

事業(yè)單位作為向社會提供公益性專業(yè)技術(shù)服務(wù)的組織，在財務(wù)內(nèi)控中時常面臨專項采購預(yù)算，如實驗室建設(shè)中專用性設(shè)施設(shè)備的采購。在執(zhí)行專項預(yù)算管理時，事業(yè)單位財務(wù)部門面臨著諸多挑戰(zhàn)，而這些挑戰(zhàn)都導(dǎo)致了預(yù)算管理困境的形成。其中，不僅涉及單位內(nèi)部的組織生態(tài)因素，還涉及人際影響力因素和信息問題。從相關(guān)文獻中不難發(fā)現(xiàn)，不少作者都未能正視以上困境發(fā)生的作用機制，而習(xí)慣于從預(yù)算管理技術(shù)入手來探尋解題思路。實踐表明，在預(yù)算會計制度下對事業(yè)單位預(yù)算管理困境的分析，應(yīng)區(qū)別于那些純經(jīng)濟性組織，還需要追求專項資金使用的產(chǎn)出/投入目標?；谝陨纤?，筆者將就文章主題展開討論。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理困境的現(xiàn)狀分析

（1）組織生態(tài)下的預(yù)算管理困境分析。事業(yè)單位在體制變革過程中，其組織生態(tài)環(huán)境逐步發(fā)生了變化。該變化的趨勢主要表現(xiàn)為，組織內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門之間的競爭關(guān)系更為顯著，各部門的競爭優(yōu)劣不僅關(guān)系到定期的績效考核，也直接影響到部門負責人的職務(wù)晉升。在此組織生態(tài)環(huán)境下，各部門對于專項采購的訴求較為強烈，這種訴求通過演變?yōu)榻M織內(nèi)部的輿論環(huán)境，既而會干擾事業(yè)單位管理層的專項采購決策，最終影響預(yù)算管理的績效。

（2）人際因素下的預(yù)算管理困境分析。作為體制內(nèi)組織，事業(yè)單位內(nèi)部的人際關(guān)系影響力不可小視。在各部門爭相獲得專項采購預(yù)算資金的態(tài)勢下，部門負責人與管理層之間的人際互動，將直接或間接決定管理層的最終決策。而財務(wù)部門在自身的職能范疇內(nèi)，主要以執(zhí)行管理層的意圖為工作主線，進而被動陷入預(yù)算監(jiān)管缺位的困境之中。而且，在人際關(guān)系影響力的作用下，各部門在專項采購中呈現(xiàn)出強者恒強的馬太效應(yīng)。最終，降低預(yù)算資金配置的產(chǎn)出/投入比。

（3）信息問題下的預(yù)算管理困境分析。這里的信息問題主要包括：信息不充分和信息不對稱。信息不充分主要指，在專項采購中難以充分預(yù)期資產(chǎn)未來的經(jīng)濟價值和社會價值。信息不對稱則主要指，財務(wù)部門難以在預(yù)算管理專業(yè)視角下，充分獲取專項采購的全部信息，而這些信息主要涉及設(shè)施設(shè)備的專用性方面。事實上，專用性資產(chǎn)閑置問題在事業(yè)單位中并不鮮見，而缺乏專用性知識也構(gòu)成了財務(wù)人員的工作短板。

二、破解預(yù)算管理困境的現(xiàn)狀反思

（1）對預(yù)算管理職能的現(xiàn)狀反思。事業(yè)單位財務(wù)部門具體執(zhí)行預(yù)算管理工作，而在現(xiàn)行的職能定位下則難以主動參與到專項資金的預(yù)算管理中來。不難知曉，由業(yè)務(wù)部門提出采購申請，并由單位黨委集體決策，然后再由財務(wù)部門進行預(yù)算管理的模式，無法對專項采購實施有效的事前控制。所謂事前控制是指，根據(jù)部門建設(shè)需要和年度預(yù)算綜合論證專項采購的可行性。這就要求，在現(xiàn)有的制度框架下，提升財務(wù)部門的職能地位。

（2）對體制變革影響的現(xiàn)狀反思。在對事業(yè)單位開展分類改革的過程中，需要關(guān)注體制變革對組織生態(tài)環(huán)境的影響以及由該影響所導(dǎo)致的部門在獲取專項資金預(yù)算的行為偏好特征。當前各部門之間的競爭態(tài)勢似乎強于合作關(guān)系，進而擁有人際資源的部門負責人在趨利避害的主觀意識下，可能會對預(yù)算管理施加人為干擾。而那些缺少人際關(guān)系資源的部門負責人，則可能會以消極應(yīng)對體制變革的方式來對待部門建設(shè)?？梢?，需要從統(tǒng)籌的角度來實施預(yù)算管理。

（3）對人為干擾因素的現(xiàn)狀反思。盡管事業(yè)單位的組織生態(tài)特征已在發(fā)生改變，但長期積淀下來的人際關(guān)系影響力仍與制度管理并存。這種人為干擾不僅反映在專項采購立項決策環(huán)節(jié)，還存在于對預(yù)算資金配置的直接干擾。在事業(yè)單位管理形態(tài)下，財務(wù)部門并不具有應(yīng)對人為干擾的能力，也不具有應(yīng)對干擾的意愿。那么這是否又意味著人為干擾不可避免呢。筆者認為，短期內(nèi)徹底消除并不現(xiàn)實，但有效抑制這種干擾則是可以實現(xiàn)的。

