基于可持續(xù)發(fā)展視角的區(qū)級財(cái)稅體制改革研究

卓秋香

摘 要：財(cái)稅體制改革可以助推地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，本文在分析了財(cái)稅體制不利因素的基礎(chǔ)上，提出了加強(qiáng)財(cái)政收入管理、清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策等策略，以供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展；區(qū)級財(cái)稅；地方經(jīng)濟(jì)

區(qū)級政府在我國行政體制框架內(nèi)，是地方政府的基礎(chǔ)層級之一，接受省市級政府的管理，在當(dāng)前服務(wù)型政府理念倡導(dǎo)下，區(qū)級政府要對其轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化、科教、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行管理。隨著市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展以及我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，區(qū)級現(xiàn)行的財(cái)稅體制可持續(xù)發(fā)展困境日益凸顯。實(shí)施分稅制改革以來，地方財(cái)政收入在全國財(cái)政總收入中所占份額不斷縮小，同時地方政府的財(cái)政支出比例卻在上升，其結(jié)果是地方政府財(cái)政赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大。分稅制改革在劃分稅種時，將一些稅源較為集中、稅收穩(wěn)定、稅收潛力大的稅收種類，例如消費(fèi)稅、增值稅，均歸為中央固定收入或中央地方共享收入，而將一些稅源較為分散、稅收波動大、征收難度高的稅種歸為地方所有，與此同時，中央與地方的支出劃分則未進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，造成基層財(cái)政困難。探討區(qū)級政府財(cái)稅體制改革，促使財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分模式相統(tǒng)一，營造與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)稅環(huán)境，可以保障地方經(jīng)濟(jì)快速、健康、可持續(xù)發(fā)展。

一、財(cái)稅體制改革助推地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的作用分析

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。2016年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》將確立合理有序的財(cái)力格局作為加快財(cái)稅體制改革的首要任務(wù)。物質(zhì)生產(chǎn)需要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以為國民帶來眾多的財(cái)富，廣大民眾生活水平的改善可以為國家財(cái)政以及稅收增加穩(wěn)定的來源。在國家提倡大眾創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的背景下，廣大民眾可以把結(jié)余財(cái)富用來投資，為國家創(chuàng)造更多的稅源。只有稅源豐富了，區(qū)級政府的財(cái)力才能增強(qiáng)，國家金庫不斷得到充實(shí)，就可以投入更多的財(cái)政資金來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。財(cái)稅體制改革促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的作用，主要有以下幾個方面：支撐作用、維護(hù)作用以及改造升級作用。

首先是支撐作用。實(shí)施分稅制改革以來，地方財(cái)政收入在全國財(cái)政總收入中所占份額不斷縮小，同時地方政府的財(cái)政支出比例卻在上升，其結(jié)果是地方政府財(cái)政赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大，區(qū)級政府財(cái)政赤字規(guī)模上升不僅是財(cái)政分權(quán)所致，也是區(qū)級政府財(cái)政行為的結(jié)果。區(qū)級政府的財(cái)稅體制改革可以用“財(cái)權(quán)”保障“事權(quán)”，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歸屬于區(qū)級政府的事權(quán)，就必須要完善的財(cái)稅體制作保障。

其次是維護(hù)作用。城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境等方面關(guān)系到城市競爭力優(yōu)勢，關(guān)系到城市可持續(xù)發(fā)展，區(qū)級政府要對經(jīng)濟(jì)、文化、科教、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行很好的管理，就要通過區(qū)級政府的財(cái)力合理分配，對資源進(jìn)行整合和對環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，并對已經(jīng)開發(fā)的資源做出一定的補(bǔ)償。

最后是改造升級作用。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢下，基礎(chǔ)設(shè)施改造、產(chǎn)業(yè)升級是區(qū)級政府面臨的重大問題，廣大民眾對生活質(zhì)量提出了更高的要求，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭越來越激烈。發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，淘汰落后產(chǎn)業(yè)是區(qū)級政府的首要工作，財(cái)稅體制改革成功了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能完成產(chǎn)業(yè)升級改造工作。

二、財(cái)稅體制不利因素分析

1.財(cái)政收支嚴(yán)重失衡

財(cái)政支出的規(guī)模和范圍直接受制于財(cái)政收入，一些區(qū)級政府財(cái)政收支矛盾長期存在，地方級收入只能滿足支出的六成左右，還剩下的四成要依靠上級的轉(zhuǎn)移支付。比如某區(qū)2017年地方財(cái)政收入為36135萬元，而財(cái)政總支出為60590.4萬元，自給率只有59.6%。特別是有些區(qū)級政府自身財(cái)力薄弱，靠國家轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)，可以這樣說，沒有國家的支持，地方經(jīng)濟(jì)不可能持續(xù)健康發(fā)展。教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水支出是區(qū)級政府財(cái)政支出的重點(diǎn)項(xiàng)目，占到財(cái)政支出總額的六成以上。

近年來，隨著重點(diǎn)工程建設(shè)、省市區(qū)縣為民辦實(shí)事項(xiàng)目較多，基層醫(yī)療衛(wèi)生改革、教育“雙高普九”等政策性增支，以及解決歷史遺留問題、債務(wù)清償?shù)龋?cái)政支出呈現(xiàn)剛性增長。而地方級收入增量有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了支出的剛性增長需求，造成收支矛盾十分突出，財(cái)政缺口大幅擴(kuò)大。

2.區(qū)級政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重

由于歷年中央拉動內(nèi)需項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)及政策性配套資金量過大，在有些區(qū)級政府財(cái)力無法保障的情況下，不得不一方面向金融部門貸款，一方面拖欠項(xiàng)目單位工程款，形成十分沉重且結(jié)構(gòu)復(fù)雜的歷史債務(wù)。

一是向銀行等所借款項(xiàng)多用于公共非營利事業(yè)項(xiàng)目，項(xiàng)目建成之后沒有收益，還款能力較差。二是專項(xiàng)資金硬性配套壓力大，導(dǎo)致債務(wù)增加。三是在基層金融機(jī)構(gòu)治理整頓過程中所發(fā)生的清償債務(wù)，包括兌付農(nóng)村合作基金會貸款等。例如，某區(qū)截至2017年末滾存赤字已高達(dá)19705萬元。同期，某區(qū)政府性債務(wù)累計(jì)達(dá)80581.05萬元，是地方級財(cái)政收入的2.23倍，由此演化的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已成為區(qū)級政府可持續(xù)發(fā)展的潛在隱患。

3.非稅收入收繳管理制度建設(shè)具有滯后性

由于缺乏統(tǒng)一、完整、規(guī)范的法律規(guī)范，致使征管收繳的隨意性較大。再加上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，缺乏強(qiáng)勁有力的約束，收繳管理中違規(guī)行為屢見不鮮。從目前監(jiān)督體制、機(jī)制來看，主要有三方面的監(jiān)督。一是自身內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督，由于自征自查，導(dǎo)致監(jiān)督失實(shí)。二是財(cái)政監(jiān)督，財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督主要有財(cái)政綜合機(jī)構(gòu)，預(yù)算機(jī)構(gòu)，國庫機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。力量分散、任務(wù)繁重，人員短缺、監(jiān)督乏力。三是審計(jì)監(jiān)督，力量普遍單薄、監(jiān)督難以全面、有力、有效。非稅收入收繳管理制度建設(shè)具有滯后性，給地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)重的威脅。

三、基于可持續(xù)發(fā)展的區(qū)級財(cái)稅體制改革策略

1.加強(qiáng)財(cái)政收入管理，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策

加強(qiáng)稅收征管，切實(shí)加強(qiáng)稅收征管，做到依法征收、應(yīng)收盡收。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，強(qiáng)化稅收入庫管理。繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，堅(jiān)決取消不合法、不合理的收費(fèi)基金項(xiàng)目。加強(qiáng)非稅收入分類預(yù)算管理，完善非稅收入征繳制度和監(jiān)督體系。推動一些從事隱性經(jīng)濟(jì)活動的企業(yè)與個人轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖抡?guī)經(jīng)濟(jì)活動，從而抑制隱性經(jīng)濟(jì)活動，降低地區(qū)隱性經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.構(gòu)建地方主體稅種