（4）對信息問題影響的現(xiàn)狀反思。信息問題主要涉及兩個方面。從目前的預(yù)算管理工作反饋來看，避免資產(chǎn)閑置應(yīng)成為關(guān)鍵，而規(guī)制信息不對稱問題則可以在知識共享機制下來解決。顯而易見，避免資產(chǎn)閑置需要從部門建設(shè)、統(tǒng)籌規(guī)劃和績效考核等多個方面來開展工作。

三、對策

（1）提升財務(wù)部門的職能地位。事業(yè)單位體制變革的內(nèi)在要求之一，便是加強財務(wù)內(nèi)控管理。這就意味著，需要重構(gòu)現(xiàn)行的財務(wù)內(nèi)控流程和內(nèi)容。筆者建議，在提升財務(wù)部門的職能地位時，針對專項資金預(yù)算應(yīng)采取專人跟蹤預(yù)算和審計的工作模式，從而促使財務(wù)人員參與到管理層的專項采購決策之中。財務(wù)人員在其中所起到的作用便是，以財務(wù)分析報告來為決策提供技術(shù)和信息支撐。同時，有責任獨立做出專項資金預(yù)算建議。在制度層面，需要顯著提高財務(wù)建議在決策中的權(quán)重。

（2）實施雁型發(fā)展的部門建設(shè)。事業(yè)單位各部門之間所形成的競爭態(tài)勢已成為不爭的事實，這一態(tài)勢甚至影響到了部門負責人之間的人際關(guān)系。為了使預(yù)算管理能夠助推單位各項事業(yè)全面發(fā)展，構(gòu)建和諧、共生的組織生態(tài)，管理層需要在雁型發(fā)展視角下規(guī)劃部門建設(shè)梯隊，并逐步形成部門群發(fā)展模式。筆者建議，在選擇核心部門和形成部門群發(fā)展模式時，需要從比較優(yōu)勢、單位主營業(yè)務(wù)、社會效應(yīng)、經(jīng)濟效益、盈利能力等多個方面來考慮。這樣一來，才能提高預(yù)算資金配置效益。

（3）黨政協(xié)同下抑制人為因素。目前，在抑制人為干擾因素時，仍較多的從行政管制、制度建設(shè)等途徑來開展。結(jié)合事業(yè)單位作為體制內(nèi)組織的特點和內(nèi)在要求，以作風(fēng)建設(shè)、組織建設(shè)為抓手，在強化民主監(jiān)督、集中決策的措施下，為預(yù)算管理提供強大的正能量。與此同時，根據(jù)需要明確和落實部門負責人的主體責任，在社會效益和經(jīng)濟效益目標下來考核部門預(yù)算執(zhí)行情況。

（4）多部門協(xié)作治理信息問題。針對信息不充分問題的治理，財務(wù)部門應(yīng)聯(lián)動業(yè)務(wù)部門、國資管理部門和第三方咨詢機構(gòu)，對專項采購項目開展充分的可行性分析。同時，在雁型發(fā)展模式的內(nèi)在要求，從技術(shù)組織形態(tài)上來論證專項采購項目的必要性。為了防止資產(chǎn)閑置現(xiàn)象的發(fā)生，財務(wù)部門還應(yīng)與國資管理部門協(xié)作，對資產(chǎn)使用、維護情況做定期檢查。

四、預(yù)算管理工作展望

（1）拓展對預(yù)算管理職能的認識。事業(yè)單位長期執(zhí)行預(yù)算會計制度，在各級管理者心中缺乏成本控制意識。然而，隨著事業(yè)單位體制改革大幕的拉開，建立類似于市場主體的成本控制機制已是大勢所趨。因此，管理層和財務(wù)部門應(yīng)拓展對預(yù)算管理職能的認識，即突出預(yù)算管理在助力成本控制領(lǐng)域的作用。

（2）優(yōu)化預(yù)算審核的組織形式。針對財務(wù)人員在預(yù)算審核中的有限理性問題，除了需要對他們進行單位主營業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)以外，還需要從優(yōu)化預(yù)算審核的組織形式上下功夫。

（3）強化單位審計工作模式。為了避免審計活動的形式化、書面化，應(yīng)在組織監(jiān)管形式和審計模式上進行優(yōu)化。對于前者而言，可以在事業(yè)單位內(nèi)部設(shè)置審計督導(dǎo)小組，從而對審計人員的工作進行督察；對于后者來說，則需要采取跟蹤審計的方式來減少當事人實施機會主義行為的時間和空間。

實踐表明，在預(yù)算會計制度下對事業(yè)單位預(yù)算管理困境的分析，應(yīng)區(qū)別于那些純經(jīng)濟性組織，需要追求專項資金使用的產(chǎn)出/投入目標。本文認為，在組織資源視角下來認識這些挑戰(zhàn)，其不僅涉及單位內(nèi)部的組織生態(tài)因素，還涉及人際影響力因素和信息問題。針對這些現(xiàn)狀分析，提出了需要從提升財務(wù)部門的職能地位、實施雁型發(fā)展的部門建設(shè)、黨政協(xié)同下抑制人為因素、多部門協(xié)作治理信息問題等方面來完善預(yù)算管理。

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（責任編輯：劉海琳）