地方政府的財(cái)政困境一方面是由層級之間收入劃分的不平衡所致，另一方面則是由于一些能充實(shí)地方財(cái)力并具重要引導(dǎo)功能的稅種尚未開征，例如，房地產(chǎn)稅和遺產(chǎn)與贈予稅。房產(chǎn)稅作為一種對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)領(lǐng)域征收的稅收種類，是很多發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)體的地方稅主體稅種。例如，加拿大的財(cái)產(chǎn)稅（主要包含不動產(chǎn)稅）占據(jù)了地方政府收入的53.3%。財(cái)產(chǎn)稅在美國地方政府財(cái)政收入中占比一直保持在20%以上，在總稅收收入中的占比曾超過70%。對不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅既可以為地方政府帶來穩(wěn)定的收入來源，也能激勵地方政府提高公共品供給效率，改善本地的居住和投資環(huán)境。但在我國，針對保有環(huán)節(jié)征納的房產(chǎn)稅至今仍處于立法階段，尚未開征。

現(xiàn)階段，我國主要是在土地開發(fā)、房屋銷售和交易等環(huán)節(jié)征納稅款，其性質(zhì)不同于針對保有環(huán)節(jié)征收的具有財(cái)產(chǎn)稅性質(zhì)的房地產(chǎn)稅。由于土地出讓環(huán)節(jié)的收入屬于一次性收入，而且土地資源是有限的，為嚴(yán)守十八億畝耕地紅線，我國很多城市的商業(yè)用地供給量連年下降，某些城市甚至到了無地可供的地步。短期內(nèi)來看，通過重新劃分中央與地方稅種的方式解決地方財(cái)政困難較難實(shí)現(xiàn)；如上所述，以土地財(cái)政的方式來維持政府支出的可持續(xù)性不強(qiáng)。在這種兩難的困境中，構(gòu)建以房產(chǎn)稅為代表的地方主體稅種則是另辟蹊徑，是在分稅制這個制度前提下解決地方財(cái)政困境、減少政府行為扭曲的最優(yōu)選擇。

3.深化區(qū)縣政府非稅收入收繳管理改革

首先，盡快出臺全國性的非稅收入管理法規(guī)，使非稅收入管理做到有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。政府非稅收入管理改革經(jīng)過多年的實(shí)踐和探索，迫切需要有一套完整統(tǒng)一的非稅收入管理法規(guī)，對政府非稅收入的性質(zhì)、分類、范圍、征收管理、票據(jù)管理、資金管理、監(jiān)督稽查、法律責(zé)任做出明確的規(guī)定。既可以減少部門間惡性競爭等不必要的問題，也可以給被征收主體一個明確的交代。

其次，加快行政管理體制改革，建立自下而上職能明確、領(lǐng)導(dǎo)有力、運(yùn)作順暢的專門行政管理機(jī)構(gòu)。非稅收入同稅收一樣占有十分重要的地位，而區(qū)級政府的財(cái)政部門內(nèi)部從非稅收入管理的人員來看，不僅數(shù)量不足，而且分散于綜合、國庫、預(yù)算等幾個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，面對龐大的執(zhí)收執(zhí)罰單位，力量明顯不足。因此，加快行政體制改革，建立專門的管理機(jī)構(gòu)，設(shè)置好專門的管理隊(duì)伍和人員是非常必要的。

參考文獻(xiàn)

1.田發(fā)，周琛影.上海市區(qū)縣財(cái)稅體制改革研究.地方財(cái)政研究，2009（11）.

2.趙福軍.推進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要進(jìn)一步完善現(xiàn)行財(cái)稅體制.地方財(cái)政研究，2013（9）.

3.王樹鋒，耿曉媛，高博文等.資源型城市深化財(cái)稅體制改革策略研究——以大慶市為例.財(cái)會學(xué)習(xí)，2015（1）.

4.王樹鋒，李嘉文，魏銘悅，等.可持續(xù)發(fā)展視角的大慶財(cái)政體制改革策略研究.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2016（1）.

5.王樹鋒，韓軍偉.資源型城市深化財(cái)稅體制改革策略研究.大慶社會科學(xué)，2017（4）.

（責(zé)任編輯：王文龍）